Intervention de Éric Woerth

Monsieur le président, madame la présidente de la commission des affaires sociales, mesdames, messieurs les sénateurs, la prévention des risques liés à l’amiante constitue un enjeu capital en termes de santé au travail, et plus largement en termes de santé publique. Les victimes doivent pouvoir être prises en charge de façon efficace. À cet égard, conformément aux engagements qui avaient été pris, la création des fonds d’indemnisation et de compensation, le FIVA et le FCAATA, complète le système de réparation de droit commun de la branche accidents du travail de la sécurité sociale.

M. Godefroy, membre de la commission des affaires sociales du Sénat, a souhaité se saisir de ce sujet essentiel, que nous avons d’ailleurs évoqué au moment de l’examen du projet de loi portant réforme des retraites. Je sais, monsieur le sénateur, que vous y êtes très sensible, car vous avez vous-même travaillé dans la construction navale, secteur qui est particulièrement concerné par cette question. Je veux également saluer l’implication de M. Dériot et de M. Vanlerenberghe dans ce dossier.

Je tiens à le souligner, notre pays – il faut le dire, même si le sujet est très sensible – est l’un des plus avancés, non seulement en termes de réglementation et de prévention des risques liés à l’amiante, mais aussi en termes d’indemnisation des victimes ; M. Barbier l’a d’ailleurs rappelé. Bien sûr, cela ne permet pas en soi de régler les problèmes qui se posent chez nous, mais il faut aussi savoir regarder ce qui se passe ailleurs.

La prévention est essentielle. Elle a été au cœur de nos débats sur la pénibilité, lors de l’examen du projet de loi portant réforme des retraites.

Concernant l’amiante, nous disposons d’un dispositif réglementaire protecteur, que différents gouvernements, soutenus par l’actuelle majorité, ont amélioré, en dernier lieu en 2006. Ce dispositif permet d’assurer une protection des travailleurs encore exposés lors d’activités de retrait, d’entretien et de maintenance : il abaisse les valeurs limites d’exposition ; il rend plus rigoureuses les règles de mesure de la concentration en fibres d’amiante ; il prévoit des mesures de formation très spécifiques pour les personnes intervenant dans ces contextes.

La réglementation française assure depuis plusieurs années, par rapport à ce qui se fait en Europe à cet égard, un niveau élevé de protection des travailleurs. La commercialisation de produits contenant de l’amiante a notamment été interdite huit ans avant le reste de l’Union européenne. Mais nous ne pouvons évidemment pas nous en tenir là.

C’est aussi pour tirer les conséquences du drame de l’amiante que nous avons créé un organisme d’expertise indépendant, l’AFSSET, l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail, qui a récemment fusionné avec l’AFSSA, l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, pour devenir l’ANSES, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail.

Monsieur Godefroy, vous avez soulevé un certain nombre de questions dans votre intervention. Je vais tenter d’y répondre point par point, même si je sais que je ne réussirai pas à vous convaincre totalement.

Vous mentionnez tout d’abord les inégalités de l’ACAATA.

Vous parlez de « parcours du combattant » pour les représentants des salariés qui souhaitent obtenir une inscription sur les listes ouvrant droit à l’ACAATA. Vous prenez pour exemple, ainsi que l’a fait Mme Goulet, l’entreprise Tréfimétaux de Dives-sur-Mer – une entreprise que je connais par ailleurs –, dossier dont vous m’avez saisi avec plusieurs de vos collègues.

Il s’agit là d’un dossier complexe, qui a donné lieu à plusieurs décisions de justice. Vous avez rappelé la plus récente, un arrêt du 30 octobre 2008 de la cour administrative d’appel de Nantes, qui a annulé l’arrêté portant inscription de cet établissement, confirmant ainsi le jugement du tribunal administratif.

Vous avez mentionné quatre dossiers individuels que nous avons pu débloquer. Il faut bien le dire, nous avons un peu jonglé avec le droit. En effet, l’arrêté aux termes duquel ces salariés remplissaient les conditions n’avait pas encore été annulé. Depuis, il n’y a plus de base légale permettant aux salariés de cette entreprise de partir dans le cadre de la CAATA. Il faudra donc attendre la décision du Conseil d’État, notamment pour les six dossiers qui sont actuellement en attente.

