Intervention de Michel Delebarre

La vacance de siège, pour quelque cause que ce soit, serait pourvue par le suivant de liste.

Afin de conforter la légitimité démocratique des conseils communautaires qui seront élus demain au suffrage universel direct, les candidats qui figureront sur la liste des candidats au conseil municipal apparaîtront aussi séparément sur le bulletin de vote dans l’ordre de leur présentation.

En outre, le Sénat a réglé le cas de la section électorale qui, par le jeu de la répartition des sièges attribués à la commune entre les sections ou secteurs municipaux à la proportionnelle de leur population, ne se verrait attribuer aucun délégué au sein de l’intercommunalité : afin de permettre la participation des électeurs au choix des délégués communautaires, l’élection du ou des délégués s’effectuerait alors pour l’ensemble de la commune comme s’il n’y avait pas de sectionnement.

Je conclurai ce bref rappel de nos travaux en première lecture en mentionnant l’adoption d’une nouvelle dérogation aux critères démographiques de création d’une communauté d’agglomération.

L’Assemblée nationale a retenu l’architecture générale de la réforme des scrutins locaux, laquelle a été prolongée par diverses mesures qui ne sont pas toutes de nature électorale.

Elle a adopté l’ensemble des dispositions relatives au nouveau mode de scrutin des conseillers départementaux ainsi que l’abrogation du conseiller territorial. Elle a apporté plusieurs améliorations rédactionnelles, dont certaines avaient été proposées et adoptées par notre commission des lois ou par le Sénat.

Parmi celles-ci, citons l’article 1er bis, qui réaffirme le rôle du département comme garant de la solidarité sociale et de la solidarité territoriale.

Quant à l’article 5 bis, il allonge le délai interdisant à certains responsables de services départementaux de se présenter aux élections départementales s’ils n’ont pas, au préalable, abandonné leurs fonctions au sein de ce département au moins un an auparavant.

De même, en vertu de l’article 6 bis, tout conseiller départemental qui se serait présenté et serait élu dans un autre canton lors d’une élection partielle serait déclaré démissionnaire d’office par le préfet de département de son mandat en cours, ce qui lui permettrait de conserver son nouveau mandat.

L’article 7 bis dispose, en revanche, que tout candidat qui se présenterait simultanément dans plusieurs cantons, en dépit de l’interdiction posée à l’article 8, qui dispose que « nul ne peut être candidat dans plus d’un canton », perdrait de plein droit ses mandats de conseiller départemental. Le candidat ainsi élu serait déclaré démissionnaire d’office de l’ensemble de ses mandats par le préfet de département.

L’article 8 étend désormais à l’ensemble des cantons la déclaration, pour les binômes de candidats, d’un mandataire financier, aujourd’hui réservé aux seuls cantons de plus de 9 000 habitants.

Par ailleurs, l’Assemblée nationale a adopté, tout en les précisant, les dispositions relatives au remodelage de la carte cantonale.

Ainsi, elle a repris l’amendement que le Gouvernement avait déposé à l’article 3, en séance publique au Sénat, selon lequel, d’une part, le nombre de cantons dans lesquels seraient élus les futurs conseillers départementaux serait égal à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l’unité supérieure impaire et, d’autre part, le nombre de cantons dans les départements de plus de 500 000 habitants ne pourrait être inférieur à quinze. Le nombre des conseillers départementaux à Mayotte a été relevé à 26 pour tenir compte de cette règle de calcul du nombre de cantons impair – article 2 bis du projet de loi organique. La combinaison de ces deux articles permet le maintien de 52 cantons supplémentaires par rapport aux dispositions initiales du projet de loi. §

S’agissant des principes encadrant la procédure de remodelage de la carte cantonale, l’Assemblée nationale a repris, dans son esprit, l’amendement que j’avais déposé au nom de notre commission et qui avait été adopté à l’unanimité par le Sénat. Ainsi, les dérogations concerneraient, outre des considérations géographiques et tout autre motif d’intérêt général, des considérations démographiques et d’aménagement du territoire. Ces dérogations ont été complétées afin de préciser les dérogations géographiques pour tenir compte de la superficie, du relief et de l’insularité, et de prendre en compte le nombre de communes pour éviter la constitution de cantons trop étendus.

