Intervention de Antoine Lefèvre

Au début du mois, les 4 et 5 octobre derniers, nous accueillions ici même au Sénat, et à la Sorbonne, les « états généraux de la démocratie territoriale », pour lesquels nous nous sommes tous mobilisés dans nos territoires respectifs.

Lors de cette rencontre avec les élus locaux, un atelier était consacré à l'approfondissement de la démocratie territoriale. Il a été l'occasion d'évoquer des thèmes relatifs aux « conditions d'exercice du mandat local », notamment la question du statut de l'élu. Ce sujet, mes chers collègues, nous nous en étions saisis dès le début de l'année dans le cadre du rapport de nos collègues Philippe Dallier et Jean-Claude Peyronnet pour faciliter l'exercice du mandat local.

Lors de ces états généraux, les échanges ont mis en lumière l'importance des préoccupations relatives à la formation des élus locaux. Oui, nos élus ont un grand besoin de formation et ils l'ont exprimé clairement, que ce soit lors des rencontres départementales ou au Sénat.

Plus largement, c'est la formation de tous les responsables publics locaux, élus mais aussi fonctionnaires territoriaux, qui est aujourd'hui un enjeu majeur dans nos territoires, car nos concitoyens deviennent de plus en plus exigeants sur leurs compétences dans l'exercice de leurs missions.

La démocratie représentative implique que chaque citoyen puisse, à travers des élections libres, être élu et avoir l'honneur de représenter la nation, nous en sommes la preuve. Mais cet idéal démocratique ne doit pas occulter le fait que la conduite des affaires publiques nécessite aujourd'hui de larges compétences. Vous constatez tous les jours dans vos territoires et vous le savez bien, que la gestion d'une collectivité territoriale ne s'improvise pas. L'exercice d'un mandat dans une commune, un département, une intercommunalité ou une région requiert bien des compétences et des connaissances de plus en plus pointues. D'autant qu'au fur et à mesure de l'approfondissement de la décentralisation, les élus locaux se sont vus confier des responsabilités importantes et variées. Celles qu'ils exercent aujourd'hui sont sans commune mesure avec celles qu'ils assumaient il y a vingt ou trente ans. Nous avions déjà eu l'occasion d'aborder cette dynamique, dans le cadre de l'excellent rapport de notre collègue Edmond Hervé, que j'avais d'ailleurs eu le plaisir d'accompagner lors d'un déplacement sur le thème du « bilan de la décentralisation ». Le mandat local s'est complexifié car les compétences des collectivités territoriales se sont elles-mêmes inscrites dans un environnement juridique et technique plus complexe. Désormais, l'élu local doit disposer des connaissances suffisantes pour lui permettre de prendre les bonnes décisions et, s'il exerçait initialement une fonction représentative, il est donc devenu un véritable gestionnaire.

C'est dans cette optique que le droit à la formation des élus apparaît comme une véritable condition de bon exercice du mandat. J'irai même plus loin en affirmant que la préservation de la capacité de décision autonome des élus locaux est une condition même de la libre administration des collectivités territoriales. C'est d'autant plus vrai à un moment où les élus locaux doivent faire face à une inflation des normes, comme ils ne manquent pas de nous le rappeler. Un représentant d'une association d'élus que j'auditionnais me disait ainsi, non sans une certaine malice, que si l'on veut résoudre le problème de la formation des élus locaux, il faut déjà que le législateur vote des textes clairs, et surtout moins complexes.

Historiquement, cette formation était assurée par les partis politiques eux-mêmes, lesquels disposent d'ailleurs d'une totale liberté pour le faire, vous le savez. Cette internalisation de la formation n'a pas totalement disparu aujourd'hui, mais elle est concurrencée par une offre qui s'est déployée grâce à de nouveaux acteurs comme les organismes privés ou les associations d'élus. Cette externalisation a mis fin au monopole des partis politiques traditionnels dans le marché de la formation des élus locaux.

