Rapport N° 642 (2023-2024)

de la Commission des affaires économiques
- L'essentiel mercredi 29 mai 2024, la commission des affaires économiques du sénat a adopté la, déposée par le sénateur daniel gremillet, la présidente dominique estrosi sassone et le président bruno retailleau. alors que le gouvernement a renoncé à légiférer sur la loi quinquennale sur l'énergie, prévue par la loi « énergie-climat » de 2019, les sénateurs ontleur propre texte. composé de 25 articles, dont 13 sur la programmation et 11 sur la simplification, il vise à acter la relance du nucléaire pour maintenir a minima un mix nucléaire, aux deux tiers, en 2030, et majoritairement, en 2050. i. un contournement du parlement inadmissible a. le gouvernement a renoncé à la loi quinquennale sur l'énergie pourtant attendue à l'initiative des commissions des affaires économiques du sénat et de l'assemblée nationale, la loi « énergie-climat » de 2019 a fixé le principe d'une loi quinquennale sur l'énergie . l'objectif de cette loi quinquennale était, et demeure, de consacrer la préséance du parlement sur le gouvernement, de la politique sur le technique, dans le secteur, stratégique, de l'énergie. depuis lors, l'article l. 100-1 a du code de l'énergie dispose qu'une loi détermine, tous les 5 ans, les objectifs et les priorités d'action de la politique énergétique nationale. cette loi doit couvrir 5 grands domaines : la réduction des émissions de gaz à effet de serrela réduction de la consommation énergétique, le développement et le stockage des énergies renouvelables, la diversification du mix de production d'électricité, la rénovation énergétique des bâtiments et l'autonomie énergétique dans les outre-mer. elle doit déterminer les grandes orientations de 4 documents réglementaires : la programmation pluriannuelle de l'énergiela stratégie nationale bas-carbonele plan national intégré en matière d'énergie et de climatet la stratégie de rénovation à long terme. or le gouvernement n'aaucun texte de programmation . pire, il a dévoilé un projet de loi sur la « souveraineté énergétique », dont le titre premier, consacré à la programmation, a été retiré des consultations préalables, le 17 janvier. depuis lors, le premier ministre a annoncé le lancement d'une nouvelle consultation sur la ppe et la snbc, le 15 mars, et, le ministre de l'énergie, le renoncement à légiférer sur la programmation, le 10 avril. b. l'absence de loi quinquennale sur l'énergie pose une difficulté politique et juridique le renoncement à légiférer pose problème au regard des engagements pris . la loi quinquennale sur l'énergie est issue du compromis de commission mixte paritairede la loi « énergie-climat » de 2019. c'est l'assemblée nationale qui, saisie du texte en premier, l'a proposée. de son côté, le sénat l'a fortement soutenue, en prévoyant l'intégration à son champ de la rénovation énergétique des bâtiments et de l'autonomie énergétique dans les outre-mer, dès 2019, puis de l'hydroélectricité et de l'hydrogène, en 2021, et du stockage, en 2023. le renoncement à légiférer pose problème au regard de l'application de la loi . l'article l. 100-1 a du code de l'énergie prévoit qu'une loi de programmation intervienne « à compter du 1er juillet 2023 puis tous les cinq ans » et que les documents réglementaires soient « compatibles avec ses objectifs ». par ailleurs, les articles l. 141-1 du code de l'énergie et l. 222-1 c du code de l'environnement prévoient que la ppe et la snbc soient pris « dans les six mois suivant l'adoption de la loi ». des outils très concrets
- les appels d'offres, les comités régionaux, les zones d'accélération
- doivent contribuer à l'atteinte des objectifs fixés par la loi de programmation. sans ce texte, c'est toute la mécanique administrative qui est grippée. le renoncement à légiférer pose problème au regard du cadre européen . actualisés lors de la loi « énergie-climat » de 2019, nos objectifs énergétiques sont à jour du paquet « d'hiver », de 2016, et non du paquet « ajustement à l'objectif 55 », de 2021. il faut donc intégrer les règlementset les directives. ces directives, qui proposent des objectifs en matière d'énergies renouvelables, de carburants durables ou de consommation d'énergie, doivent être transposées, respectivement, d'ici mai et octobre 2025. le renoncement à légiférer pose problème au regard des attentes soulevées . depuis 2021, le gouvernement a lancé une concertation publique, une concertation nationale, des groupes de travail. 30 000 contributions ont été reçues et 200 jeunes consultés. les entreprises, les collectivités et les citoyens sont donc dans l'expectative. dans sa délibération du 19 janvier, sur l'ancien projet de loi, le conseil national de la transition écologique« demande la présentation d'un calendrier de travail sur l'élaboration de la programmation énergie-climat ». dans son avis du 25 janvier, le conseil supérieur de l'énergie« regrette la suppression du titre programmatique qui aurait permis de fixer un cap indispensable à la réussite de la transition énergétique et climatique ». quels que soient les acteurs, économiques ou environnementaux, il existe une forte attente pour légiférer. autre point, le renoncement à légiférer pose problème au regard des besoins identifiés . afin de réussir la transition énergétique, les filières économiques ont besoin d'un cap stratégique clair, prévisible et légitime, pour réaliser leurs investissements et mobiliser leurs financements. la