Intervention de François Marc

Nous avons été confrontés aux difficultés du CIF à la fin de l'été dernier. Nous avons organisé une table ronde, mené des auditions, constitué un groupe de travail. Nous avons tenu à rester à notre place de législateur, lequel a un rôle d'évaluation, de préconisation et de contrôle. C'est à l'exécutif d'actionner les leviers pour résoudre les difficultés du CIF. Nous nous sommes tenus à l'analyse et au diagnostic.

Les turbulences que le CIF traverse nous indiquent que son modèle économique est en difficulté. Or, compte tenu de la crise sur le marché du crédit, nous devons veiller à ne pas délaisser le segment sur lequel le CIF est positionné, car c'est alors toute une catégorie de clientèle qui serait privée d'une offre de crédit satisfaisante.

Le 30 août dernier, les difficultés du CIF conduisaient l'Etat à annoncer qu'il lui apportait sa garantie pour un montant estimé à cette date à 20 milliards d'euros. Avec Dexia et PSA-Finance, le Parlement aura donc été sollicité à trois reprises en un peu plus d'un an pour accorder la garantie de l'Etat à une banque.

L'article 66 du projet de loi de finances pour 2013 portant octroi de cette garantie, notre commission a souhaité, très tôt, obtenir des éclairages sur ce dossier et a organisé une table ronde le 3 octobre. De nombreux sénateurs ont fait état de leurs vives inquiétudes concernant l'avenir du Crédit immobilier de France et du secteur de l'accession sociale à la propriété. Nous étions alors convenus de poursuivre nos réflexions. J'ai donc organisé une série d'auditions : Philippe Wahl, président du directoire de La Banque postale ; Thierry Bert, délégué général de l'Union sociale pour l'habitat ; Christian Nicol, président d'Habitat et développement ; Michel Bouvard, P-DG du CIF ; Yannick Borde, président de l'Union des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété (SACICAP) ; Benjamin Dubertret, directeur des fonds d'épargne à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ; François Pérol, président du directoire de BPCE, au titre de représentant de la Fédération bancaire française. Des sénateurs de tous les groupes politiques se sont impliqués dans ce travail.

La restructuration du CIF est un chantier qui a connu beaucoup de rebondissements ces dernières semaines. Quelques jours après la table ronde du 3 octobre, le conseil d'administration du CIF a nommé Michel Bouvard président-directeur général. Un mandat clair lui a été donné : proposer des schémas garantissant la poursuite, au moins partielle, de l'activité du CIF. Je ne vous présenterai qu'une photographie de la situation du CIF telle que nous la comprenons aujourd'hui. Nous pourrons faire un nouveau point d'étape au début de l'année prochaine, si la situation l'exige.

Le CIF est une institution originale, détenue par 56 SACIPAP liées au mouvement HLM, généralement codétenues au niveau local par des collectivités territoriales et des entreprises HLM. Les SACICAP ont deux activités principales : une activité bancaire, via le CIF, ainsi qu'un pôle de construction et de promotion immobilière, par des filiales immobilières et des filiales du secteur HLM. Une troisième activité, alimentée par les dividendes des pôles immobilier et bancaire, est formée par les « missions sociales », sous forme d'avances ou de prêts sans intérêt destinés à solvabiliser les propriétaires-occupants aux ressources modestes, subventionnés par l'ANAH dans les travaux de rénovation de leur logement. Ces missions, qui font l'objet d'une convention conclue en 2007 avec l'Etat, ont représenté 45 millions d'euros en 2011. Les pôles immobiliers et bancaires sont indépendants. Le CIF ne possède pas d'actifs immobiliers.

Quel que soit l'avenir réservé au CIF, l'activité immobilière des SACICAP n'est pas remise en question. En revanche, certaines structures de petite taille n'ont pas d'activité immobilière et reposent essentiellement sur le pôle bancaire du CIF. Elles seront fragilisées en cas de disparition du CIF, puisqu'elles ne pourront plus financer leurs missions sociales.

Le groupe CIF est organisé autour d'une holding de tête, CIF Développement (CIFD), et de 11 sociétés financières régionales (SFR), qui en sont les filiales opérationnelles, présentes au niveau régional. Les sociétés régionales sont très autonomes : nous avons appris, à notre grande surprise, que la structure centrale ne possédait pas toujours une vision consolidée de l'activité de chacune d'entre elles ! En outre, CIFD possède trois sociétés de refinancement. Enfin, il possède seul ou en commun des filiales métiers : la SOFIAP est par exemple spécialisée dans les prêts aux cheminots.

