Intervention de Hélène Conway-Mouret

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi relatif à la représentation des Français de l'étranger que j'ai l'honneur de vous présenter au nom du Gouvernement a pour ambition de réformer la représentation politique des Français de l'étranger.

Il s'inscrit dans un double mouvement.

Celui, d'une part, exprimé par Victor Hugo en 1868, selon lequel « la France n'est pas un empire, la France n'est pas une armée, la France n'est pas une circonscription géographique [...] ; la France est une âme. Où est-elle ? Partout. […] Il arrive quelquefois à une patrie d'être exilée. Une nation comme la France est un principe. »

C'est cette universalité que nos compatriotes expriment par leur émigration et qui crée, en retour, des devoirs pour la France.

Un mouvement, d'autre part, déjà imprimé par la gauche voilà trente ans, qui eut alors le souci « d'établir, de façon parfaite et démocratique, des règles qui permettent aux Français se trouvant à l'étranger de faire entendre leur voix sur les affaires les concernant ». Claude Cheysson, dont je salue ici la mémoire, ajoutait devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs, à l'occasion de l'examen de ce qui allait devenir la loi du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger, qu'il importait de permettre à nos compatriotes qui vivent à l'étranger d'avoir une représentation à la hauteur de la richesse et de la force qu'ils nous apportent : « Leur présence à l'étranger constitue pour la France une richesse, une force dont nous ne saurions nous passer. Mais cela crée une obligation au Gouvernement. »

C'est cette obligation que ce projet de loi, après celui de 1982, achève de remplir.

Je suis heureuse, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, que le Gouvernement ait souhaité que la première lecture ait lieu au Sénat. Outre qu'il est de tradition que les textes concernant, directement ou indirectement, la composition du corps électoral d'une assemblée – ce qui est l'un des objets du texte relatif à la représentation des Français de l'étranger – lui soient soumis en première lecture, je sais aussi le rôle particulier de la Haute Assemblée à l'égard d'une communauté qu'elle a longtemps eu seule le privilège de représenter.

Je voudrais, dans un premier temps, vous exposer les raisons qui ont conduit le Gouvernement à vous proposer ce texte et vous en livrer la genèse. Il est le résultat d'un constat et le fruit d'une méthode.

Le constat est celui de la nécessité, reconnue par tous, de moderniser la représentation politique des Français de l'étranger du fait de l'évolution de cette communauté, ainsi que du désir permanent de cette dernière de continuer à exercer sa citoyenneté malgré son éloignement.

La méthode retenue est celle de la concertation. On peut être ambitieux tout en étant modeste dans la manière de procéder. Le Gouvernement n'a jamais sous-estimé l'importance de cette réforme, souhaitée depuis longtemps. Je constate, ainsi, que plus d'une dizaine de propositions de loi ont été déposées par plusieurs membres de la Haute Assemblée ces dernières années, sans que la majorité à laquelle ils appartenaient ait jugé utile d'en débattre. Ces propositions de loi étaient, à tout le moins, l'expression d'une insatisfaction, que le présent projet de loi a pour ambition de lever. J'imagine que les auteurs de ces propositions nous remercieront en votant ce dernier !

C'est donc dans un esprit de consensus, de dialogue et d'échange que le Gouvernement s'est attaché à la rédaction de ce texte.

Le Gouvernement a étudié, sans parti pris et quels que soient les bords politiques dont ils émanaient, les divers projets ou propositions émis, notamment par l'AFE, l'Assemblée des Français de l'étranger, et s'est attaché à les évaluer après en avoir discuté avec leurs auteurs.

Ainsi, un soin particulier a été apporté à l'examen de deux propositions. L'une, originale, tendait à créer – suivant le vœu souvent formulé par l'AFE – « une collectivité d'outre-frontières ». Elle ne pouvait cependant aboutir sans une lourde réforme de la Constitution. L'autre avait pour objet la création d'un établissement public sur le modèle de ce qu'étaient les régions avant 1972. C'était cependant s'engager sur une voie qui aurait abouti à une solution à l'inverse de celle qui était recherchée par ses promoteurs, à savoir une plus grande autonomie de la représentation des Français de l'étranger.