Au-delà, ce droit à la formation est une condition de la démocratisation de l'accès aux fonctions politiques. En effet, en compensant les inégalités de formation initiale, la formation permet de ne pas laisser aux « clercs » et aux savants professionnels des affaires publiques le monopole des mandats électifs. En se formant, d'autres catégories socioprofessionnelles peuvent s'imposer dans la compétition électorale. Vous savez combien nos élus y sont attachés. Ils étaient nombreux, Madame la Présidente, à réclamer lors des états généraux de la démocratie territoriale la mise en place d'un véritable statut de l'élu notamment afin d'éviter que certaines professions monopolisent les fonctions électives.

Aujourd'hui, le droit individuel à la formation des élus locaux est reconnu par la loi. Il est ouvert aux membres des conseils municipaux, des conseils communautaires des EPCI, des conseils généraux et des conseils régionaux. Les élus des territoires de Mayotte, de Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française disposent également de ce droit.

Pour que le droit à la formation soit valablement satisfait, la formation que souhaite suivre l'élu doit être dispensée par un organisme agréé par le ministère de l'Intérieur et le Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL), que j'ai eu l'occasion d'auditionner.

Les frais de formation constituent une dépense obligatoire pour la collectivité locale concernée, qui doit avoir expressément délibéré sur le montant de la ligne budgétaire concernée. En tant que dépense obligatoire, le préfet peut donc théoriquement inscrire d'office au budget de la collectivité les crédits nécessaires à l'exercice du droit à la formation, au cas où le budget ne les aurait pas prévus.

Il nous a été dit, lors de nos auditions, qu'il n'était pas rare que des élus minoritaires aient du mal à obtenir les crédits relatifs au droit à la formation et qu'ils soient même obligés de prendre à leur charge personnelle les frais de formation. Ce ne pas acceptable. La loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002 a renforcé ce droit, puisqu'une délibération des assemblées locales devient obligatoire en début de mandature, afin de fixer les orientations de la formation et de déterminer l'utilisation des crédits. Malheureusement, ce droit reste encore trop peu mis en oeuvre par les élus.

Les frais de déplacement, d'enseignement et, le cas échéant, de séjour donnent pourtant droit à remboursement. Et les pertes de revenu de l'élu sont également supportées par la collectivité, dans la limite de 18 jours par élu pour la durée d'un mandat et d'une fois et demi la valeur horaire du SMIC.

Pour les élus qui ont la qualité de salarié, le droit à la formation prévu par le code général des collectivités territoriales permet de bénéficier d'un congé de formation dont la durée est fixée à 18 jours par élu, quel que soit le nombre de mandats détenus. Ce droit à congé de formation est renouvelable en cas de réélection.

Enfin, le montant maximum des dépenses de formation votées au budget de la collectivité ne peut excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction que peuvent percevoir les élus de cette collectivité. En réalité, on observe, là encore, une sous-consommation des crédits potentiellement disponibles. Les dépenses de formation des communes représentent seulement 0,6 % du montant des indemnités de fonction des élus, les départements et les régions y affectant respectivement 1,4 % et 4,2 %. Ces chiffres, vous le voyez, sont très éloignés du plafond légal de 20 %.

C'est pourquoi je vous propose, comme nos collègues Bernard Saugey et Marie-Hélène Des Esgaulx dans le cadre de leur proposition de loi pour renforcer l'attractivité et faciliter l'exercice du mandat local, l'instauration d'un plancher minimum de crédits budgétaires consacrés à la formation des élus locaux égal à 1 % du montant des indemnités pouvant être allouées aux élus de la collectivité. Cette première recommandation, je l'accompagne d'une seconde recommandation consistant en la mise en place d'un dispositif de report de crédits de formation non dépensés d'un exercice budgétaire à un autre jusqu'à la fin du mandat en cours. Dans les petites communes, où les sommes consacrées à la formation sont souvent modestes, leur addition sur plusieurs années permettrait de financer une action de formation pour l'ensemble des élus. La limite du mandat en cours permet de ne pas engager l'assemblée délibérante issue des élections suivantes.