Le CIF est une banque spécialisée : son activité est concentrée sur un seul secteur, l'accession à la propriété. Le bilan du CIF est d'environ 40 milliards d'euros pour une production annuelle de prêts de l'ordre de 4 à 5 milliards d'euros. A titre de comparaison, le bilan du Crédit foncier s'élève à plus de 165 milliards d'euros. L'une des difficultés est d'identifier et de circonscrire précisément la part de l'activité du CIF correspondant à l'accession sociale, voire très sociale, à la propriété. Sur le prêt d'accession sociale à la propriété (PAS), le CIF détient, avec un volume de 658 millions d'euros prêtés fin septembre 2012, 15 % du marché, contre 39 % pour le Crédit foncier et 27 % pour le Crédit agricole. Sur les prêts à taux zéro (PTZ) garantis par le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS), attribués à la clientèle qui relève du PAS, le CIF possède 14 % de parts de marché, contre 41 % pour le Crédit foncier.

PAS et PTZ bénéficient toutefois à différents types de ménages. Les plafonds de ressources varient avec la taille du foyer et la localisation géographique. Pour une famille de trois personnes, ils vont de 31 450 euros à 43 350 euros pour le PAS. La clientèle du CIF semble caractérisée par des revenus particulièrement bas et des fragilités spécifiques. En termes généraux, le CIF représenterait environ 20 % d'un marché d'à peu près 80 000 ménages modestes (moins de 3 SMIC) accédant, chaque année, à la propriété. Les clients du CIF ont moins de 5 % d'apport personnel - 63 % n'en ont pas -, ils empruntent pour des durées très longues - 63 % des PAS sont accordés pour plus de 25 ans - et 48 % d'entre eux ont des revenus inférieurs à 2 SMIC. Cette spécificité est liée aussi à la bonne implantation du CIF dans les zones rurales et peu denses : 65 % des agences du CIF sont en effet en zone C. Le Crédit foncier, à l'inverse, est davantage présent en zone urbaine, notamment en région parisienne et sur la côte méditerranéenne.

En tant que banque spécialisée dans le prêt immobilier, le CIF n'a pas de dépôts et doit trouver ses ressources sur les marchés, donc être noté par les agences de notation. Le refinancement est assuré de deux manières complémentaires au sein de différentes filiales. Il y a le refinancement sécurisé par obligations foncières émises par la société de crédit foncier CIF Euromortgage, pour les deux tiers. Ces titres sont prisés parmi les investisseurs.

Mais il y a aussi les émissions de dettes standards, aux conditions normales du marché, pour le troisième tiers, soit 1,4 milliard d'euros en 2011. Ce refinancement non sécurisé constitue la fragilité structurelle du CIF. La dépendance aux conditions de marché a été mise en avant par l'agence Moody's en février 2012 pour justifier la mise sous perspective négative de la note du groupe.

Le CIF n'avait d'autre solution que la reprise par un actionnaire solide, financièrement capable de lui apporter les ressources nécessaires en cas de turbulences sur les marchés. Dans le courant du premier semestre, le CIF a donc cherché à s'adosser. Seule la Banque postale, dont l'Etat est actionnaire majoritaire, a étudié le dossier en profondeur mais n'a pas souhaité faire d'offre de reprise. Constatant l'échec de ces négociations à la fin de l'été, Moody's a abaissé la note du CIF le 30 août, coupant au groupe l'accès au marché. Le même jour, l'Etat annonçait qu'il apportait sa garantie : c'était le seul moyen d'éviter une liquidation immédiate.

Lors de la table ronde du 3 octobre, la fragilité du refinancement du CIF avait été reconnue par tous les invités, y compris le CIF lui-même. Il a un problème de liquidité et non de solvabilité, puisque sa capitalisation est très bonne. Son ratio Tier 1, indicateur des fonds propres de grande qualité, s'établit à 14,72 %, contre 10 % environ pour les établissements bancaires traditionnels.

Lors de notre table ronde cependant, tout le monde s'était accordé pour estimer que le modèle de financement devait être revu. Les opinions étaient plus partagées sur le modèle économique. Pour sa part, le CIF indiquait que le « taux de sinistralité » de son portefeuille - la part des prêts non remboursés - se situait dans la moyenne des établissements bancaires, aux alentours de 2 %. Sur longue période, il a toujours été rentable. Le résultat net en 2011 est supérieur à 48 millions d'euros. Le CIF serait donc un établissement solide capable d'affronter de nouvelles tempêtes, pour autant que son financement soit assuré différemment.

Les représentants du Gouvernement ont quant à eux émis des doutes sur les perspectives de rentabilité à terme. Deux éléments réduisent la qualité du portefeuille du CIF et augmentent son niveau de risque : d'une part, l'affaire « Apollonia » de promotion immobilière dans le sud de la France, environ 324 millions d'euros de créances douteuses...