Sur ces deux points, les différents avis sollicités, tant par les parlementaires représentant les Français de l'étranger auprès des services juridiques des deux chambres que par le Gouvernement, se sont rejoints. Ces deux propositions ont donc été écartées.

En septembre 2012, la commission des lois et règlements de l'AFE a émis un avis, à l'unanimité de ses membres, qui définissait trois principes devant présider à la réforme de la représentation des Français de l'étranger. Ils ont été retenus comme base de départ dans l'élaboration du présent projet de loi.

La représentation des Français de l'étranger doit satisfaire à un double principe de proximité et de représentativité. Elle doit également pouvoir bénéficier d'un élargissement du corps électoral.

Sur cette base, le texte du Gouvernement a été longuement débattu et examiné par la commission des lois de du Sénat. J'en profite pour saluer ici l'importance du travail réalisé par son rapporteur, Jean-Yves Leconte. J'ai été sensible à son engagement et à sa disponibilité, qui n'a eu d'égale que celle de ses interlocuteurs. Sous l'autorité de son président Jean-Pierre Sueur et avec l'attention constructive et permanente de Catherine Tasca, la commission a procédé à un certain nombre d'ajustements, dont le Gouvernement reconnaît les qualités et sur lesquels j'aurai l'occasion de m'exprimer durant le débat.

Le Gouvernement est d'autant plus fier d'engager cette réforme que celle-ci peut sembler tardive. Il n'est pas de système représentatif qui résiste durablement à l'existence d'un décalage entre le corps social représenté et ses élus, constat qui est pourtant celui que fait le plus grand nombre.

Au-delà des clichés, les Français de l'étranger ne sont ni des exilés fiscaux ni de vieux expatriés aux retraites confortables.

L'expatriation n'est plus la trahison que voulait y voir Vergniaud en 1791 : une rupture du pacte social, pacte auquel celui qui part serait infidèle. L'expatriation ou l'émigration sont une chance pour la France, revendiquée comme telle par le chef de l'État durant la campagne présidentielle. S'exprimant à Londres devant nos compatriotes réunis, il indiquait alors que les Français de l'étranger révélaient la capacité et la générosité de notre pays, et que la France leur était redevable de son rayonnement dans le monde. Il ajoutait que ces Français donnent de la France l'image d'un pays curieux, dynamique et ouvert.

Ces expatriés, que vous rencontrez lors de vos déplacements à l'étranger, mesdames, messieurs les sénateurs, sont désormais jeunes, actifs et souvent binationaux. Ils étaient 1, 611 million à être inscrits dans les consulats à la fin de l'année 2012. On estime cependant à plus de 2, 5 millions le nombre de Français réellement installés à l'étranger, l'inscription étant facultative.

Ces Français, on le devine intuitivement, ne ressemblent plus aux émigrants du début du siècle. S'exprimant le 13 mars dernier devant la communauté française d'Ottawa, le Premier ministre avait peut-être devant lui certains des descendants des Français du Bas-Canada rencontrés par Tocqueville en 1830. Le nombre, le profil, les motifs de l'émigration des nouveaux expatriés ne sont cependant pas comparables.

Permettez-moi de dresser rapidement le portrait de cette communauté.

L'Europe en regroupe la moitié. Certains pays connaissent une croissance du nombre de Français inscrits supérieure à la moyenne mondiale. Si la Suisse, le Royaume-Uni et la Belgique concentrent, à eux trois, le quart des Français établis à l'étranger, la Turquie, la Suède, l'Autriche ou la Pologne ont une communauté française qui augmente de manière très importante. Hors d'Europe, les plus fortes croissances sont constatées aux États-Unis et, surtout, en Asie-Océanie, c'est-à-dire en Chine, en Indonésie ou en Australie.