Sur la question plus générale de l’inscription des établissements, je tiens à préciser que la liste fait l’objet d’une mise à jour régulière, notamment pour rectifier des erreurs matérielles comme celles que vous avez citées.

Le processus d’inscription est piloté par la direction générale du travail, à l’exception des ports. Il associe les DIRECCTE, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, et les Caisses d’assurance retraite et de la santé au travail, les CARSAT. Dans un souci de transparence, les demandeurs, le CHSCT ou les représentants du personnel ainsi que le directeur d’établissement sont consultés. Enfin, avant la décision de classement, chaque dossier est soumis aux partenaires sociaux qui siègent à la commission AT-MP. La procédure est donc parfaitement contradictoire et transparente.

La question de l’inscription d’entreprises de sous-traitance, comme celles qui interviennent dans la construction et la réparation navales, a été évoquée par le Conseil d’État à l’occasion de deux arrêts de décembre 2002. Le Conseil d’État a ainsi consacré la possibilité que des établissements sous-traitants de ce secteur puissent être inscrits sur la liste du FCAATA. Plusieurs conditions doivent cependant être remplies afin que seuls des établissements qui ont été exposés à l’amiante soient inscrits sur la liste. Comme vous pouvez le constater, il y a donc une voie d’accès pour les salariés des entreprises sous-traitantes. C’est plus compliqué pour les personnels intérimaires, je vous l’accorde.

Vous mentionnez ensuite les différences entre les régimes.

Comme vous le rappelez, monsieur Godefroy, d’autres régimes que le régime général se sont également dotés de dispositifs de préretraite « amiante » tel l’ENIM, l’établissement national des invalides de la marine, ou encore celui des ouvriers d’État. Cela s’explique par des raisons historiques : ces régimes se sont mis en place au fur et à mesure, et nous avons donc aujourd’hui un système complexe.

C’est un peu comme en matière de retraite : nous avons une multitude de régimes différents qui répondent à des situations diverses. L’harmonisation n’est ni facile techniquement et, si l’on n’y prend garde, elle peut ne pas toujours se faire à l’avantage des bénéficiaires.

Je partage toutefois votre souci, qui a aussi été évoqué par M. Botrel, d’assurer une meilleure coordination entre les différents dispositifs existants. Il est bien entendu souhaitable que les travailleurs changeant de régime de sécurité sociale puissent voir toutes leurs années d’exposition prises en compte dans chaque régime. Mes services ont engagé des travaux d’expertise afin d’instaurer des règles de réciprocité entre certains régimes dans une optique de plus grande équité. Je suis d’ailleurs favorable à ce que cette question puisse être définitivement traitée dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, puisque le PLFSS pour 2011 est en cours de discussion.

Vous mentionnez la mise en place d’une nouvelle voie d’accès à l’ACAATA, suivant les préconisations de la mission d’information du Sénat de 2005 présidée par Jean-Marie Vanlerenberghe et dont vous étiez corapporteur avec Gérard Dériot.

Sur la question de la mise en place d’une voie d’accès individuelle, qui a également été évoquée par MM. Dériot, Barbier et Vanlerenberghe, le Gouvernement s’est engagé, dans le cadre de la loi de financement pour 2010, à préparer un rapport qu’il remettra au Parlement dans la prochaine quinzaine.

Une telle voie permettrait à des salariés exposés en dehors d’un établissement listé de bénéficier de l’ACAATA. Cette solution réglerait l’injustice que représentent ces listes, étant entendu qu’il faut veiller à ne pas troquer une injustice contre une autre, ce qui est toujours un risque, on le sait bien. Elle permettrait aussi une meilleure prise en charge des personnels des entreprises sous-traitantes et des intérimaires.

La mise en œuvre d’une telle solution n’est cependant pas évidente. Elle nécessite en effet que le demandeur présente un dossier justifiant de son exposition à l’amiante. Or le système actuel repose sur une présomption d’exposition dès lors que l’établissement est inscrit sur la liste.