filière nucléaire est demandeuse d'une assise législative, actant la construction de nouveaux réacteurs. c'est un point crucial pour la commission, qui estime que seule la loi peut offrir à la relance du nucléaire l'ambition politique et la protection juridique dont elle a besoin . les filières renouvelables sont aussi demandeuses d'une loi, pour diversifier la production ou modérer la consommation. la commission partage aussi ce point de vue : les objectifs proposés en matière d'hydroélectricité, de chaleur, de biogaz ou de biocarburants, souvent mésestimés, sont utiles pour diffuser la transition énergétique jusque dans les territoires ruraux. quel que soit le secteur, nucléaire comme renouvelable, on constate une forte attente pour légiférer. enfin et surtout, le renoncement à légiférer pose un problème sur le plan des principes démocratiques. dans quelle démocratie les grands choix de la nation en matière d'énergie ne sont-ils pas débattus au parlement ? au moment même où la nation doit procéder à une transition énergétique majeure, qui va impacter le quotidien de tous nos concitoyens, c'est une anomalie ! même au parlement européen, un débat légitime a bien eu lieu sur ces sujets, dans le cadre de l'examen du paquet « ajustement à l'objectif 55 » ! comment justifier, dans ce contexte, un tel dessaisissement de la représentation parlementaire nationale ? ii. une initiative sénatoriale duale, proposant une programmation ambitieuse et une simplification idoine a. la proposition de loi fixe une programmation énergétique ambitieuse les évolutions proposées dans la proposition de loi fixent un cap, qui vise à augmenter la part des énergies sobres en carbone dans nos mix énergétique et électrique, à accompagner l'électrification des usages
- par une augmentation de la production d'électricité à la fois nucléaire et renouvelable -, à soutenir les actions en faveur de la sobriété et de la rénovation énergétiques et à limiter in fine nos émissions de ges. l'article 1er fixe les grands principes des systèmes électriques et gaziers, dont les participations de l'état dans les entreprises publiques
- edf et engie -, la propriété publique de certains réseaux ou encore la péréquation tarifaire en électricité et le prix de référence en gaz. ces deux derniers dispositifs seraient consacrés pour la première fois dans la loi. l'article 2 abroge la trajectoire de hausse de la composante carbone des taxes intérieures sur la consommation d'énergie. le gel de ce dispositif annoncé en 2018 serait inscrit dans la loi. l'article 3 vise à acter la relance du nucléaire, avec au moins 27 gigawattsde nouveau nucléaire, dont 14 epr2 et 15 smr . l'objectif est de cranter dans la loi, dès 2024 et a minima, le scénario « n03 », de réseau de transport d'électricitéc'est-à-dire le plus nucléarisé. l'enjeu est de conserver a minima un mix nucléaire, aux deux tiers, en 2030, et majoritairement, en 2050. 6 epr2 supplémentaires sont même proposés pour couvrir les besoins en cas de réindustrialisation. une version résolument moderne de l'énergie nucléaire est souhaitée avec, d'ici 2030, des taux de décarbonation de 50 % pour le mix énergétique et de 90 % pour le mix électrique, de disponibilité des installations nucléaires de 75 % et de recours aux matières recyclées de 20 %. un effort de recherche et d'innovation, en direction de la fermeture du cycle du combustible nucléaire, des réacteurs de troisième comme de quatrième générations, des projets de fission comme de fusion, est également inscrit. l'article 4 consacre les différentes flexibilités, dont au moins 6, 5 gw d'hydrogène, 1 gw de batteries et 4 mégatonnes de captage et de stockage du carbone d'ici 2030. pour la première fois, le développement des réseaux électriques serait inscrit dans la loi. l'article 5 promeut les énergies renouvelables, avec au moins 29 gw pour l'hydroélectricité, 45 % de chaleur, 20 % de biogaz et 50 térawattheuresde biocarburants d'ici 2030 ou 2035. les articles 6 et 7 prévoient une baisse de 15 % des émissions de ges des carburants du secteur du transport et une part de 5, 5 % de carburants de synthèse, aux côtés des biocarburants, d'ici 2030. les articles 8 et 11 consacrent une réduction de 50 % des émissions de ges, hors agriculture et forêt, de 30 % de la consommation finale totale et de 45 % de la consommation primaire fossile, d'ici 2030. sous réserve de la sécurité d'approvisionnement, l'arrêt du recours aux centrales à charbon pour la production d'électricité est prévu d'ici 2027. l'article 9 accompagne la rénovation énergétique, avec 900 000 rénovations d'ampleur par an, soutenues par ma prime rénov', dès 2030, et 1 250 à 2 500 twh d'économies d'énergie par an, soutenues par les certificats d'économies d'énergie, dès 2026. ainsi, cette proposition de loi offre à l'ensemble des acteurs concernés une ambition politique et une protection juridique, dont ils ont besoin pour réaliser notre transition énergétique dans les délais requis. b. la proposition de loi poursuit aussi une simplification normative idoine, nécessaire à la relance de la filière nucléaire et à l'essor des filières renouvelables le quasi-doublement de notre consommation électrique, d'ici 2050 voire 2035, envisagé par rte, nécessite un véritable coup d'accélérateur. c'est pourquoi la proposition de loi poursuit une simplification normative idoine, qui doit faciliter la relance de la filière nucléaire et l'essor des filières renouvelables. une première série