La population française expatriée a presque doublé en quinze ans. Elle ne cesse de croître, avec une augmentation moyenne de 4 % sur les cinq dernières années. Elle est jeune et active : ainsi, 60 % des personnes concernées sont âgées de dix-huit à soixante ans, dont 10 % de dix-huit ans et vingt-cinq ans. Prenant goût à l'expatriation dans le cadre de leurs études, ces expatriés partent pour trois à cinq ans, mais sans objectif d'installation définitive.

La diversité des profils et des aventures individuelles que chaque expatriation exprime n'autorise cependant pas à penser qu'il y ait un groupe « Français de l'étranger » homogène recouvrant les mêmes réalités à travers le monde ; la démographie, la géographie, l'économie et la curiosité humaine l'interdisent. D'ailleurs, 40 % de nos expatriés sont des binationaux, établis de longue date à l'étranger, où ils ont fondé une famille. Rien de commun ici avec le chercheur rencontré en Californie, l'avocat croisé à Hong Kong ou le chef d'entreprise implanté en Chine !

Par sa vitalité même, une telle communauté est plurale. C'est ce qui en fait une richesse pour la nation. Le chef de l'État le constatait devant nos compatriotes à Malte, au mois d'octobre dernier : « Cela veut dire que chacun à sa place lorsqu'il est dans un pays qui n'est pas le sien, en l'occurrence ici à Malte, [et] doit participer à ce mouvement, à ces échanges, à cette influence que la France peut espérer à travers votre propre participation. » La diplomatie économique portée par le Président de la République trouve ainsi naturellement avec nos compatriotes qui vivent à l'étranger ses premiers ambassadeurs.

Cependant, le mode de représentation de la communauté n'est plus adapté.

Depuis les grandes réformes de la Libération, notre pays a accompli un effort considérable pour faire représenter son émigration au Parlement. Grâce à cette représentation, nos compatriotes ne sont pas demeurés des expatriés tournant le dos à la France. C'est une constante, mesdames, messieurs les sénateurs : nos compatriotes vivant à l'étranger veulent pouvoir exercer leur citoyenneté.

Le Premier ministre, lors de son déplacement au Canada, s'adressait à nos compatriotes en ces termes: « Avec la distance, vous avez bien souvent une conscience aiguë que la France […] représente des valeurs, qu'elle représente un modèle, […] qui est le modèle républicain. Il est vrai que loin de France on prend conscience de l'essentiel et on ressent une légitime fierté ».

Cette fierté s'exprime dans votre volonté de participer au débat national. M. le Premier ministre faisait ainsi écho à l'auteur de La Démocratie en Amérique, qui s'émerveillait de constater que, malgré le désintérêt de la France, nos expatriés au Canada conservaient une identité commune et le même désir de rester liés à la France.

Cet exercice de la citoyenneté, la République y a toujours été sensible. Je ne referai pas ici l'historique de cette représentation politique si particulière. Elle vous est familière, et les sénateurs Léon Jozeau-Marigné, Paul Pillet ou Jean-Jacques Hyest l'ont richement décrite dans les rapports qu'ils ont eu à rédiger sur l'un ou l'autre de ses aspects.

Des députés de la nation, instaurés par Colbert auprès des consuls de France, à l'Assemblée des Français de l'étranger, créée en 2004, en passant par le Conseil supérieur des Français de l'étranger, le CSFE, institué en 1948 par Vincent Auriol et Robert Schuman, votre souci a toujours été le même : permettre à ceux que la géographie éloigne de continuer à participer au débat national en instituant une représentation locale qui est graduellement devenue politique.

C'est le même souci qui vous a légitimement conduits, mesdames, messieurs les sénateurs, à rechercher les modes d'élection les plus conformes à la Constitution et aux principes républicains de notre pays. La réforme profonde, engagée par François Mitterrand en 1982, du Conseil supérieur des Français de l'étranger n'a ainsi guère été contestée, même par nostalgie, tant l'ancien système électoral était en réalité fondé sur la désignation et la cooptation.