D'autre part, la génération de prêts 2006 à 2008 présenterait, en raison d'une phase de développement non maîtrisée, un taux de risque plus élevé qu'auparavant. Au total, le taux de créances douteuses du portefeuille du CIF est aujourd'hui de 4,15 %. Cependant, taux de créances douteuses ne signifie pas taux de sinistralité in fine plus élevé, si les risques sont bien provisionnés et si le suivi détaillé des emprunteurs, caractéristique du CIF, fonctionne correctement. J'appelle votre attention sur ce point : nos auditions ne nous ont pas permis de savoir clairement quelle est la réalité du risque du portefeuille du CIF. Il faudrait, pour cela, non seulement avoir accès aux comptes et disposer des moyens de les auditer, mais encore connaître par avance l'évolution du marché dans les années à venir. En effet, le CIF est dépendant de l'évolution des taux d'intérêt, aujourd'hui très bas. S'ils remontaient, le coût pour la banque pourrait être très important. Une banque est viable seulement si elle est rentable quel que soit le niveau des taux d'intérêt. Or, dans le cas du CIF, nous recueillons des analyses très divergentes. Nos interlocuteurs estiment que le CIF n'aurait pas dégagé de bénéfices en 2014, les uns considérant cette tendance comme irréversible, les autres y voyant un simple trou d'air dont le CIF aurait pu se remettre comme cela a toujours été le cas par le passé.

J'en viens aux solutions esquissées à ce jour. Avant toute chose, l'Etat ne peut pas garantir le financement du CIF de manière pérenne car certaines de ses activités relèvent du champ concurrentiel - son principal concurrent étant le Crédit foncier. Pour que la garantie ne soit pas considérée comme une aide d'Etat illégale par la Commission européenne, il faut qu'elle porte sur des activités non concurrentielles, ou qu'elle reste temporaire. En outre, aucun établissement ne veut acquérir le CIF dans sa configuration actuelle. En conséquence, celui-ci doit être restructuré, c'est-à-dire cesser ou céder tout ou partie de ses activités. Ce constat fait l'objet d'un consensus, y compris de la part des dirigeants du CIF.

La garantie de l'Etat doit permettre de mener cette résolution de manière ordonnée. La forme que doit prendre cette restructuration, ainsi que le champ de l'extinction du portefeuille du CIF, ont donné lieu à beaucoup de travaux et d'échanges entre la direction du CIF et le Gouvernement.

Trois problèmes se posent. Tout d'abord, il n'est pas concevable que plusieurs milliers de ménages se trouvent exclus de l'accession à la propriété à cause de la disparition du CIF. La justice sociale, tout comme la bonne rotation du parc HLM, l'exigent. Ensuite, le CIF emploie 2 500 collaborateurs, dont les compétences sont précieuses pour les clientèles auxquelles il s'adresse. Enfin, le financement des missions sociales des SACICAP dépend en partie des 45 millions d'euros de dividendes annuels du groupe. Lors de notre table ronde début octobre, aucune de ces trois questions n'avait trouvé de réponse claire.

L'article 66 du projet de loi de finances comporte une garantie aux émissions du CIF. L'exposé des motifs a suscité l'inquiétude des acteurs du logement social et de l'accession à la propriété, mentionnant « un scénario de mise en extinction progressive, scénario inévitable compte tenu de l'absence de perspective de retour à la viabilité du CIF et des exigences de la Commission européenne ». Que l'on partage ou non cette analyse, il reste que la garantie est indispensable pour que le CIF puisse faire face à ses prochaines échéances de remboursement de dettes.

La garantie est accordée pour un montant total de 28 milliards d'euros et représente, pour le CIF, un coût de 187 millions d'euros en 2013 et 200 millions d'euros les années suivantes. Avant la notification à la Commission européenne, le Parlement doit approuver la garantie et une convention de garantie doit être signée entre le ministre et le CIF. Le seul objet de l'article 66, quel que soit l'exposé des motifs, est d'éviter une liquidation immédiate et désordonnée. Dexia a montré que le schéma envisagé au départ n'est pas forcément celui qui est retenu à l'issue des discussions avec Bruxelles. Il est donc important que le texte de l'article 66 autorise toutes les formules.

Le communiqué de presse du CIF du 27 novembre indique que le portefeuille sera géré en extinction et les actifs cédés dans le cadre d'une procédure de résolution. Début octobre, d'aucuns pensaient que les banques traditionnelles reprendraient les parts de marché du CIF. Il est vite devenu manifeste que les clients les plus fragiles resteraient sur le bord du chemin, d'autant que les règles prudentielles applicables au secteur bancaire et les évolutions en préparation ne favoriseront pas les crédits à l'habitat.