L’Assemblée nationale a complété le dispositif consacré au régime électoral municipal ; certaines des dispositions nouvelles ont été à l’initiative du Sénat.

À l’article 16, l’Assemblée nationale a étendu le scrutin proportionnel aux communes de 500 habitants. Toutefois, le rapporteur de ce texte à l'Assemblée nationale, le député Pascal Popelin, a rappelé que les avis étaient très partagés sur le niveau démographique à retenir, mais que, en tout état de cause, un consensus se dégageait pour l’abaisser.

En outre, s’inscrivant dans la voie ouverte par le Sénat, l’Assemblée nationale a généralisé l’obligation de déclarer sa candidature à toutes les communes, quel que soit le mode de scrutin applicable. Elle a, en conséquence, modifié le régime encadrant l’élection municipale dans les communes relevant du scrutin majoritaire et a adapté la situation d’une personne élue le même jour dans plusieurs communes, laquelle serait déchue de plein droit de l’ensemble de ses mandats municipaux. Elle a précisé les mesures de publicité des candidatures. L’article 25 bis réintègre le contentieux municipal dans le droit commun, à l’instar de l’article 10 pour les élections départementales, en supprimant l’exception spécifique au principe de l’effet suspensif de l’appel au Conseil d’État.

Enfin, l’article 18 bis diminue de deux unités l’effectif des conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants, en conservant parallèlement le même nombre d’électeurs sénatoriaux que celui qui est aujourd’hui en vigueur. Les députés ont donc largement poursuivi la voie ouverte par le Sénat.

L’Assemblée nationale a ajusté le volet intercommunal.

Elle a, tout d’abord, qualifié les membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre de « conseiller intercommunal », une appellation qui lui paraît plus conforme à leur nouveau régime de désignation au suffrage universel direct.

L’Assemblée nationale a, ensuite, organisé les conséquences de la suppression, de la dissolution ou de l’annulation de l’élection d’un conseil municipal sur la composition et le fonctionnement de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre auquel appartient la commune concernée en prorogeant le mandat de ses délégués jusqu’à l’élection suivante. L’inéligibilité d’un ou de plusieurs candidats, dans le cadre du scrutin proportionnel municipal, n’entraînerait l’annulation de l’élection que du ou des élus inéligibles, alors remplacés par leurs suivants de liste n’exerçant pas de mandat intercommunal.

Les modalités d’attribution des sièges aux sections électorales de moins de 1 000 habitants qui correspond à une commune associée « Marcellin » ou à une commune déléguée, créée en application de la loi de 2010, ont été remaniées au profit du maire délégué, puis des conseillers municipaux de la section dans l’ordre décroissant du nombre de suffrages obtenus. Par ailleurs, au cas où, par le jeu du scrutin proportionnel, une section n’obtiendrait aucun siège, les sections électorales de la commune seraient supprimées. Cependant, dans les communes de plus de 500 habitants, le territoire de chacune d’entre elles serait alors institué en commune déléguée soumise au régime rénové des communes nouvelles, créé par la loi du 16 décembre 2010.

Sur chacun de ces points, je ne peux pas affirmer que la Haute Assemblée suivra la position de l'Assemblée nationale.

Le tableau de la municipalité, aujourd’hui de nature réglementaire, est légalisé en raison de son intervention dans l’attribution des sièges de conseillers communautaires. Les inéligibilités frappant le mandat municipal ont été complétées pour y intégrer les emplois de direction au sein des services d’un EPCI à fiscalité propre. Par ailleurs, le régime d’incompatibilité entourant le mandat de conseiller intercommunal a été étendu à l’exercice d’un emploi salarié au sein de l’EPCI ou de ses communes membres.

Enfin, de nouvelles retouches aux règles de composition des conseils communautaires ont été apportées.