La loi du 18 mai 1983, qui réservait l'élection des sénateurs aux seuls membres élus du CSFE, et la loi du 9 août 2004, qui remplaça le Conseil supérieur par une Assemblée des Français de l'étranger, composée de 180 membres, dont 155 sont élus au suffrage universel direct, ont contribué à cette meilleure représentation de nos compatriotes qui résident à l'étranger.

Il en va naturellement de même de l'élection de onze députés représentant spécifiquement les Français de l'étranger en juin 2012, réforme dont on peut cependant penser qu'elle n'aurait pas nécessairement vu le jour si les résultats auxquels elle a conduit avaient pu être escomptés. C'était effectivement une excellente réforme !

Malgré cela, et malgré un accès à l'information et un lien « virtuel » très actif, nous ne pouvons que constater, pour le regretter, que le taux de participation à l'ensemble de ces scrutins n'est pas satisfaisant.

En 2009, pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, ce taux était à peine supérieur à 20 %. En 2012, pour les élections présidentielles, il était de 38 % au premier tour et de 42 % au deuxième tour, contre 81 % en métropole. Pour les élections législatives, il était de 20, 6 % au deuxième tour, contre 57 % en moyenne en métropole.

Plusieurs explications sont régulièrement avancées, qu'il s'agisse d'un désintérêt apparent – c'est parfois davantage le signe d'une implication dans le pays dans lequel vivent nos compatriotes que d'un désintérêt de la chose publique et de leur rôle de citoyen – ou d'un décalage entre la réalité de nos communautés et le dispositif actuel.

L'on pourrait aussi incriminer le découpage des circonscriptions actuelles qui servent à l'élection des conseillers de l'Assemblée des Français de l'étranger et qui semblent à beaucoup artificielles tant les écarts démographiques et géographiques sont considérables. Un seul exemple suffira : le seuil de représentation pour avoir un conseiller est de 3 000 résidents inscrits en Andorre contre 19 000 à Bruxelles.

Par ailleurs, quatre-vingt-sept pays, soit près de la moitié des États du monde, n'ont pas de conseiller AFE résident.

En outre, tout en répondant enfin au principe d'égalité devant le suffrage et d'indivisibilité de la nation, l'élection de députés pour représenter nos compatriotes qui vivent à l'étranger a rendu plus urgente la nécessité de redéfinir le rôle des élus AFE. Elle nous impose en effet de trouver une complémentarité et une articulation entre ces conseillers et les parlementaires, similaire à celle que vous avez si utilement tissée avec les élus locaux des départements que vous représentez, mesdames, messieurs les sénateurs.

Enfin, et peut-être est-ce l'élément qui vous sera le plus familier, le collège électoral des sénateurs des Français de l'étranger demeure limité à 155 grands électeurs, fixant ainsi le quotient électoral à vingt-cinq, ce qui est incontestablement faible. Cela aussi, il convenait de le modifier, afin de faire entrer les membres de la Haute Assemblée représentant les Français établis hors de France dans une normalité plus acceptable.

Exercice d'une citoyenneté revendiquée, mobilisation des compétences et des énergies de nos compatriotes expatriés, modernisation et cohérence d'une représentation politique dont tous reconnaissent la nécessité, tels sont les objectifs du Gouvernement.

Sans revenir sur la structure et sur le contenu d'un texte que le M. le rapporteur vous exposera et sans anticiper sur un débat dans lequel le Gouvernement sera très impliqué, je désire vous présenter brièvement les éléments essentiels du projet de loi, éléments sur lesquels s'accordent d'ailleurs les élus de l'AFE et les parlementaires, votre commission des lois et le Gouvernement.

En premier lieu, nous avons considéré, en nous inspirant de ce que sont les conseils municipaux pour nos concitoyens métropolitains, que l'exercice de la citoyenneté lorsque l'on est Français et que l'on réside à l'étranger passe par la démocratie de proximité. Or, pour que celle-ci ait un sens, il faut que l'élection s'organise au plus près, géographiquement, des résidents.

