Intervention de Geneviève Fioraso

Au demeurant, aucune entreprise ne pourrait résister à une transformation si brutale sans accompagnement ni conduite du changement.

Enfin, l’accompagnement administratif et logistique par les services de l’État a manqué. Il ne s’agit pas ici de faire l’apologie d’un État centralisé, mais d’évoquer un État responsable. Le service de la dette mis à part, le budget de l’enseignement supérieur est le troisième budget de l’État. Cela ne va pas sans responsabilité, et l’État est redevable des fonds publics vis-à-vis de l’ensemble de la population, comme il est redevable de l’équilibre entre les territoires, qui a été si souvent évoqué.

David Assouline l’a dit, sur les quatre-vingt-treize universités, voire sur la centaine qui existait avant les regroupements, seules dix disposent aujourd’hui d’une comptabilité analytique.

Les universités ont donc manifestement fait face à d’importantes difficultés, aggravées par l’absence d’anticipation de l’évolution des dépenses, concernant notamment le glissement vieillesse technicité, le GVT, et le compte d’affectation spéciale « Pensions », dont la mise en œuvre a été retardée. À mon arrivée au ministère, ces questions se sont brusquement imposées, dans la mesure où les impasses budgétaires s’élevaient à 400 millions d’euros, parmi lesquels figurait le dixième mois de bourse, toujours annoncé, jamais budgété, représentant tout de même le coût non négligeable de 150 millions d’euros.

Ceux qui ont vécu les deux premières années du passage aux RCE ont eu le sentiment que tout le monde apprenait à grande vitesse, y compris, et surtout, ceux qui organisaient cette grande transformation à l’échelon national. Les réponses des services de l’État, auxquels on s’adressait malgré tout pour résoudre les difficultés, donnaient le sentiment qu’ils étaient toujours en retard d’un temps sur les établissements.

Vous résumez très bien l’effet produit au bout de seulement deux ans de mise en œuvre : « Confusion, difficultés et sidération ». Vous rappelez que l’Association des universités européennes, l’European University Association, situait la France, cinq ans après l’adoption de la loi LRU, dans le dernier tiers du classement en matière d’autonomie universitaire, et même à la dernière place pour ce qui concerne l’autonomie académique.

C’est la raison pour laquelle j’ai décidé de transformer le sens et la méthode de l’autonomie, sans pour autant la remettre en cause, tant elle est, à mes yeux, consubstantielle à la culture de l’université.

Les établissements sont accompagnés par les services ministériels ; c’est le premier élément de transformation. Ils peuvent faire appel à des ressources de diagnostic et bénéficient d’analyses et d’expertises. Ils peuvent partager avec les services du ministère l’élaboration de plans de redressement, voire de plans à long terme pour l’évolution de leur modèle économique.

Le deuxième élément recouvre la mise en place de l’accréditation. Elle redistribue les rôles et refonde l’autonomie pédagogique et académique en alliant, d’un côté, un État stratège qui définit et révise périodiquement une programmation nationale et précise le cadrage national des diplômes, et, de l’autre, des établissements qui composent leur offre de formation et affichent des choix visibles et lisibles pour tous, à commencer par les jeunes, leurs familles et les employeurs.

Aujourd’hui, je le répète, les jeunes et les familles, en particulier ceux qui sont issus des milieux les plus modestes, éprouvent les plus grandes difficultés à s’orienter dans le maquis des formations.

Le troisième élément concerne l’évolution de l’évaluation, dont nous parlerons de manière plus approfondie la semaine prochaine. Portée par une nouvelle instance, un Haut Conseil, cette évolution va également dans le sens de l’autonomie, en conjuguant étroitement le besoin d’une auto-évaluation adaptée aux stratégies d’établissement, et le respect de critères, de normes et de pratiques de niveau international, sous contrôle et validation de l’instance nationale. La méthode est donc tout à fait différente de celle qui était suivie par l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur, l’AERES. Elle correspond à ce qu’ont préconisé quelque 20 000 acteurs du monde universitaire, ainsi que plusieurs prix Nobel, les professeurs Françoise Barré-Sinoussi et Serge Laroche, ou le mathématicien Cédric Villani, lauréat de la médaille Fields.

