Intervention de Philippe Séguin

a rappelé en introduction qu'il était venu devant la commission le 5 avril 2006 pour l'informer sur la préparation des trois rapports que la Cour des comptes devait remettre au printemps en application des dispositions des articles 58-3° et 58-4° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) : le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2005, celui sur les comptes de l'Etat pour 2005 et celui sur la situation des finances publiques. Il a indiqué qu'il avait remis et présenté les deux premiers de ces rapports le 30 mai 2006 et que la Cour des comptes avait transmis le troisième le 13 juin 2006. Il a souhaité souligner le chemin parcouru depuis, et ce qui restait à faire jusqu'à l'échéance fixée au 31 mai 2007 par la LOLF pour une première certification des comptes de l'Etat.

Il a ensuite succinctement décrit le processus en cours, faisant observer que le principal chantier portait sur le bilan d'ouverture de l'Etat au 1er janvier 2006, le premier « vrai bilan » établi selon les nouvelles normes comptables. Il a montré l'importance particulière de cette novation, mais aussi sa difficulté, et le bouleversement important qu'elle représenterait dans la perception que l'on pouvait avoir de la situation financière de l'Etat. Il a rappelé que le bilan d'ouverture de l'Etat pour 2006 avait été qualifié par la Cour des comptes « d'acte fondateur » dans son rapport sur les comptes de 2005, puisqu'il était le point de départ de l'ensemble des écritures comptables de l'exercice 2006, mais aussi de tous les exercices ultérieurs. Il a jugé qu'il convenait d'être d'autant plus attentif aux lacunes actuelles du bilan que les ajustements ultérieurs modifieraient les principaux résultats que les comptes feraient désormais apparaître.

Notant que la direction générale de la comptabilité publique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie travaillait activement sur ce chantier, en présentant des « maquettes » du bilan d'ouverture, dont la troisième était annoncée au 15 décembre, il a considéré que l'on était entré dans un « processus d'ajustement fin », reposant sur un dialogue constant entre la Cour des comptes et l'administration précitée. Rappelant les 14 réunions formelles tenues par la Cour des comptes et la direction générale de la comptabilité publique, entre le 30 juin et le 13 novembre 2006, et évoquant les innombrables échanges informels, il a ainsi souligné que les appels au dialogue lancés à la Cour des comptes n'avaient pas lieu d'être, puisqu'il y avait déjà été satisfait.

Il a ajouté que la Cour des comptes répondait dans des délais courts aux questions de principe posées par l'administration, sans attendre son futur rapport, et cela dans le respect de son processus collégial. Il a ainsi indiqué que, lorsque le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait soumis le 14 avril 2006 la question de principe de savoir comment remettre d'équerre la comptabilisation des pensions de décembre, jusqu'alors imputées sur janvier de l'année suivante, la Cour des comptes avait répondu le 9 mai 2006 après en avoir délibéré. Il a, de même, montré que la Cour des comptes avait fait connaître, le 13 novembre 2006, son avis sur le décret d'application de l'article 28 de la LOLF, demandé par la direction du budget le 31 octobre 2006.

Il a fait valoir, par ailleurs, que la Cour des comptes avait entamé ses premières vérifications, menant entre le 18 septembre 2006 et le 6 octobre 2006 des contrôles sur place dans 27 implantations de la direction générale de la comptabilité publique, et plus marginalement, de la direction générale des impôts et d'autres services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce qui constituait une opération sans précédent. Il a précisé que 34 experts et rapporteurs avaient participé à ces vérifications et rappelé que le recrutement des experts avait été permis par les lois de finances pour 2005 et 2006. Il a ajouté que des enquêtes chez les ordonnateurs et chez les gestionnaires étaient menées, après ces contrôles chez les comptables, et que des expertises étaient en cours sur les principaux systèmes d'information, notamment le « Palier 2006 ».

a indiqué également qu'en septembre-octobre 2006, chaque secrétaire général ou directeur des affaires financières de ministère était venu présenter à la Cour des comptes, en présence de la direction générale de la comptabilité publique, son « plan d'action ministériel » pour mettre en oeuvre la réforme comptable, qui s'appuyait notamment sur les recommandations et observations formulées à chaque ministère au début du printemps 2006. Il a souligné que le ministère de la défense viendrait, à son tour, le 15 décembre 2006 présenter son « plan d'action ».