C'est pourquoi le texte crée des conseillers consulaires, au nombre de 444, élus au suffrage universel direct, dans le cadre de circonscriptions consulaires. Inspirées de la structure de notre réseau diplomatique, les circonscriptions seront créées là où la France possède une activité consulaire parce que nous y avons une communauté importante.

Les conseillers formeront des conseils consulaires, au nombre de 132. Ils remplaceront ainsi les comités qui assistent aujourd'hui nos chefs de poste en matière sociale, d'attribution des bourses, de formation professionnelle ou d'emploi.

Lieux d'information et de participation des citoyens à la prise de décision, les conseils consulaires, par une extension des compétences matérielles des comités existants, participeront, par exemple, à la mise en place non seulement des politiques publiques en matière d'enseignement ou d'aides sociales, mais aussi de toutes les politiques relatives au travail, à l'emploi et la formation professionnelle, à la sécurité et à tout autre sujet d'ordre économique, éducatif ou culturel intéressant les Français de l'étranger. Ils assureront en outre un lien entre nos concitoyens et avec les autorités administratives tant françaises que locales.

Tirant leur force de leur légitimité électorale, les conseils seront obligatoirement consultés dans leur domaine de compétence. Ils pourront aussi donner leur avis sur toute question concernant les Français de l'étranger.

En outre, présidés par le chef de poste, ces conseils associeront des personnalités qualifiées et des experts. Il faudra en préciser la composition exacte par décret.

L'idée est de permettre à tous ceux qui font vivre à l'étranger le nouveau modèle français que nous portons et à tous ceux qui en incarnent les idéaux et les valeurs d'être sollicités afin d'enrichir la réflexion des services de l'État. Représentants d'entreprises, y compris de PME, présidents de chambre d'industrie et de commerce, parents d'élèves, représentants d'association, tous seront sollicités et invités à participer.

Afin de ne pas perdre la valeur ajoutée que représentent l'expertise et le conseil que peuvent apporter les conseillers auprès du Parlement et du Gouvernement français, quatre-vingts d'entre eux assureront par ailleurs le lien avec la France en venant siéger à Paris dans ce que sera la nouvelle Assemblée des Français de l'étranger, une assemblée dont les membres seront, certes, moins nombreux, mais dont les compétences seront élargies et l'autonomie renforcée, notamment par l'élection de son président.

En deuxième lieu, et ce n'est pas à vous que je l'apprendrai, mesdames, messieurs les sénateurs, il n'est pas d'élection sans loi électorale, sans le choix d'une loi électorale. Chaque loi doit alors s'adapter à son objet. Dans un souci de justice électorale et de simplicité du mode de scrutin, le Gouvernement a donc souhaité recourir à la proportionnelle à la plus forte moyenne dans le respect du principe de parité.

Les conseils consulaires seront ainsi formés d'un à neuf conseillers en fonction du nombre de nos compatriotes inscrits. Vingt-deux circonscriptions, malgré les efforts tant du Gouvernement que de votre rapporteur pour en diminuer le nombre, ne comprendront cependant qu'un seul conseiller.

Pour le reste, 55 % des circonscriptions compteront entre trois et cinq élus, et trois en compteront neuf, là où nos communautés sont les plus importantes : Bruxelles, Genève et Londres. Nous passerons ainsi de 52 à 132 circonscriptions électorales et de 155 à 444 conseillers.

Je crois utile d'ajouter que, les communautés françaises pouvant évoluer rapidement, il est apparu utile de reconnaître au ministre des affaires étrangères le pouvoir d'adapter la carte électorale par voie réglementaire d'un scrutin à l'autre.