La lourdeur administrative et le manque, parfois, de pertinence des évaluations rendues venaient de ce que l’on apprenait en marchant. Cette situation a amené les acteurs consultés au cours des assises à demander un changement radical de méthode. Cela ne revient pas à jeter le discrédit sur les personnes qui ont procédé aux évaluations, qu’il faut respecter et dont il faut respecter le travail. Il me revient cependant d’opérer les modifications nécessaires à l’intérêt général.

Le troisième point relevé par votre rapport s’attache à la politique de formation, dont vous constatez qu’elle n’est ni maîtrisée ni régulée. Vous montrez ainsi qu’avec plus de 3 600 diplômes de licence habilités et quelque 7 700 masters, en additionnant mentions et spécialités et sans compter ceux qui sont habilités hors des universités, le paysage national des formations supérieures est devenu illisible.

Votre analyse rejoint la mienne. On compte en effet 2 217 licences professionnelles, réparties entre 47 dénominations nationales et un peu moins de 2 000 spécialités, 1 420 licences générales, comportant 322 intitulés différents, dont plus de 200, soit 67 %, ne concernent qu’un seul établissement et une soixantaine, soit 19 %, entre deux et cinq seulement.

Comment un employeur peut-il s’orienter dans une telle offre de formation ? Comment peut-il évaluer les qualifications ? Cela paraît bien difficile. Ainsi s’explique peut-être l’éloignement constaté entre le milieu économique et l’université. En effet, les blocages ne peuvent pas être imputés exclusivement à un seul des partenaires, mais sont de la responsabilité des deux.

Aujourd’hui, un lycéen de terminale qui veut s’orienter avec le système Admission Post Bac est confronté à un maquis de 11 000 formations.

Certes, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a vocation à créer des emplois. Toutefois, il ne lui revient pas de participer au développement actuel de la profession de coach privé aidant les familles qui en ont les moyens à s’orienter dans le système de l’enseignement public du secondaire comme de l’enseignement supérieur et de la recherche. C’est une situation inadmissible !

Les jeunes qui ne disposent pas de décrypteur dans leur entourage se trouvent dans l’incapacité de faire un choix pertinent face à une telle complexité. Encore une fois, les jeunes issus des milieux les plus modestes en font les frais. Cela peut expliquer également les difficultés de la démocratisation de l’accès à l’enseignement supérieur pour ce qui concerne les jeunes issus de milieux plus modestes.

Ce maquis des formations a aussi des conséquences dans les établissements. Vous soulignez, avec l’Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche, l’IGAENR, qu’il s’agit là d’une des principales sources de difficultés financières des universités, comme le confirment également les analyses et interventions de la direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle auprès des établissements en situation de déficit. Nous avons découvert, par exemple, des formations de master avec treize enseignants pour sept étudiants !

La politique d’accréditation, inscrite dans le projet de loi pour l’enseignement supérieur et la recherche, repose sur quelques principes simples : la diminution du nombre d’intitulés, tous établis nationalement, la composition d’une offre de formation conçue avec une attention plus marquée aux attentes et aux demandes des étudiants et aux besoins de la société, l’établissement d’une carte des formations qui ne soit plus seulement un instrument d’affichage des spécialités des enseignants-chercheurs, la mise en place d’une offre simplifiée et lisible par tous, jeunes, familles, employeurs.

M. Bordier s’inquiétait de la faisabilité d’une telle simplification. Je veux ici le rassurer : elle a été engagée, les comités licence et master y travaillent avec les comités disciplinaires, et nous allons proposer dès la fin du mois de juillet prochain une nomenclature d’offres simplifiées au Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche, le CNESER. Cela s’est révélé plus facile encore que je ne l’avais anticipé. Parfois, les choses s’imposent d’elles-mêmes !

En raison de l’émiettage par site, personne, à mon sens, n’avait mesuré l’ampleur de cette complexité. Le chiffre de 11 000 formations proposées à un jeune souhaitant s’orienter a pourtant provoqué un choc salutaire. Tout le monde a compris qu’il fallait regrouper les formations par grands domaines, sans les appauvrir, afin de les rendre davantage lisibles.