Elle soulève ainsi la question que nous avons déjà évoquée au moment du débat sur la pénibilité, celle de la traçabilité des expositions. Sur ce sujet, nous avons encore de gros progrès à faire. Nous ne pouvons pas aujourd’hui retracer de manière exhaustive dans la durée les expositions passées

Si l’on veut raisonner par métiers, croisés ou non avec la liste actuelle des établissements relevant d’autres types d’activité ayant utilisé de l’amiante, se pose la délicate question de la détermination d’une telle liste de métiers. Un premier travail de recensement des métiers a été effectué, complété par une synthèse des connaissances scientifiques sur les expositions professionnelles à l’amiante.

Cela doit faire l’objet d’un rapport de l’ANSES, qui sera disponible en janvier 2011. Les conclusions de ce rapport permettront d’affiner la liste des métiers les plus exposés, déjà recensés actuellement, et d’évaluer les effectifs concernés pour estimer les effectifs des allocataires potentiels. Certains chiffres circulent déjà, mais l’évaluation de l’ANSES sera sans doute plus rigoureuse.

La mise en œuvre de cette solution est en effet rendue difficile compte tenu des incertitudes relatives au nombre de personnes concernées. L’Italie, par exemple, a mis en place un tel système et a finalement dû l’abandonner.

Nous devrons donc, de toute évidence, avoir des échanges à ces sujets avec l’ensemble des parties prenantes. Le rapport de l’ANSES de janvier prochain nous permettra notamment de déterminer si nous devons nous en tenir à la liste des entreprises – alors même que cette liste n’est pas nécessairement exempte d’erreurs ou d’omissions – ou la croiser avec une liste des métiers ou secteurs d’activité ayant utilisé de l’amiante.

L’accès individuel est évidemment un sujet sur lequel il faut continuer à travailler.

Par ailleurs, je tiens à lever un malentendu qui a pu naître à la suite du discours du Président de la République, à Saint-Nazaire, le 23 juillet dernier.

Les associations de défense des victimes de l’amiante semblent en effet s’être inquiétées de ce qu’une réforme du FCAATA pourrait conduire à priver de leur droit à l’ACAATA les personnes entrées dans le dispositif au titre de leur exposition au sein d’un établissement listé.

Je tiens à vous rassurer sur ce point : nous n’avons pas l’intention de réserver le régime de la CAATA aux seuls malades. Comme vous l’avez d’ailleurs vous-même dit, le dispositif est inchangé pour les bénéficiaires du FCAATA.

La réforme des retraites qui vient d’être adoptée maintient intégralement les conditions de départ anticipé de ces travailleurs. Il ne faut pas confondre la cessation anticipée d’activité et la réparation.

Vous évoquez le montant de l’ACAATA, jugé trop faible par les associations de victimes et les syndicats de salariés.

Permettez-moi de vous rappeler quelques chiffres : le montant moyen de l’allocation est de 1 625 euros net. II s’élève même à 1 876 euros si l’on ne considère que les allocataires entrés dans le dispositif au titre d’une maladie professionnelle.

Enfin, comme vous le soulignez, le montant minimal de l’allocation a été revalorisé de 20 %, comme le souhaitait M. Vanlerenberghe, par un décret du 29 décembre 2009. Son montant actuel brut minimum est donc de 1 084 euros. Jean Le Garrec, dans son rapport de 2008, avait d’ailleurs estimé que le montant de l’ACAATA était satisfaisant et n’était pas favorable à son alignement sur le SMIC.

Vous mettez en cause la clarification apportée par ce même décret sur les rémunérations prises en compte dans le salaire de référence, en précisant que seules sont prises en compte les rémunérations présentant un « caractère régulier et habituel » au sens juridique. Cela revient à exclure les rémunérations exceptionnelles dues à un « solde de tout compte » et notamment les indemnités compensatrices de congés payés ou de RTT lors d’une cessation de contrat de travail. En revanche, les primes, notamment le treizième mois, ne sont pas concernées et continuent bien entendu d’être prises en compte.

Sur ce point, les arrêts de la Cour de cassation de 2007 contestaient non le principe de l’exclusion de certains éléments de rémunération à caractère non régulier, mais le fait que cette exclusion était prévue par circulaire et non par décret. Il s’agit donc d’une objection de nature strictement juridique.

C’était aussi une question d’équité au regard des règles appliquées aux bénéficiaires d’un autre système de préretraite publique, celui de l’allocation spécifique du Fonds national de l’emploi. C’est d’ailleurs ce qui a été pris pour référence lors de la mise en place du FCAATA.