Nul souci ici de découpage partisan ou ingénieux. On peut en effet raisonnablement concevoir que, pour des raisons politiques ou économiques, une communauté puisse subir une évolution démographique importante avant le renouvellement suivant. Il faut alors qu'avec la facilité du pouvoir réglementaire les circonscriptions puissent être modifiées, afin de ne pas aboutir à des résultats incohérents, avec des circonscriptions comportant un nombre important de conseillers mais pratiquement plus de Français, et d'autres où des communautés importantes n'éliraient au contraire que quelques élus.

Pour reprendre les propos d'Alain Richard, défenseur à l'Assemblée nationale en avril 1982 du projet qui allait permettre à nos compatriotes d'élire des représentants antérieurement cooptés par une majorité qui s'en satisfaisait trop naturellement, « le système que nous proposons n'a peut-être pas la vertu […] d'être ingénieux, mais il est simplement juste : le lieu de débat et d'expression des préoccupations quotidiennes des Français de l'étranger sera maintenant empli de leurs délégués élus directement ».

Ce gouvernement, aujourd'hui comme hier, n'a pas d'autres ambitions, je puis vous l'assurer.

Dernier point, la création des conseils consulaires permettra mécaniquement – oserais-je dire – d'élargir le collège électoral sénatorial. Il sera désormais constitué de l'ensemble des conseillers consulaires auxquels s'ajouteront les onze députés ainsi que 65 grands électeurs complémentaires. Leur nombre s'élèvera à 520.

Sur ce point également la représentation politique des Français de l'étranger tendra à la normalité. La commission des lois de la Haute Assemblée n'a pu que s'en féliciter.

Je dirai un mot, enfin, sur le projet de loi qui vous est soumis portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, mandat renouvelable au mois de juin prochain.

Afin de permettre l'élection de l'ensemble des conseillers consulaires avant l'été 2014, il est proposé que le mandat des conseillers de la série B – Asie et Europe – soit prolongé d'une année. Cette prorogation répond à un motif d'intérêt général : ces élections n'auraient pas eu de sens dans la mesure où nous examinons aujourd'hui un projet portant réforme globale de la représentation des Français de l'étranger.

Monsieur le président, en conclusion, j'exprimerai un espoir au nom du Gouvernement, celui que tous les groupes de la Haute Assemblée puissent s'unir pour adopter ce texte. Deux éléments semblent le permettre.

En premier lieu, les consultations conduites à l'occasion de la préparation de ce projet de loi ont permis au Gouvernement de constater que tous, bien que avec discrétion pour certains, étaient favorables à cette réforme.

Mesdames, messieurs les sénateurs, pour avoir siégé au Conseil supérieur des Français de l'étranger, puis à l'AFE avant d'avoir l'honneur de rejoindre les travées de votre assemblée, je sais que vous avez toujours été les témoins bienveillants de la disponibilité et du dévouement des représentants des Français de l'étranger.

Vous les avez aidés, et sans vous rien n'aurait été possible. Vous leur permettrez, par le soutien que vous leur apporterez en votant ce texte, d'assurer différemment demain cette fonction à laquelle ils sont tant attachés.

En second lieu, et ainsi que les orateurs inscrits le rappelleront sans doute dans la discussion générale, nous devons cette unité de la représentation nationale à nos compatriotes. Nous la devons à ce qu'ils représentent, aux valeurs qu'ils incarnent, à leur désir, malgré l'éloignement, de demeurer inclus dans la communauté nationale.

Certains se plaisent à affirmer, à provoquer, la division de la société française. Pour ceux qui vivent à l'étranger, cette division apparaît comme artificielle. Ils sont persuadés – les voyages que je peux réaliser en attestent – que la France dispose – génie français aidant peut-être ? – de tous les atouts pour réussir dans le monde. Ils nous apportent souvent ce sens du monde un peu plus vaste, le vent du large... C'est également la conviction profonde du Gouvernement.

Cette confiance qu'ils ont en nous nous honore. Nous leur devons d'y être sensibles. Vous pourrez, par votre vote unanime et au souvenir de celui qui vous avait réuni lors de l'adoption de la loi du 26 avril 1983, le leur manifester. §