L’article 20 quinquies repousse de deux mois la date limite fixée aux communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération pour parvenir à un accord sur la répartition des sièges au sein du conseil de l’intercommunalité. Le mandat des délégués des EPCI à fiscalité propre qui fusionneront au 1er janvier 2014 est prorogé jusqu’à l’installation de l’organe délibérant de l’intercommunalité issue de la fusion, dans sa composition résultant des élections de mars 2014. Cependant, durant la période transitoire, un exécutif collégial composé des présidents des établissements fusionnés gérerait les affaires courantes et urgentes.

L’article 20 octies prévoit d’élire au suffrage universel direct les membres du comité d’un syndicat d’agglomération nouvelle et de lui étendre les règles entourant la composition des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre.

Enfin, l’Assemblée nationale a adopté plusieurs mesures ponctuelles qui ne sont pas toutes de nature électorale.

L’article 19 bis opère dans le régime du cumul des députés européens une coordination analogue à celle qui est effectuée pour les parlementaires nationaux à l’article 1er A du projet de loi organique. Il aligne donc le mandat municipal visé par l’incompatibilité sur le nouveau seuil d’application du scrutin municipal proportionnel.

L’article 20 ter, prolongeant en cela l’initiative sénatoriale, modifie le régime de l’écrêtement indemnitaire, en prévoyant le reversement de l’écrêtement au budget de la personne publique au sein de laquelle l’élu concerné exerce le plus récemment un mandat ou une fonction. Ce dispositif a été étendu aux membres des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon par l’article 2 ter du projet de loi organique.

L’article 21 A règle le sort des indemnités attachées aux mandats de l’élu en situation d’incompatibilité pendant la période du droit d’option qui lui est ouvert pour régulariser sa situation. Tant que celle-ci ne sera pas réglée, l’élu ne percevrait aucune indemnité attachée au dernier mandat acquis ou renouvelé.

L’article 21 B « réaffirme le droit », en interdisant le versement des indemnités perçues par les élus aux partis politiques ou aux candidats par le biais de leur collectivité.

L’article 20 septies prévoit une double dérogation aux critères démographiques de création d’une communauté d’agglomération mais, à titre expérimental, pour une durée de trois ans à compter de la promulgation du présent projet de loi.

Tout en approuvant différentes innovations votées par les députés, la commission des lois a maintenu la position qu’elle a prise en première lecture sur les principaux fondements du texte, tout en adoptant des modifications substantielles. Elle a aussi supprimé certains ajouts de l’Assemblée nationale, soit parce qu’ils soulèvent des difficultés, soit parce qu’ils excèdent l’objet du présent texte.

Concernant le volet départemental, la commission des lois a adopté, outre des amendements rédactionnels, plusieurs modifications, certaines d’entre elles ayant déjà été votées en première lecture.

Ainsi, à l’article 5, la commission a rétabli le principe selon lequel, en cas d’égalité de suffrages entre deux binômes, l’élection est acquise à celui qui comprend le candidat le plus jeune. Le même critère a été retenu pour l’attribution de sièges en cas d’égalité des suffrages au scrutin majoritaire.

La commission a abrogé, à l’article 7, l’article L. 209 du code électoral relatif à la domiciliation des conseillers départementaux et à ses conséquences lorsque les conseillers non domiciliés dans un département représentent plus du quart des membres du conseil. Elle a également adopté le principe selon lequel seuls les deux binômes de candidats arrivés en tête au premier tour peuvent se maintenir au second tour lors des élections départementales. Mais, sur ce point également, les choses ont évolué.

De même, à l’article 9, la commission a prévu l’organisation d’une élection partielle en cas de vacance d’un siège de conseiller départemental dans un canton.

S’agissant de l’article 23, la commission a introduit plusieurs modifications.

Tout d’abord, elle a élargi le deuxième critère régissant le remodelage de la carte cantonale : toute commune dont la population serait inférieure au dixième de la population moyenne des cantons du département ne pourrait être répartie entre plusieurs cantons.

Ensuite, elle a relevé l’écart entre la population d’un canton et la population moyenne des cantons du même département de 20 % à 30 %.