La formation, c'est un marché. Et si celui-ci s'est développé, comme en témoigne la croissance du nombre d'organismes sollicitant l'agrément ministériel, personne n'a été en mesure de nous dire, même approximativement, quel était son volume financier. Or, le fonctionnement d'un marché nécessite un bon ajustement entre l'offre et la demande. Comment s'en assurer si nous ne connaissons même pas les données économiques le concernant ? C'est pourquoi je recommande de demander au ministère de l'Intérieur de lancer une étude pour évaluer le volume financier que représente le marché de la formation des élus locaux en France, en missionnant le Conseil national de la formation des élus locaux. Cela nous permettra d'y voir plus clair, si nous décidons de légiférer sur ce point lors d'un texte relatif au statut de l'élu.

Le Code général des collectivités territoriales reconnaît aux élus locaux un « droit à une formation adaptée à leurs fonctions ». Ce terme est important car ne peuvent être prises en charge par la collectivité que des formations dispensées par un organisme agréé par le ministère de l'Intérieur et le Conseil national de la formation des élus locaux, et nécessaires à l'exercice du mandat. Je vous en donne des exemples : « Sécuriser l'exécution d'un marché public » ; « Les fonds structurels européens, moteurs de l'action publique » ; « Développement durable : conduire le changement au sein d'une collectivité territoriale ». Les thèmes ayant trait au développement personnel de l'élu ou à sa stratégie électorale ne sont pas considérés comme devant être financés par la collectivité, ce qui me paraît tout à fait normal.

Ainsi, la loi distingue bien le besoin de l'élu en qualité de personnalité politique ou de citoyen et les besoins de formation de l'élu pour l'exercice de ses fonctions au service de la collectivité. Sauf que, sur le terrain, plusieurs situations interrogent souvent les élus souhaitant bénéficier du droit à la formation.

C'est le cas des voyages d'études d'abord. Sans les interdire, la loi indique qu'ils doivent avoir un lien direct avec l'intérêt de la commune et faire l'objet d'une délibération précisant leur objectif et leur coût prévisionnel.

C'est ensuite le cas de la valorisation des acquis de l'expérience professionnelle. Bien sûr, rien n'interdit aux élus locaux qui le souhaitent de valoriser l'expérience acquise au cours de leur mandat, ou encore d'établir un bilan de compétences. Mais il s'agit d'initiatives personnelles, engagées dans la perspective d'un projet professionnel, qui ne peuvent pas être prises en charge par le budget de la collectivité puisqu'elles ne sont pas en lien direct avec l'exercice du mandat local. Vous le savez bien, la question de l'après mandat est une préoccupation majeure des élus locaux. Évidemment, la réinsertion professionnelle des élus sur le marché du travail est inextricablement liée à la question de la formation. Des formations diplômantes existent aujourd'hui et constituent une solution à privilégier pour favoriser la sortie de mandat. Cette solution mérite d'être développée et mieux appréhendée par les élus locaux. C'est pourquoi je vous propose la création d'un organisme collecteur national, à travers lequel les élus pourraient financer directement leurs formations diplômantes dans le cadre d'un « droit individuel à la formation » (DIF), sur le modèle de celui qui existe pour les salariés du privé. En clair, il s'agirait de créer un « 1 % formation » alimenté par une cotisation obligatoire des élus, destinée exclusivement à financer les formations de réinsertion professionnelle. Cette proposition présente l'avantage, d'une part, de la mutualisation entre élus, quel que soit le nombre de mandats (plus l'élu fait de mandats, plus il participe financièrement), et, d'autre part, de bien distinguer ce qui relève de la formation dans le cadre de l'exercice du mandat de ce qui relève de la formation personnelle de l'élu pour sa réinsertion sur le marché du travail.

Aujourd'hui, le droit à la formation s'exerce spontanément sur la base du volontariat, le principe étant la liberté de choix pour l'élu local. J'entends parfois parler « d'obligation de formation ». Je reste convaincu qu'il convient de préserver la liberté de l'élu local en la matière.

Mais, si la formation des élus locaux doit reposer sur le principe du volontariat, il faut, en revanche, pour que la demande potentielle soit clairement cernée, que l'on dispose de données sur le niveau de formation actuelle des élus locaux. Or, aucune étude précise ne permet aujourd'hui d'évaluer le « profil sociologique » des titulaires de mandats locaux (niveau de diplôme, formation, acquis de l'expérience professionnelle). De telles statistiques seraient pourtant précieuses car elles permettraient de mieux identifier les besoins et donc de mieux structurer l'offre de formation. C'est pourquoi je vous propose de demander au ministère de l'Intérieur de constituer un groupe de travail, qui pourrait être piloté par le CNFEL, chargé de conduire une étude sur le profil sociologique des élus locaux.

