Intervention de Maryvonne Blondin

La délégation aux droits des femmes a été saisie le 10 avril 2013 par notre commission des Lois du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France. Deux chapitres l'intéressent plus particulièrement :

- le chapitre premier qui transpose la directive du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes, et

- le chapitre XI qui adapte la législation française à la Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique signée à Istanbul, le 11 mai 2011. J'observe que la France n'a pas encore soumis cette convention à l'approbation du Parlement. Le Gouvernement a jugé rationnel d'en adapter les dispositions pénales en droit interne préalablement.

L'Assemblée nationale vient hier d'adopter ce texte.

Pour préparer mon rapport, j'ai entendu la direction générale de la police nationale, la direction générale de la gendarmerie nationale, et deux associations spécialisées : l'association « Voix de femmes », et le dispositif national Accueil-Sécurisé (AC-SE), qui ont l'expérience de l'aide aux victimes. J'ai par ailleurs interrogé par écrit la direction de l'action criminelle et des grâces du ministère de la justice. Tous se montrent disponibles et motivés, malgré les difficultés de ces sujets.

La traite des êtres humains et les violences faites aux femmes sont deux sujets connexes et bien souvent imbriqués, des fléaux mondiaux aux ramifications internationales, qui nécessitent à la fois une intense coopération policière et judiciaire et une réponse pénale adaptée en droit interne. Nous nous sommes penchés à de nombreuses reprises sur ces thèmes.

Les modifications de notre droit interne induites par ces textes internationaux sont d'ampleur assez modeste, car notre arsenal pénal est pour l'essentiel déjà conforme à nos engagements vis-à-vis de nos partenaires.

Elles comportent néanmoins des avancées qui doivent avoir pour effet, en assouplissant et en élargissant la définition des faits en cause, de faciliter leur établissement par les services judiciaires, et par voie de conséquence d'améliorer leur prévention et leur répression. Elles faciliteront aussi la coopération internationale, fondamentale sur ces sujets, de nombreux États se dotant du même ordonnancement juridique en ces matières.

J'aborderai en premier lieu la prévention et la lutte contre la traite des êtres humains.

En France, les victimes de traite des êtres humains sont à 80 % étrangères. L'exploitation sexuelle est en cause dans 80 % des cas également.

Les principaux pays de provenance sont la Roumanie, la Bulgarie, le Nigéria, le Brésil, l'Équateur et la Chine.

En matière de traite des êtres humains, il est essentiel de frapper les trafiquants au portefeuille, les forces de l'ordre françaises développent donc systématiquement les recherches visant à identifier et à saisir les avoirs criminels.

La répression de la traite des êtres humains rencontre des difficultés de plusieurs natures, certaines sont matérielles, mais d'autres sont juridiques.

La coopération progresse au sein de l'Union européenne, en particulier avec la Roumanie et la Bulgarie, qui sont les États membres principalement concernés. Mais certains États ne coopèrent pas. La Russie et le Nigéria par exemple, ne répondent pas aux demandes d'entraide de la France.

La détection et la protection des victimes sont également difficiles, car celles-ci sont bien souvent en situation irrégulière, et sont souvent amenées à commettre elles aussi des actes de délinquance forcée, le vol notamment.

Le principal problème juridique rencontré est celui de l'établissement de la preuve de l'infraction par les enquêteurs.

L'infraction de traite des êtres humains n'est retenue que dans à peu près 10 % des cas où elle pourrait l'être, les services préférant recourir à la seule qualification de proxénétisme, plus facile à établir.

Dans le droit actuel il faut en effet établir à la fois l'existence de menaces, contraintes, violences ou autres sur la victime et la recherche d'un profit financier de la part du trafiquant, l'un des deux types d'éléments ne pouvant suffire à lui seul.

Par ailleurs notre droit ne prévoit actuellement pas de lier la traite à l'esclavage ou au prélèvement d'organe, ce qui impose dans ces deux derniers cas de recourir à d'autres qualifications criminelles même lorsque, ce qui est le plus souvent le cas, ces crimes sont commis dans le cadre d'un trafic organisé d'êtres humains.

La directive et le présent projet de loi tendent à remédier à ces lacunes.

La directive du 5 avril 2011 concernant la traite des êtres humains remplace une décision-cadre du 19 juillet 2002, qui était le premier texte de l'Union européenne à coordonner les politiques de lutte contre la traite.

Un coordinateur national à la lutte contre la traite des êtres humains a été récemment nommé, au sein de la Mission interministérielle à la protection des femmes contre les violences (MIPROF). Il s'agit d'un lieutenant-colonel de gendarmerie.

Je vous renvoie au rapport écrit pour le détail des dispositions de la directive.

La définition de la traite adoptée par la directive est plus large que celle qui prévalait auparavant. Elle englobe notamment l'exploitation d'activités criminelles et le prélèvement d'organes. Les niveaux de sanction sont aggravés : l'infraction principale doit être punie d'une peine maximale d'au moins cinq ans d'emprisonnement et de dix ans dans certaines circonstances aggravantes.