S'agissant des opérateurs de l'Etat, dont les comptes n'étaient ni intégrés dans ceux de l'Etat, ni consolidés avec eux, il a montré que la vérification de leurs comptes par les sept chambres de la Cour des comptes, dans le cadre de leurs contrôles habituels, permettait d'établir si ces comptes traduisaient fidèlement la situation des opérateurs et la réalité de leurs relations financières avec l'Etat.

Il a résumé la démarche de certification menée en faisant valoir que la Cour des comptes vérifiait les procédures, recoupait les informations, et « contredisait » quasi quotidiennement avec les teneurs de comptes que sont les administrations, mais qu'elle ne définissait pas le référentiel comptable et ne se mêlait pas de le faire. Il a jugé que les rôles étaient bien partagés entre la Cour des comptes, le comité des normes et le comité d'interprétation des normes, observant, d'une part que, si la Cour des comptes participait, comme cela se passait dans certains pays étrangers, à ces deux instances, sa représentation ne revêtait aucune prééminence, et que, d'autre part, la Cour des comptes ne souhaitait pas assumer la responsabilité de la définition du référentiel comptable de l'Etat. Il a ainsi remarqué que sa certification ne pourrait porter que sur la conformité des états comptables avec le référentiel qui s'imposait au teneur de comptes, jugeant toutefois, comme l'avait rappelé le Conseil national de la comptabilité, dans son avis du 6 avril 2004 sur les normes comptables de l'Etat, que « l'évolution des normes comptables de l'Etat et de leurs modalités d'application aurait à prendre en compte les observations publiques du certificateur ».

a donc jugé qu'il serait dans les devoirs de la Cour des comptes de signaler si telle disposition du référentiel ou telle interprétation de ce référentiel risquait de compromettre l'image fidèle du patrimoine de l'Etat que devaient donner les comptes.

Tout en rappelant que les données fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie étaient encore très provisoires, il a tiré plusieurs enseignements de la première phase de vérifications menée par la Cour des comptes.

S'agissant des comptes de l'Etat, du bilan d'ouverture et de la situation financière de l'Etat, il a constaté qu'il y avait bel et bien un « Big Bang comptable », renforçant le sentiment que le Parlement avait eu, en voulant une réforme comptable et une certification, que la situation antérieure n'était pas satisfaisante. Il a précisé que, dans le bilan de l'Etat pour 2005, l'actif était de 346 milliards d'euros et le passif de 1.008 milliards d'euros. Les retraitements effectués pour le bilan d'entrée étaient dès lors massifs, puisqu'ils s'élevaient déjà à 204 milliards d'euros supplémentaires pour l'actif et 64 milliards d'euros pour le passif. Quant aux provisions, qui figuraient au bilan de l'Etat pour seulement 74 millions d'euros, il a indiqué qu'elles étaient déjà de 10,6 milliards d'euros, bien que le recensement effectué par l'Etat demeurât très incomplet. Sur ce point, il a fait remarquer que les discussions en cours entre le certificateur et le producteur de comptes dans le cadre de la préparation du bilan d'ouverture ne sauraient surprendre à cette période de l'année, et qu'elles ne sauraient passer, s'agissant du premier exercice de certification, pour des divergences.

a, par ailleurs, indiqué que la valorisation nouvelle du patrimoine allait modifier la structure du bilan, montrant que, dans le bilan de l'Etat pour 2005, les immobilisations financières (139 milliards d'euros) l'emportaient sur les immobilisations corporelles (109 milliards d'euros), mais que, dans l'état actuel du nouveau bilan, les immobilisations corporelles (266 milliards d'euros) étaient désormais près de deux fois plus élevées que les immobilisations financières (155 milliards d'euros). Il a ainsi souligné que l'image de la situation financière donnée par les comptes serait nouvelle, et qu'elle permettrait de vérifier si la situation nette négative du bilan d'ouverture s'améliorait ou au contraire s'aggravait, donnant ainsi un « thermomètre » de la situation des finances publiques.