Enfin, un effort d'information des élus doit être engagé sur l'exercice du droit à la formation. C'est le sens de ma recommandation relative au développement des supports d'information à destination des élus locaux. Par ailleurs, nous devons nous appuyer sur les technologies de l'information et de la communication pour proposer une offre de formation accessible sur l'ensemble du territoire, notamment les territoires ruraux où l'offre de formation n'est pas toujours à la hauteur. C'est le sens de ma recommandation destinée à encourager les élus locaux à recourir à la formation à distance.

L'enjeu technique et professionnel de la formation des fonctionnaires territoriaux est tout aussi évident. Si leur formation dépend d'un cadre juridique différent et répond à des objectifs différenciés, sa nécessité est, là encore, forte dans un contexte de consolidation et de diversification des compétences des collectivités territoriales, mais aussi à un moment où l'État se retire progressivement d'un certain nombre de missions qu'il exerçait dans les territoires. Ce point, mes chers collègues, nous l'avons largement souligné dans nos rapports, notamment ceux de nos collègues Pierre Jarlier et Yves Daudigny consacrés à la disparition de l'ingénierie territoriale de l'État dans nos territoires.

Le cadre juridique de la formation de ces personnels territoriaux est davantage développé que celui qui existe actuellement pour les élus locaux. Surtout, à la différence de ces derniers, les fonctionnaires territoriaux sont placés dans un schéma de formation obligatoire au cours de leur carrière. C'est le cas, par exemple, de la formation dispensée dans le cadre de la première année, qui conditionne la titularisation même de l'agent en tant que fonctionnaire.

Ce cadre juridique a initialement été fixé par la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et s'inscrit dans l'histoire même de la décentralisation et de son développement. Ainsi, les collectivités territoriales doivent être dotées d'un plan de formation ; le droit à la formation des fonctionnaires territoriaux est garanti ; et la mise en oeuvre de la formation des agents publics locaux est confiée au Centre national de la fonction publique territoriale.

Mais une grande réforme de la fonction publique territoriale a été rendue nécessaire dans le cadre de « l'acte II » de la décentralisation et des mutations qu'ont connues les collectivités ces dix dernières années, notamment avec l'intercommunalité. Afin d'adapter l'outil de formation à ces évolutions qui affectent les collectivités territoriales, une vaste réforme de ce secteur a été engagée par la loi du 19 février 2007. Désormais, les textes distinguent, d'une part, les formations statutaires obligatoires qui interviennent notamment en début de carrière ou dans le cadre de l'adaptation aux emplois occupés et, d'autre part, les formations continues organisées à l'initiative de l'agent ou de son employeur.

Parmi les formations statutaires, il en est une qui est importante : la formation d'intégration, qui conditionne la titularisation. A l'exception des personnels d'encadrement supérieur et des filières sapeur-pompier et police municipale, le choix a été fait de retenir une durée identique pour tous les cadres d'emplois. Cinq jours de formation d'intégration sont donc prévus pour les agents. Cette formation d'intégration est essentielle car elle permet aux agents d'être mieux préparés, c'est-à-dire de disposer d'une meilleure connaissance de la collectivité, de son rôle et de son organisation. Mais, si la durée de 5 jours est pertinente pour les agents de catégorie C, qui ne bénéficiaient avant 2007 d'aucune obligation de formation, elle s'avère insuffisante pour les agents de catégorie B et A, comme l'ont confirmé le Conseil national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les associations d'élus auditionnées, qui demandent au gouvernement de modifier le décret réglementant la durée des formations d'intégration de ces agents. Mes recommandations relaient cette demande.