Par conséquent, l'Etat actionnaire de la Banque postale a demandé à celle-ci de reprendre les discussions avec le CIF afin de développer une offre d'accession sociale à la propriété. Il a pris ses responsabilités et il a reçu hier le soutien du groupe socialiste du Sénat, en particulier de Jean Germain qui a été chargé de travailler sur cette question.

Le recours à cette banque publique a du sens ; elle dispose d'un maillage important dans les zones où le CIF est présent et elle a l'habitude de travailler avec des clients aux revenus modestes. Quelle que soit la forme retenue, création d'une filiale dédiée ou simple réorientation des activités bancaires, il faudra s'appuyer, tout le monde en convient, sur les moyens actuels du CIF.

Sur le plan formel, ce sont les actionnaires du CIF, c'est-à-dire les SACICAP, qui devront engager la procédure d'extinction. S'ils refusent, le CIF sera mis en liquidation immédiate. Les fonds propres du CIF leur appartiennent mais l'Etat est soupçonné de vouloir s'approprier les sommes en question... A ce stade, la seule certitude est que les fonds propres resteront dans l'entreprise pendant toute la durée de la liquidation, c'est à-dire au minimum quinze ou vingt ans.

Que devient dès lors le pôle bancaire des SACICAP ? Celles-ci souhaiteraient le conserver, mais on ignore la teneur des discussions avec la Banque postale. Une partie du personnel restera au CIF pendant toute la durée de la gestion extinctive du portefeuille. Une autre partie s'en ira avec les filiales cédées. Reste à déterminer comment les autres salariés, dont l'expertise et le savoir faire ont été démontrés, pourront être repris par la Banque postale. En tout état de cause, il faut souhaiter que les collaborateurs actuels du CIF trouvent leur place dans le nouveau dispositif.

En matière d'accession sociale à la propriété, l'offre que proposera la Banque postale n'est pas encore connue. Il semble acquis qu'elle maintiendra son offre existante en PTZ et élargira considérablement son offre de PAS, qui pourrait atteindre 1,4 milliard d'euros en 2015. Mais parmi les bénéficiaires du PAS et du PTZ, il n'y a pas seulement des ménages aux revenus très modestes. Il reste par conséquent à traiter des prêts aux ménages atypiques, qui représentaient entre 1 et 1,3 milliard d'euros dans le portefeuille du CIF, qui appliquait un suivi sur mesure de ses clients au besoin en proposant des emprunts à taux variables et à durée révisable - les autres banques semblent avoir des réticences à y recourir. La Banque postale fera sûrement tout pour atteindre l'objectif qui lui a été fixé, mais il nous revient de nous montrer vigilants et de créer les conditions du succès. Nous aurons lors de l'examen du collectif des débats sur la fiscalité du logement. Ne faudrait-il pas étendre le PTZ aux logements anciens, autrement dit revenir au système d'avant 2011 ?

Par ailleurs, un dispositif a bien fonctionné au plus fort de la crise de 2009-2010, lorsque beaucoup d'entreprises ne parvenaient plus à trouver des financements bancaires : la médiation du crédit. Les ménages rejetés par les banques ne pourraient-ils pas se tourner vers un médiateur de l'accession sociale à la propriété, qui les aiderait à constituer leur dossier et plaiderait leur cause auprès des banques ? Le réseau de la Banque de France, qui a géré la médiation du crédit pour les entreprises, pourrait assumer cette nouvelle mission.

Au surplus, les nouvelles règles européennes se traduiront par un renchérissement du coût de revient, pour les banques, des prêts qui couvrent plus de 80 % de la valeur du bien financé ou qui portent le taux l'endettement de l'emprunteur au-delà de 33 %. La mise en place d'une solution avec la Banque postale ne doit donc pas empêcher d'étudier la possibilité pour l'avenir, que l'activité de prêts d'accession sociale à la propriété se constitue sous la forme d'un service d'intérêt économique général (SIEG).

Enfin, le président de l'Union des SACICAP nous a indiqué que, malgré la disparition du dividende du CIF, les missions sociales pourront encore être assurées pendant au moins un an. L'Etat doit dans l'intervalle renégocier la convention avec les SACICAP, afin que ces missions sociales ne disparaissent pas. Le coût pour l'Etat serait d'une quarantaine de millions d'euros par an. La réflexion doit s'engager rapidement et pour inciter le Gouvernement à la conduire, j'ai proposé au Sénat - qui m'a suivi - un amendement à l'article 30 du projet de loi de finances : un rapport devrait donc nous être remis sur ce sujet avant le 1er juin 2013, de sorte que nous puissions l'utiliser avant la fin de la session ordinaire. J'espère que les députés reprendront à leur compte cette initiative en nouvelle lecture.