Quatrième point, la gouvernance est trop centralisée. Dans mon esprit, elle doit venir au soutien des missions du service public de l’enseignement supérieur et de la recherche. On a parfois eu le sentiment que c’est l’inverse qui se passait, tant l’accent semblait porter sur la gouvernance, au détriment des missions centrales que sont la formation et l’insertion des jeunes.

Votre analyse relève la centralisation excessive du processus décisionnel autour du conseil d’administration et de son président, ainsi que la marginalisation des autres instances élues : le conseil scientifique et, plus encore, le conseil des études et de la vie universitaire, le CEVU.

Vous notez également le caractère autocentré de cette gouvernance, qui conduit à interdire aux personnalités extérieures membres du conseil d’administration de participer à l’élection du président de l’université. Vous mettez en relation, à juste titre, l’ouverture insuffisante des universités sur le monde socio-économique et la place marginale qu’elles occupent sur le marché de la formation continue, alors même qu’elles possèdent les meilleures compétences en matière pédagogique.

Vous regrettez, comme beaucoup de membres des conseils d’administration, l’encombrement de leurs ordres du jour, la durée interminable de leurs séances, leur saturation par des problèmes de gestion courante et, en conséquence, leur incapacité à se concentrer utilement sur leur mission stratégique principale.

J’ai siégé durant presque quinze ans dans ces conseils d’administration et j’ai fait l’expérience de la perte du droit de voter pour le président de l’université. J’ai vécu de l’intérieur ce que vous décrivez, en constatant également que nous ne parlions jamais de vie étudiante, parce que, pris par les problèmes internes, nous n’en avions pas le temps. J’ai été témoin de la désertion progressive de ces conseils d’administration, trop longs et centrés sur des questions internes, par les personnalités extérieures, notamment par les élus et les acteurs issus du monde économique.

C’est pourquoi le projet de loi pour l’enseignement supérieur et la recherche vise à réunir la commission de la recherche et celle de la formation en un seul conseil académique, ce qui se fait à peu près partout dans le monde, afin de rétablir le lien entre recherche et formation, d’offrir à ces deux missions un poids équivalent et de conférer davantage de poids aux étudiants et à la vie étudiante, qui est au cœur de la réussite de ces derniers.

Ce texte contient également des dispositions tendant à attribuer des compétences délibératives importantes et précises à chacune des deux commissions du conseil académique et à réserver les délibérations du conseil d’administration aux questions stratégiques, budgétaires et financières. Le conseil d'administration définira ainsi des orientations et des répartitions de moyens, que le conseil académique mettra en œuvre au quotidien, en gérant les missions de formation et de recherche. Afin de ne pas déstabiliser le conseil d'administration, il ne pourra cependant pas opérer d’investissement financier sans son accord.

La loi autorise également la participation des personnalités extérieures à l’élection du président. À mes yeux, le principe même de la démocratie exige que, autour de la table du conseil d'administration, chacun, pour peu que sa désignation ait été incontestable et transparente, dispose des mêmes droits et puisse donc voter pour l’élection du président.

Enfin, nous avons entendu les présidents d’université, et la loi prend en compte également la nécessité d’un pilotage cohérent, en permettant au président du conseil d’administration de choisir, avec son conseil, le mode de présidence de ce conseil académique. Rassurez-vous, celui-ci pourra être présidé par le même président que le conseil d’administration, par un vice-président du conseil d’administration ou par une autre personnalité désignée. La véritable autonomie, consiste, une fois encore, à donner le choix aux acteurs des écosystèmes et des pôles territoriaux.

Le cinquième point concerne le contrat et les territoires. Des craintes ont été exprimées au sujet d’une régionalisation supposée de l’enseignement supérieur. Il me paraît positif que les universités se comportent comme des opérateurs territoriaux et participent aux écosystèmes et aux dynamiques territoriales. Nous devons faire en sorte que les efforts des universités autonomes tendant à mieux faire correspondre leur carte de formations avec les besoins socioprofessionnels de leur environnement régional soient valorisants et valorisés.