Il s'est félicité de ce que l'élaboration d'un bilan et la mise en place de la réforme comptable exercent de proche en proche des conséquences importantes sur la gestion de l'Etat et sa modernisation, notant qu'elles agissaient comme une épreuve de vérité sur la réalité de la situation financière des ministères, faisant par exemple apparaître les charges à payer, jusqu'à présent rarement recensées, et les dettes non financières, qui constituaient évidemment des éléments importants pour une préparation du budget plus fiable et une gestion plus rigoureuse.

a donc fait valoir que la connaissance des actifs corporels et incorporels, des amortissements et des provisions, pouvait être un outil essentiel pour une programmation plus rigoureuse des besoins budgétaires à moyen ou long terme. Au plan de la gestion, il a observé, en effet, que si la certification ne créait pas l'obligation de formaliser et d'écrire les procédures, elle était un puissant moteur pour la mettre en oeuvre, sur tous les sujets débouchant sur des paiements. Il a estimé qu'elle contraignait les ministères à mettre en place ensuite de véritables contrôles internes, tant de leurs procédures que de leurs opérations financières. Il a jugé qu'il n'était pas exagéré de dire que la perspective de la certification agissait à la fois comme un acteur de modernisation de la gestion de l'Etat et comme un accélérateur de cette modernisation.

En ce qui concerne le degré de préparation de l'Etat à la réforme comptable, il a certes rappelé que les administrations s'étaient engagées avec retard dans leurs préparatifs pour la certification, et surtout dans leur préparation du bilan d'ouverture. Mais le mouvement était en marche depuis l'été 2006 et des travaux très importants étaient en cours pratiquement partout. Il a souligné le rôle de déclencheur qu'avait eu le rapport de la Cour des comptes sur les comptes de 2005, qui contenait un ensemble complet d'observations d'audit et de recommandations. Remarquant que l'attitude des administrations avait profondément changé sur les sujets comptables, et que la direction générale de la comptabilité publique jouait un rôle décisif en la matière, il a souligné que le ministère de la défense, longtemps resté en retrait, ce qui constituait un problème au regard de son poids financier, s'était désormais engagé dans un travail considérable, même s'il ne porterait ses fruits, sur bien des aspects, que progressivement.

Il a néanmoins observé plusieurs lacunes lors de l'examen des maquettes du premier bilan d'ouverture qui, certes, n'étaient pas anormales compte tenu des délais finalement brefs dans lesquels étaient intervenus les changements provoqués par la LOLF, mais qui paraissaient mériter un traitement des plus attentifs dans les mois, mais aussi peut-être dans les années à venir. Il a considéré que le périmètre du bilan d'ouverture apparaissait encore restreint pour certains postes significatifs, comme pour les « autres immobilisations corporelles » ou les stocks, s'agissant notamment des opérations du ministère de la défense. Concernant les provisions pour risque, il a montré que, pour l'heure, le recensement et l'évaluation se limitaient aux provisions pour litiges des différents ministères. Il a également remarqué que le recensement des charges et produits à rattacher à l'exercice était encore partiel.

Il a considéré, en outre, que les travaux de fiabilisation du bilan d'ouverture devaient être poursuivis. En ce qui concerne l'actif du bilan, il a indiqué qu'il restait à lancer les travaux sur le domaine public, sur les concessions de service public, et à compléter sensiblement le recensement et l'évaluation des actifs incorporels.

Du côté du passif, il a cité trois domaines :

- les relations avec les opérateurs, y compris les problèmes de réconciliation entre les comptes de l'Etat et ceux des opérateurs, certains d'entre eux, comme le Centre national pour l'aménagement des structures et exploitations agricoles (CNASEA) n'étaient pas en droits constatés, ce qui rendait pour le moins difficile cette réconciliation ;

- les provisions, puisque se posait par exemple la question du provisionnement des déficits cumulés des établissements publics, qu'ils soient ou non contrôlés par l'Etat, notamment le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) ;

- les dettes non financières, dont les charges à payer, car leur exacte connaissance était indispensable à l'appréhension de l'endettement total de l'Etat.

Sur ce dernier point, il a souhaité citer le problème de la comptabilisation de la dette du SAAD, dette de plus de 8 milliards d'euros que l'Etat prenait en charge en quasi-totalité et qui n'était aujourd'hui ni dans le bilan de l'Etat, ni dans celui de la SNCF.

Rappelant que M. Jean Arthuis, président, avait eu le grand mérite de lancer il y a dix ans, lorsqu'il était ministre de l'économie et des finances, l'idée d'un vrai bilan de l'Etat, il a appelé à encourager le mouvement, à l'accélérer là où c'était le plus utile et le plus urgent, le certificateur n'ignorant pas la difficulté de la tâche, puisque le délai de 5 ans prévu entre 2001 et 2006 pour la mise en oeuvre de la LOLF avait été bien court dès lors qu'il s'agissait d'effectuer une véritable révolution comptable, mais aussi culturelle.