La directive préconise en outre des moyens de procédure facilitant la poursuite de ces crimes et délits.

Les enquêtes ou les poursuites ne doivent pas dépendre de la plainte ou de l'accusation émanant d'une victime. Les victimes, lorsqu'elles ont-elles-mêmes commis des délits, peuvent ne pas être poursuivies. Des outils d'investigations puissants, similaires à ceux utilisés dans les affaires de criminalité organisée doivent être mis à la disposition des autorités.

En raison du caractère souvent international de ces phénomènes, et pour les combattre plus efficacement, les États membres doivent établir leur compétence à l'égard des infractions commises en tout ou partie sur leur territoire ou lorsque l'auteur de l'infraction est l'un de leurs ressortissants. L'engagement des poursuites ne doit pas être conditionné à une dénonciation de l'État sur le territoire duquel l'infraction a été commise.

Des dispositions spécifiques sont prévues en matière d'aide et d'assistance aux victimes.

La directive devait être transposée dans le droit interne des États membres au plus tard le 6 avril 2013. On peut considérer qu'il n'y a donc pas de retard dans cette transposition.

La définition de la traite des êtres humains figurant actuellement dans notre code pénal est très proche de l'esprit de la directive. Dans la lettre, elle va parfois au-delà, mais elle peut être aussi lacunaire par rapport aux évolutions de la criminalité dont les textes internationaux s'efforcent de tenir compte.

Le projet de loi cherche à gommer ces différences.

La directive définit la traite comme une combinaison de trois éléments incluant : une action (« le recrutement, le transport, le transfert, l'hébergement ou l'accueil de personnes ») ; un moyen (« la menace de recours ou le recours à la force ou d'autres formes de contrainte, par enlèvement, fraude, tromperie, abus d'autorité ou d'une situation de vulnérabilité, ou par l'offre ou l'acceptation de paiements ou d'avantages pour obtenir le consentement d'une personne ayant autorité sur une autre ») ; un but (« aux fins d'exploitation » laquelle « comprend, au minimum, l'exploitation de la prostitution d'autrui ou d'autres formes d'exploitation sexuelle, le travail ou les services forcés, y compris la mendicité, l'esclavage ou les pratiques analogues à l'esclavage, la servitude, l'exploitation d'activités criminelles, ou le prélèvement d'organes »).

S'agissant de l'action, notre droit est conforme à la directive.

S'agissant du moyen, le projet de loi intègre les moyens autres que les avantages ou rémunérations promis ou accordés à la victime, à savoir : l'emploi de menaces, de contraintes, de violences ou de manoeuvres dolosives visant l'intéressé, sa famille ou une personne étant en relation habituelle avec lui, ou le recours à un abus d'autorité ou à un abus d'une situation de vulnérabilité. Ces éléments, qui deviennent constitutifs de l'infraction, ne sont, dans le droit en vigueur, retenus qu'au titre de circonstances aggravantes. La recherche d'une rémunération ou d'une promesse de rémunération était, elle, systématiquement nécessaire pour établir l'infraction dans notre droit.

Cette modification dans la définition du moyen devrait faciliter l'établissement des faits : l'existence d'une rémunération n'est plus systématiquement nécessaire à la qualification des faits et les différents critères deviennent alternatifs alors qu'ils étaient auparavant cumulatifs. Si un seul de ces critères manquait, la qualification de traite des êtres humains ne pouvait pas être retenue.

S'agissant du but, le projet intègre l'exploitation aux fins de travail ou de services forcés et les prélèvements d'organes.

La protection des mineurs sera accrue.

L'infraction sera constituée à l'égard des mineurs dès lors qu'elle en comprendra l'action et le but, même en l'absence de moyen.

De nouvelles garanties de procédure sont également prévues en faveur des enfants victimes. Mon rapport écrit vous en donnera le détail.

Pour le Conseil de l'Europe, la convention de Lanzarote prévoit la répression des abus sexuels sur les enfants. Je suis parlementaire référente sur ce sujet. J'ai interpellé la ministre déléguée chargée de la famille pour qu'une sensibilisation et des moyens soient apportés sur ce sujet.

Je pense que dans l'ensemble le projet de loi répond aux besoins de la transposition de la directive. Mais il faut en garder à l'esprit la finalité : simplifier la prévention et la répression de la lutte contre la traite des êtres humains pour les rendre plus efficaces qu'aujourd'hui.

Le principal problème rencontré par nos services dans la lutte contre la traite des êtres humains est la caractérisation de l'infraction, qui exige des procureurs et des magistrats instructeurs qu'ils réunissent les preuves de ses différents éléments constitutifs.

Il est indispensable de ne pas perdre de vue la nécessaire simplification du travail des services judiciaires dans ce domaine, pour que des cas manifestes de traite n'échappent à la répression prévue à cause de ce type de difficultés.