Le rôle de l’État est toutefois de veiller à assurer la cohérence et l’égal accès aux formations sur le territoire national. Le contrat qui lie l’université à l’État est le lieu naturel pour cela. Comme vous le soulignez, les contrats d’établissements n’ont cependant « pas réussi à s’imposer véritablement comme un levier efficace de maturation de la stratégie de l’établissement. »

Nous avons étudié ces contrats, et nous avons surtout découvert des coquilles vides. Ils sont en effet trop nombreux – il en existe plus d’une centaine – et ils concernent trop d’établissements pour pouvoir faire l’objet d’un suivi efficace. Trop de contrats tuent le contrat !

On peut considérer également que les contrats d’établissements ont été, de fait, affaiblis à la fois par le passage en RCE – la masse salariale transférée pèse très lourd dans les budgets, et le bonus contractuel très peu – et par l’émiettement persistant des contractants. Pour ces deux raisons, la politique contractuelle de l’État n’a qu’un effet marginal sur l’action stratégique des établissements.

De plus, les pôles de recherche et d’enseignement supérieur, les PRES, ont été incontestablement affaiblis par le refus de l’État de conclure des contrats avec eux. La loi prévoit une contractualisation avec les nouveaux regroupements, les communautés d’universités et d’établissements qui seront, à terme, une trentaine. Il est possible de suivre trente contrats. Dès lors, ces documents pourront avoir un contenu réel.

La mise en place des contrats de site donnera un nouvel élan à la politique contractuelle. À l’échelle des regroupements territoriaux, sur des périmètres mettant en cohérence stratégique tous les types d’enseignement supérieur, tous les laboratoires de recherche, et en partenariat avec les collectivités locales, au premier rang desquelles les régions, ces contrats auront enfin un sens stratégique.

On a beaucoup évoqué le système de répartition des moyens à l’activité et à la performance, le système SYMPA. Il est en cours de révision. Il n’a en effet de « sympa » que le nom et a suscité nombre de dysfonctionnements et d’injustices entre les territoires et les disciplines, par exemple entre les sciences humaines et sociales et les sciences exactes. Il faudra s’interroger sur ce système en fonction des contrats de site.

Anticipant sur la loi, j’ai signé la semaine dernière les deux premiers contrats de site avec l’université de Strasbourg et avec celle de Lorraine. À cette occasion, tous les acteurs se sont félicités de pouvoir définir une stratégie commune.

Le sixième point, c’est que, vous l’avez tous constaté, la politique de regroupements territoriaux engagée par la loi LRU a creusé les inégalités.

Les pôles de recherche et d’enseignement supérieur ont bien joué leur rôle dans la première phase de développement de la coopération territoriale, ainsi que vous l’avez relevé. Cela constitue incontestablement un point positif dans la mesure où sont entrés en relation des acteurs qui ne s’étaient jamais parlé auparavant.

Trois pôles ont abouti à une fusion ; plusieurs autres ont bénéficié du plan Campus et des initiatives d’excellence, des projets qui étaient parfois en décalage avec la loi LRU et qui étaient surtout concentrés sur quelques sites ; enfin, la plupart d’entre eux ont organisé en commun leurs formations doctorales. Toutefois, plus d’une douzaine d’entre eux n’ont reçu qu’une très faible part des crédits extrabudgétaires du plan Campus et des investissements d’avenir.

Sur les 5 milliards d’euros du plan Campus, seuls 153 millions d’euros avaient été engagés quand je suis entrée en fonctions. Le cofinancement des collectivités territoriales, principalement des régions, mais aussi des métropoles, à hauteur d’un milliard d’euros, nous a heureusement permis de lancer les opérations, car la procédure très opaque et très complexe des partenariats public-privé, la seule procédure juridique préconisée, les avait totalement bloquées. Que dire de l’innovation représentée par ces plans qui n’avaient pas été mis en place cinq ans après leur création, sinon qu’elle est déjà quelque peu derrière nous ? Nous avons donc fluidifié les procédures.