Evoquant les invitations lancées par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat pour que la Cour des comptes dissocie mieux ses fonctions et « quitte ses habits de juge pour endosser ceux du commissaire aux comptes », il a rappelé la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 qui explicitait en ces termes les raisons de l'unicité de la Cour des comptes : « si certaines des missions de la Cour, notamment de vérification des comptes et de la gestion, ne revêtent pas un caractère juridictionnel, elles peuvent révéler des irrégularités appelant la mise en oeuvre d'une procédure juridictionnelle ». Soulignant que le Conseil constitutionnel observait que les différents métiers de la Cour des comptes étaient étroitement liés, il a fait valoir que celle-ci ne faisait en définitive qu'un seul métier, celui du contrôle de l'argent public, et partant, de la gestion publique, la méthode de base étant toujours la même, s'appuyant sur la pièce justificative qui servait de preuve. Il a précisé qu'à partir de cette méthode, la Cour des comptes aboutissait à l'une et/ou l'autre des trois catégories d'intervention possibles : des jugements sur la régularité des comptes, des communications administratives, reprenant les conclusions des travaux d'audit et d'évaluation, et, enfin, une certification des états financiers.

En réponse à ceux qui pourraient objecter que, dans le secteur privé, audit et certification doivent être séparés, et que deux interdictions frappent le commissariat aux comptes, d'une part, l'interdiction d'immixtion du commissaire aux comptes dans la gestion de l'organisme, et d'autre part, l'interdiction pour un commissaire aux comptes d'assumer des fonctions d'audit et de conseil et des fonctions de certification, il a rappelé le sens de ces interdictions. M. Philippe Séguin a montré que la première de ces interdictions visait à ne pas empiéter sur l'appréciation de la responsabilité des gestionnaires par l'assemblée délibérante de l'organisme concerné, mais qu'a contrario, le Parlement n'était pas une assemblée d'actionnaires, et que les parlementaires n'avaient pas d'intérêt financier dans le fonctionnement de l'Etat. S'agissant de l'interdiction d'assumer des fonctions d'audit et de conseil en même temps que des fonctions de certification, interdiction qui avait fait l'objet de dispositifs législatifs récents, tant à l'étranger (loi Sarbanes-Oxley aux Etats-Unis par exemple) qu'en France (loi de sécurité financière du 1er août 2003), il a observé qu'elle avait pour objet d'éviter que les devoirs des commissaires aux comptes soient méconnus pour des raisons d'intérêt, et que nul ne pouvait ignorer que la Cour des comptes n'était pas rémunérée par les administrations qu'elle contrôlait.

Il a donc affirmé que la Cour des comptes n'avait aucunement l'intention de cesser d'être ce qu'elle était, une institution composée de magistrats, et que c'était en tant que magistrats que les membres de la Cour des comptes abordaient la certification, comme c'était en tant que magistrats que, depuis des décennies, ils exerçaient leurs fonctions de commissaires aux comptes de plusieurs grandes organisations internationales, à la satisfaction générale. M. Philippe Séguin a en effet montré que la magistrature offrait trois garanties, l'indépendance, la collégialité et la contradiction, auxquelles le Parlement semblait attaché, puisqu'il avait confié la certification à la Cour des comptes.

Enfin, à la suite de certaines remarques publiques du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, selon lesquelles la Cour des comptes ne devait pas oublier que son rôle était de conseiller quotidiennement l'administration, et non de faire connaître, une fois l'an, son verdict, il a rappelé ce qu'était la certification des comptes, les vérifications pouvant s'accompagner d'un dialogue, mais l'opinion du certificateur ne pouvant être négociée avec le teneur de comptes et étant forcément appelée à être prononcée, après une phase contradictoire.

Il a analysé ces récentes remarques publiques comme une crainte excessive à l'égard de la portée politique des réserves que pourrait être conduite à formuler la Cour des comptes, considérant dès lors qu'un véritable travail de pédagogie devait être mené, afin d'expliquer, notamment, que des réserves étaient prévisibles, normales, explicables, et qu'il ne fallait pas tirer des conséquences erronées du déséquilibre entre éléments d'actif et passif du bilan.

Un large débat s'est ensuite instauré.