Ensuite, on observe que seulement 40 % des collectivités territoriales sont aujourd'hui dotées d'un plan de formation, alors même que le CNFPT a développé un dispositif d'accompagnement à l'élaboration des plans de formation. Cet accompagnement est d'ailleurs essentiel pour les petites communes, notamment celles qui ne disposent pas de l'ingénierie nécessaire pour établir un plan de formation. A cet égard, les plans de formation mutualisés à l'échelle intercommunale, par exemple, doivent être encouragés, dans la mesure où ils coûtent moins chers pour les collectivités qui pratiquent cette mutualisation. L'Assemblée des communautés de France, que j'ai auditionnée, s'est dite « très favorable aux plans de formation mutualisés et au renforcement des stages inter-collectivités ». C'est pourquoi je recommande d'encourager les collectivités territoriales à recourir au CNFPT pour établir des plans mutualisés de formation.

S'agissant des dispositifs que la loi du 19 février 2007 a créés ou améliorés, comme le droit individuel à la formation, le droit à congé pour validation des acquis de l'expérience, ou encore le droit à congé pour bilan de compétences, force est de constater qu'ils sont encore trop méconnus des agents et que leur appropriation par ces derniers reste à faire. J'estime qu'un travail de pédagogie en la matière doit être conduit. C'est pourquoi je recommande une meilleure information des employeurs territoriaux et des agents sur les droits dont ces derniers disposent en matière de formation professionnelle continue.

S'agissant en particulier des démarches de validation des acquis de l'expérience (VAE), elles sont, aujourd'hui encore, trop longues et académiques. Là aussi, il conviendrait de réfléchir à l'opportunité de revoir les procédures. C'est le sens de ma recommandation visant à l'amélioration des procédures de validation des acquis de l'expérience, tant en termes de délai d'instruction que de contenu.

Par ailleurs, depuis que la loi du 19 février 2007 a expressément reconnu aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale le droit à la formation, aucun bilan n'a été mené à ce jour. Il importe donc d'engager une étude sur ce point. Je recommande d'établir un bilan de la mise en oeuvre du droit à la formation des agents non titulaires territoriaux.

La question de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale mérite aussi d'être abordée. En effet, sur les 1,8 million d'agents de la fonction publique territoriale, on dénombre actuellement seulement 5 000 apprentis. Or, il s'agit d'une filière importante qu'il convient de développer, en raison de l'excellente insertion des apprentis sur le marché du travail, et parce que les collectivités territoriales, notamment les plus petites d'entre elles, doivent faire face à des pénuries de main d'oeuvre dans certaines professions. Le CNFPT, par exemple, peut, dans le cadre de ses missions, former gratuitement les tuteurs qui assureront ensuite la formation de ces apprentis. Les centres de formation d'apprentis dans les territoires, constituent également un outil à privilégier. C'est pourquoi je recommande d'encourager les collectivités territoriales à utiliser pleinement cette filière. En outre, le dispositif de formation en alternance permet une prise en compte efficace de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

Enfin, je voudrais attirer votre attention sur un problème auquel les collectivités territoriales seront confrontées dans les années à venir : celui du vieillissement du personnel technique employé à des métiers caractérisés par un certain degré de pénibilité du travail (entretien, voirie, travaux, etc.). Nous savons pertinemment qu'un certain nombre d'agents ne pourront continuer à exercer des tâches pénibles. Il est donc nécessaire pour les collectivités territoriales de se saisir de ce problème en réfléchissant à l'opportunité de généraliser les dispositifs d'évaluation dès le milieu de carrière, sans attendre l'inemployabilité totale de l'agent, et ceux de cessation progressive d'activité quand cela est nécessaire. Cette problématique s'inscrit pleinement dans le cadre de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC). Les élus locaux doivent donc être davantage sensibilisés. En clair, et c'est ce que je recommande, il faut former l'élu employeur à ces enjeux futurs. Cela peut se faire de façon privilégiée dans le cadre de la mutualisation des services au niveau intercommunal, car l'intercommunalité peut permettre d'envisager des solutions pour le reclassement des personnels communaux à un niveau pertinent.

En définitive, mes chers collègues, nous avons besoin d'intelligence, de compétences, de savoir-faire, pour nous même en tant qu'élus locaux, mais également pour nos collaborateurs sur le terrain. Aussi, les recommandations que je formule et que je vous propose d'adopter au nom de notre délégation, doivent permettre d'aider les élus locaux, tant dans l'exercice de leurs mandats, qu'en tant que membres des collectivités employeurs des agents territoriaux.