Le décret du 29 décembre 2009 n’a pas fait l’objet d’un recours et il met en conformité le droit avec la pratique et l’esprit du dispositif de la CAATA depuis son origine. Le texte ne change donc rien pour les personnes concernées et ne remet pas en cause les situations acquises.

S’agissant du FIVA, avec mon prédécesseur, Xavier Darcos, j’ai cosigné en février dernier, en tant que ministre du budget, un contrat d’objectifs et de moyens pour une période de trois ans avec le président du FIVA. Ce contrat reprend les actions engagées pour améliorer le service rendu aux victimes de l’amiante et raccourcir les délais de présentation des offres d’indemnisation.

Notre objectif, c’est que le FIVA prenne mieux en compte les victimes qui ont des pathologies lourdes et dont l’espérance de vie est de ce fait considérablement abrégée.

Nous suivons avec attention la réalisation de ce contrat et nous en mesurons déjà les effets : les délais de traitement et de mise en paiement s’améliorent assez sensiblement. Ainsi, 60 % des victimes ont reçu une offre d’indemnisation dans les six mois et, une fois l’offre acceptée, 90 % des victimes sont payées dans les deux mois. Cela correspond à une amélioration de 20 points en un peu plus d’un an. Vous conviendrez, monsieur Vanlerenberghe, puisque vous avez évoqué ce sujet qu’un progrès notable a donc été réalisé au cours de l’année écoulée.

S’agissant de la gouvernance du FIVA, je rappelle que le conseil d’administration de ce fonds est un lieu de débats et que les pouvoirs publics ont souhaité lui confier une vraie autorité. Ils lui ont notamment conféré le pouvoir de définir la politique d’indemnisation du fonds, en fixant les orientations relatives aux procédures, aux conditions de reconnaissance de l’exposition à l’amiante, d’indemnisation et de versement des provisions aux victimes et aux conditions d’action en justice du fonds.

Sa mission est donc capitale et le conseil d’administration du FIVA doit être le lieu d’harmonisation des positions des différents acteurs : représentants des victimes, partenaires sociaux, État, personnes qualifiées.

Après dix ans de fonctionnement, il convenait de faire un point. Je vous rassure, cela se fera dans la concertation, comme ce fut le cas pour les règles de prescription.

Bien évidemment, les représentants des victimes garderont, en tout état de cause, toute leur place dans le fonctionnement du FIVA. Elles lui apportent énormément par leur implication et leur connaissance humaine des dossiers.

S’agissant de la prescription de l’action devant le FIVA, nous allons donc la porter de quatre à dix ans, monsieur Dériot, en retenant le premier certificat médical comme point de départ pour la prescription. Avec cette proposition, le Gouvernement confirme la pratique du FIVA depuis sa création.

Le critère de la consolidation, que certains défendent, ne serait pas, à notre avis, favorable aux victimes et aboutirait à ce que les personnes atteintes des pathologies les plus graves ne puissent plus être indemnisées de leur vivant. Je relève d’ailleurs qu’une association de victimes comme l’ANDEVA ne soutient pas cette solution et a salué la mesure du Gouvernement, qui permet au FIVA de répondre rapidement et de façon lisible aux victimes.

D’ailleurs, la solution que nous proposons pour la prescription ne remet pas en cause les dispositions de la loi Hyest de 2008. Il faut en effet bien distinguer deux sujets : celui de l’action en responsabilité et celle de l’indemnisation, dans laquelle s’inscrit le FIVA, comme les organismes de sécurité sociale. Il s’agit bien de deux sujets différents, même si les prescriptions sont de dix ans dans les deux cas.

Vous avez également exprimé des inquiétudes sur la situation financière des deux fonds, le FCAATA et le FIVA.

Les comptes du FCAATA reflètent la montée en charge du dispositif jusqu’en 2008, année à partir de laquelle on constate une stabilisation des produits du fonds. Les charges supportées par le fonds devraient se stabiliser en 2010 : 915 millions d’euros, contre 926 millions en 2009.