À cet égard, je proposerai dans le projet de loi relatif à l’enseignement supérieur et à la recherche de passer à la deuxième phase des regroupements territoriaux, en offrant un véritable choix entre plusieurs solutions combinables entre elles – fusions, communautés, conventions d’associations –, une meilleure participation des acteurs et des personnalités extérieures à la gouvernance des regroupements et des contrats de site. Ces futurs regroupements ne seront pas des coquilles vides.

Le septième et dernier point porte sur l’attractivité internationale. Je partage votre analyse, madame la rapporteur : « L’attractivité universitaire de la France, malgré des instruments de mobilité encore puissants, a souffert de la politique d’immigration développée au cours de ces dernières années, notamment à l’occasion de la publication de la […] “circulaire Guéant”. » Les auteurs du rapport d’information mentionnent également que notre politique d’attractivité souffre, s’agissant notamment des filières scientifiques, de la barrière de la langue.

Les mesures relatives à l’accueil et au séjour des étudiants et des chercheurs étrangers, notamment celles qui concernent la gestion des titres de séjour, feront l’objet de débats parlementaires et de mesures interministérielles, qui seront annoncées dès jeudi prochain par Manuel Valls, Laurent Fabius et moi-même. La politique d’accueil sera conçue en coordination avec les ministères concernés, avec des visas pluriannuels pour les étudiants et les chercheurs et un statut spécifique pour les étudiants effectuant leur doctorat en France, pendant et après leur thèse. Je rappelle qu’ils représentent 41 % de nos docteurs.

Dans le projet de loi relatif à l’enseignement supérieur et à la recherche figurent aussi de nouvelles dérogations à la loi Toubon : encadrées, elles sont de nature à la fois à renforcer le socle de la francophonie et à permettre aux étudiants des pays émergents de venir s’engager dans les filières scientifiques, ce qui n’est pas le cas aujourd'hui.

En conclusion, notre enseignement supérieur et notre recherche sont plus que jamais au cœur du rayonnement culturel et intellectuel et du redressement de notre pays. Les attentes sont fortes ; le monde, pays développés comme nations émergentes, bouge vite.

Dans le même temps, la mise en place nécessaire de notre dispositif d’enseignement supérieur et de recherche doit se faire sans brutalité, avec conviction et avec une grande constance politique. C'est la raison pour laquelle, par respect du travail réalisé par les communautés universitaires, nous n’avons pas fait table rase du passé.

Cette constance s’exprime tout d’abord par la programmation de moyens supplémentaires, avec, sur la durée du quinquennat, 5 000 postes inscrits dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques votée le 28 décembre 2012. Ces postes sont destinés en priorité à améliorer la réussite en licence.

Elle s’exprime également dans les prises de position du Président de la République, qui a rappelé à plusieurs reprises que l’avenir de notre pays reposait sur l’augmentation de l’investissement dans l’enseignement et la recherche.

La réussite des étudiants participe de l’élévation du niveau de qualification de notre population. La réorganisation de la recherche dans toutes ses dimensions contribuera à l’amélioration de notre compétitivité en Europe et dans le monde. Le retour d’un État stratège, aussi bien pour la formation que pour la recherche, ne correspond pas à une recentralisation ; il garantit que l’effort demandé à tous sera réalisé au bénéfice de l’intérêt général, au service de la société et de ce qui constitue son avenir, les étudiants et les jeunes chercheurs. De ce point de vue, le doctorat sera davantage pris en compte dans les carrières publiques et privées ; en tout cas, nous y travaillons.

Nous aurons besoin de temps et de votre soutien, mesdames, messieurs les sénateurs. J’espère que vous saurez nous l’apporter au moment opportun.

Permettez-moi une fois encore de remercier sincèrement et chaleureusement les deux rapporteurs du travail exemplaire qu’ils ont accompli, de la pertinence de leurs analyses et de l’ampleur de leurs consultations. Je me félicite de la convergence globale entre nos diagnostics respectifs et les orientations prévues dans le projet de loi relatif à l’enseignement supérieur et à la recherche, dont nous allons débattre ensemble à partir du 19 juin prochain, ce dont je me réjouis à l’avance.