Enfin, elle a précisé les dérogations aux principes régissant le redécoupage de la carte cantonale, qui seraient définies par un décret en Conseil d’État.

Sur le volet communal, la commission des lois a rétabli le seuil de 1 000 habitants pour l’application du scrutin municipal proportionnel, qui lui paraît l’étiage le mieux ajusté au regard de la diversité et des spécificités communales.

Sur le volet intercommunal, la commission des lois a choisi de donner aux membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre le nom de « conseillers communautaires » ; il lui paraît refléter mieux la nature de ces établissements qui sont des « coopératives de projets », selon l’expression pertinente du père de la loi du 12 juillet 1999, notre collègue Jean-Pierre Chevènement.

Par ailleurs, la commission des lois a supprimé le lien de dépendance, introduit par les députés, entre le mandat municipal ou d’arrondissement et le sort du mandat intercommunal.

Elle a également rétabli l’assouplissement des modalités du fléchage sur les listes des candidats au conseil communautaire dans les communes de 1 000 habitants et plus.

En matière de sectionnement électoral, elle a confirmé le mécanisme voté par le Sénat en première lecture : dans le cas où une section électorale ne se verrait attribuer aucun siège à l’intercommunalité, l’élection des conseillers communautaires serait organisée sur l’ensemble du périmètre communal, comme s’il n’y avait pas de sections, afin de respecter le principe de l’égalité des suffrages.

En outre, la commission des lois a simplifié, dans les communes régies par le scrutin majoritaire, le régime des vacances au conseil de l’intercommunalité : celles-ci seront pourvues dans l’ordre du tableau de la municipalité, quel que soit leur motif. Elle a décidé que l’exécutif d’un EPCI à fiscalité propre résultant de la fusion d’établissements au 1er janvier 2014 serait confié, durant la période transitoire s’étendant jusqu’à l’élection de son organe délibérant au mois de mars suivant, au plus âgé des présidents des EPCI ayant fusionné ; du reste, c’est ce que le code général des collectivités territoriales prévoit pour le droit commun des fusions.

La commission des lois a maintenu le dispositif en vigueur pour régler la composition de l’organe délibérant des EPCI à fiscalité propre entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux en cas de fusion ou d’extension de leur périmètre. Elle a écarté l’extension du régime de composition et de désignation des EPCI à fiscalité propre aux syndicats d’agglomération nouvelle ; ceux-ci, en effet, sont des structures de gestion d’une opération d’urbanisme, appelées à disparaître à l’achèvement des travaux d’aménagement.

La commission des lois a supprimé la dérogation expérimentale aux critères démographiques pour la création d’une communauté d’agglomération, en considérant que cette disposition excédait l’objet du projet de loi. Elle a supprimé également l’application des dispositions du projet de loi en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, soit parce que la législation relative à l’intercommunalité ne s’y applique pas, soit parce qu’elle prévoit des spécificités.

Enfin, la commission des lois a fixé l’entrée en vigueur de la réforme de l’écrêtement indemnitaire à la date du renouvellement de la collectivité concernée, afin de faciliter la mise en œuvre du nouveau dispositif.

Mes chers collègues, la réforme soumise à notre examen en deuxième lecture renforcera la légitimité des élus. Les innovations qu’elle comporte, dont je ne mésestime pas l’ampleur, permettront d’adapter la loi aux évolutions de la gestion locale et d’accroître la diversité dans la composition des assemblées délibérantes. C’est dans cet esprit que la commission des lois soumet à la délibération du Sénat le texte qu’elle a établi pour le projet de loi organique et pour le projet de loi.

Monsieur le ministre, comme le président Jean-Pierre Sueur et moi-même, la plupart des membres de la commission des lois souhaitent apporter leur pierre à l’édification de la loi. Sans rien renier de nos convictions profondes et sans les sous-estimer, nous avons souhaité travailler avec une volonté constructive certaine. Il convient aujourd’hui de franchir une dernière étape ; elle peut être essentielle pour le Sénat dans son rôle de représentant des collectivités territoriales.