Parallèlement à l’évolution de ces dépenses, les recettes, qui avaient fortement augmenté entre 2007 et 2009, compte tenu essentiellement de l’augmentation de la dotation de la branche AT-MP, devraient se stabiliser à 911 millions d’euros en 2010 et 2011. Selon les prévisions, le fonds présenterait ainsi un résultat net excédentaire de 14 millions d’euros en 2011. Son résultat cumulé, négatif depuis 2005, devrait s’établir à un déficit cumulé de 288 millions d’euros à la fin de l’année 2010, puis de 274 millions d’euros en 2011.

Je tiens d’ailleurs à souligner que ce déficit ne menace évidemment pas le paiement des prestations : le FCAATA n’est pas en cessation de paiement, et une ligne de trésorerie est prévue pour le versement des allocations au niveau des deux gestionnaires du fonds, la branche AT-MP et la Caisse des dépôts.

Compte tenu de la solidarité de trésorerie qui lie la branche AT-MP au FCAATA, le déficit prévisionnel est pris en compte dans la branche AT– c’est-à-dire les 274 millions d’euros à la fin de 2011 – et sera amorti de ce fait par la CADES.

Vous souhaitez le rétablissement de la contribution instituée en 2004 au profit du FCAATA pour faire participer directement les entreprises dont les salariés ou anciens salariés étaient admis dans le dispositif de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante ; c’est un point qu’ont notamment évoqué MM. Vanlerenberghe et Dériot. Permettez-moi de rappeler les raisons qui ont poussé le Gouvernement à supprimer cette contribution à compter du 1er janvier 2009.

Tout d’abord, le rendement de cette contribution, même après avoir été officiellement augmenté, monsieur Dériot, s’est révélé beaucoup plus faible que prévu. De plus, son recouvrement suscitait de grandes difficultés. En effet, il était difficile d’identifier les entreprises redevables, notamment en cas de reprises successives d’établissements ayant exposé les salariés à l’amiante. Il y avait en outre de nombreux contentieux lorsque ces entreprises avaient pu être identifiées. Cela constituait un obstacle à la reprise de l’activité des sociétés en redressement ou en liquidation judiciaire, pénalisant ainsi l’activité et l’emploi.

S’agissant du FIVA, vous soulignez que sa situation financière est saine, mais vous vous inquiétez pour l’avenir, compte tenu de la part croissante des pathologies malignes dans les demandes d’indemnisation.

Depuis sa création, le résultat cumulé, à la fin de chaque année, est largement positif. C’est également le cas, selon les estimations, pour l’année 2010 puisque ce résultat est estimé à 218 millions d’euros.

Compte tenu de ce fonds de roulement, mais aussi des éventuelles nouvelles dépenses liées aux modifications des règles de prescription, le Gouvernement a proposé d’augmenter la dotation au FIVA par la branche AT-MP pour 2011 de 25 millions d’euros par rapport à celle de 2010. Elle sera donc fixée à 340 millions d’euros. Ce niveau de dotation doit non seulement permettre au fonds de couvrir la totalité de ses dépenses en 2011, mais aussi de disposer, à la fin de 2011, d’un résultat cumulé encore positif. Je tenais à vous rassurer, en tout cas pour ces années-là.

Monsieur Barbier, vous évoquez le rapport de l’AFSSET de 2009 sur les fibres fines d’amiante et sur ses répercussions. Des travaux ont été engagés afin d’abaisser la valeur limite d’exposition. Un décret paraîtra au premier trimestre de 2011 et réduira cette valeur limite d’exposition en la divisant par 10, ce qui placera la France au plus haut niveau de protection avec les Pays-Bas et l’Allemagne.

Je voudrais aussi revenir brièvement sur l’avis que la Haute Autorité de santé a remis le 11 mai 2010 sur le suivi post-professionnel. Nous travaillons actuellement avec la ministre de la Santé, Roselyne Bachelot-Narquin, sur les modalités de mise en œuvre pratique de cet avis et nous serons évidemment amenés à associer pleinement toutes les parties prenantes, et en particulier les associations de victimes.

Madame David, vous avez évoqué les risques liés aux substances CMR, qui pourraient éventuellement entrer dans la composition des produits de substitution à l’amiante.

Je rappelle que la prévention de ces risques fait partie des priorités du plan Santé au travail n° 2. L’accent est mis notamment sur la recherche de produits de substitution, non-toxiques par principe, dans les procédés de fabrication.

Par exemple, la mise en place de conventions avec la chimie devrait permettre le développement de la substitution.