Intervention de Didier Migaud

L'avis du Haut Conseil des finances publiques intervient dans le cadre du « mécanisme de correction » prévu par le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (ou TSCG), dont la ratification a été autorisée par le Parlement en octobre 2012.

L'article 23 de loi organique du 17 décembre 2012 transpose ce mécanisme dans le droit français. Il prévoit que le Haut Conseil effectue une comparaison des résultats constatés avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques. Cette comparaison doit faire apparaître, le cas échéant, les écarts entre le solde structurel constaté et l'estimation présentée par le Gouvernement dans la loi de programmation, en particulier s'ils sont « importants ». Deux critères alternatifs permettent de déterminer si un écart est important ou non : il peut représenter au moins 0,5 point de produit intérieur brut (PIB) sur une année donnée ou au moins 0,25 point de PIB en moyenne sur deux années consécutives.

Avant de vous présenter les principales conclusions des travaux du Haut Conseil, je souhaiterais faire deux remarques liminaires.

Tout d'abord, s'agissant de l'identification des écarts, l'article 28 de la loi organique précise que la comparaison doit être effectuée, pour le présent avis, avec les orientations figurant dans la loi de programmation applicable à ce jour, c'est-à-dire la loi du 31 décembre 2012. En conséquence, le Haut Conseil a examiné uniquement les écarts sur 2012, première année de la programmation.

Ensuite, s'agissant de l'examen ex post de l'année précédente, le législateur organique a souhaité que le Haut Conseil intervienne de façon complémentaire aux missions confiées à la Cour des comptes, qui assure le contrôle de l'exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale et la certification des comptes de l'Etat et du régime général de la sécurité sociale.

Ainsi, l'avis qui vous est présenté aujourd'hui n'est pas une analyse détaillée de l'exécution du budget de l'Etat : c'est en effet l'objet du rapport sur les résultats et la gestion budgétaire que je présentais à l'instant devant votre commission en tant que Premier président de la Cour des comptes.

L'avis du Haut Conseil ne constitue pas plus une analyse globale et exhaustive de la situation financière des administrations publiques - ce sera en effet l'objet du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques que je serai heureux de vous présenter à la fin du mois de juin.

L'avis du Haut Conseil porte uniquement sur l'analyse du solde structurel, c'est-à-dire le solde des administrations publiques corrigé des effets liés à la conjoncture économique, et sur les écarts entre l'exécution présentée dans l'article liminaire au projet de loi de règlement avec les orientations pluriannuelles de solde structurel figurant dans la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012. J'en profite pour souligner que la présence de cet article liminaire constitue un réel progrès en termes d'information du Parlement au moment de l'examen de la loi de finances.

Enfin, avant d'en venir aux conclusions de l'avis, je voudrais m'arrêter quelques instants sur la notion de « solde structurel ». A l'occasion de ses investigations, le Haut Conseil a observé que ces mesures - susceptibles d'être exclues du calcul du solde structurel -, ne répondent pas à une définition explicite. Il estime nécessaire d'en établir le périmètre de façon claire et précise. Sur l'année étudiée, il considère en particulier que la vente des licences de fréquences hertziennes (4 G), dont le produit s'est élevé à 2,6 milliards d'euros en 2012 (soit 0,1 point de PIB), aurait dû être traitée comme une mesure ponctuelle et temporaire, à l'instar de ce qui a été fait pour la recapitalisation de Dexia. Je précise que le choix du Gouvernement n'affecte pas la comparaison mais qu'il conduit, en tout état de cause, à réduire le déficit structurel de 2012 de 0,1 point.

Cela étant précisé, j'en viens aux quatre constats formulés par le Haut Conseil dans son avis.

En premier lieu, le solde structurel des administrations publiques s'établit à -3,9 points de PIB en 2012 alors que la loi de programmation du 31 décembre 2012 anticipait un solde structurel de - 3,6 points de PIB.

En deuxième lieu, l'écart de 0,3 point qui en résulte s'explique par deux séries de facteurs de nature différente :

- une large part est imputable à des révisions des comptes nationaux de 2011 par l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), sur le PIB comme sur le déficit public. A déficit donné, la révision à la hausse de la croissance du PIB en 2011 a eu pour effet mécanique de réduire la part conjoncturelle du déficit, et donc d'accroître le déficit structurel d'environ 0,15 point. Par ailleurs, le déficit effectif 2011 a été aggravé de 0,1 point, révision qui, par nature, ne pouvait être prise en compte dans la programmation ;

- dans une moindre mesure, cet écart s'explique par l'augmentation non prévue de certaines dépenses publiques, notamment des collectivités locales et de la sécurité sociale, qui n'a été que partiellement compensée par un surcroît de recettes fiscales.

En troisième lieu, sur la seule année considérée par le Haut Conseil, l'année 2012, l'écart est inférieur à 0,5 point de PIB. Il ne constitue donc pas un écart important au sens de la loi organique, susceptible de déclencher le mécanisme de correction.

Toutefois, le Haut Conseil souligne dans son avis que cet écart de 0,3 point présente un risque s'agissant du respect futur de la trajectoire dès lors que les écarts de 2012 et 2013 ne doivent pas dépasser 0,25 point en moyenne chaque année.

C'est donc un message de vigilance que le Haut Conseil souhaite adresser au Gouvernement.