Le fait de traite des êtres humains devrait pouvoir en particulier être constitué dès lors qu'il est établi que des personnes sont victimes d'une exploitation ou d'une tentative d'exploitation, ce qui apparaît bien souvent alors que les victimes elles-mêmes nient subir une quelconque contrainte ou incitation. Trouver une preuve qu'il y a eu contrainte, menace, abus d'autorité, tromperie, promesse de rémunération ou tout autre moyen risque de rendre plus difficile l'établissement des faits. Le Haut Conseil à l'égalité hommes-femmes a attiré notre attention là-dessus.

C'est pourquoi je pense que nous devrions, comme le projet de loi le prévoit pour les mineurs, considérer qu'il y a traite des êtres humains lorsque l'action de traite et le but d'exploitation sont établis, même en l'absence de moyen.

Sur cette partie du projet de loi, je vous proposerai de faire 6 recommandations. La première découle de ce que je viens de dire.

Recommandation n° 1. - La délégation recommande que le fait de traite des êtres humains soit constitué dès lors que le but d'exploitation est établi.

Recommandation n° 2. - La délégation demande que la traite des êtres humains devienne rapidement une priorité de la politique pénale, et que les enquêteurs soient formés à cette fin. Les services susceptibles de détecter des victimes de traite doivent être sensibilisés, en particulier les services du travail et de l'emploi.

Je propose cette recommandation car aujourd'hui la répression de la traite des êtres humains « ne marche pas » en tant que telle. C'est une incrimination relativement nouvelle, il faut que les policiers, gendarmes et magistrats se l'approprient concrètement pour qu'elle soit davantage utilisée. De façon générale, la formation des fonctionnaires sur ce fléau est primordiale pour gagner en efficacité. C'est le cas notamment des Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) au sujet des cas de travail forcé. Même un agent de la Poste peut repérer un cas de traite dans une famille avec laquelle il a un contact épisodique.

Recommandation n° 3. - La délégation propose que la France prenne une initiative au sein de l'Union européenne pour améliorer la coopération internationale et faire pression sur les États récalcitrants.

Cette recommandation me paraît nécessaire car beaucoup dépend dans ce domaine de la coopération internationale, or de nombreux États sont non coopératifs.

Recommandation n° 4. - La délégation recommande que la protection des victimes continue à être améliorée pour faciliter leur soustraction à l'influence des trafiquants, et en particulier de se doter des moyens d'hébergement nécessaires.

Les victimes de traite sont particulièrement fragiles et vulnérables, elles fuient en général les représentants de l'ordre, il faut donc leur accorder une attention toute particulière. Or les moyens d'hébergement font souvent défaut, ce qui rend matériellement très difficile de protéger les victimes.

Recommandation n° 5. - La délégation juge indispensable l'implication des juridictions et magistrats spécialisés dans les affaires financières pour que puissent être portés des coups significatifs aux avoirs des trafiquants à l'étranger.

Cette recommandation me paraît nécessaire, car on ne peut bien souvent atteindre les donneurs d'ordre principaux sans s'attaquer à leurs avoirs financiers, qui le plus souvent sont logés dans leur pays d'origine ou de résidence.

Recommandation n° 6. - La délégation soutient les recommandations du Groupe d'experts du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA).

Le GRETA est constitué de quinze membres ; il inspecte les pays de l'Union et publie des recommandations pertinentes.

J'en viens maintenant au second point : la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique.

L'arsenal répressif contre les violences faites aux femmes est de plus en plus complet en France. La vraie innovation en application de la convention d'Istanbul est l'incrimination de la tromperie en vue d'envoyer une personne à l'étranger pour lui faire subir un mariage forcé. Il est difficile de lutter contre ce phénomène, et l'État français se trouve assez impuissant quand la personne se trouve en territoire étranger.

La convention d'Istanbul entraîne par ailleurs deux autres changements : l'incrimination de la tentative d'interruption de grossesse non souhaitée, et l'incitation d'une mineure à subir une mutilation sexuelle non suivie d'effet.

Depuis plusieurs années, la lutte contre les violences faites aux femmes fait l'objet d'une priorité de nos politiques pénales, donc de l'action des Parquets et de la Chancellerie. Ceci se traduit par un taux élevé de réponse pénale et une forte augmentation du nombre de condamnations.

Les condamnations pour violences conjugales ont augmenté de plus de 80 % de 2004 à 2011.

Les condamnés sont quasi exclusivement des hommes.

Il est probable que les victimes sont le plus souvent des femmes, même si le ministère de la justice n'établit pas de statistiques officielles en la matière.

Il est assez probable aussi que l'augmentation du nombre des condamnations n'est pas pour l'essentiel imputable à une augmentation des faits, mais plutôt à une volonté croissante de les révéler et de les réprimer.

La convention d'Istanbul invite à porter le regard sur un phénomène connu, et qui va désormais pouvoir être combattu : l'escroquerie au mariage forcé.

Il n'est pas rare que des familles envoient leurs enfants à l'étranger contre leur gré, suite à une tromperie. Croyant partir en vacances ou rendre visite à une grand-mère malade, des jeunes filles et des femmes sont ensuite contraintes à un mariage.

Ces victimes sont très majoritairement binationales.