Intervention de Marc Laménie

Quarante-huit heures après le 11 novembre, date anniversaire de l'armistice de 1918 mais également jour d'hommage à tous les morts pour la France, le hasard du calendrier parlementaire nous fait examiner une proposition de loi dont l'objet est de conforter l'égalité entre toutes les générations du feu.

Déposée par notre collègue Marcel-Pierre Cléach, elle vise à corriger deux inégalités qui touchent certains anciens d'Algérie et les soldats qui ont participé à des opérations extérieures (Opex) s'agissant de l'attribution de la carte du combattant. Je vous rappelle que ces Opex constituent la principale forme d'intervention de l'armée française à l'extérieur de notre territoire, en application le plus souvent de nos engagements internationaux. Conformément à des résolutions du Conseil de sécurité de l'Onu, des décisions du Conseil de l'Union européenne ou dans le cadre de l'Otan, 8 500 femmes et hommes étaient déployés dans le monde au 1er octobre dernier, principalement au Mali, au Liban et en Afghanistan.

La carte du combattant a été créée au lendemain de la Première Guerre mondiale pour consacrer le droit à réparation reconnu à ceux qui ont servi la Nation au combat.

Elle est créatrice de droits pour ses titulaires. Le plus important d'entre eux est le versement, à partir de l'âge de 65 ans, de la retraite du combattant, dont le montant annuel est à l'heure actuelle de 668,64 euros. Etroitement liée à la qualité d'ancien combattant, elle n'est pas réversible. Elle est attribuée, sous certaines conditions, dès 60 ans, notamment aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) ou de l'allocation pour adulte handicapé (AAH) ainsi que dans les départements d'outre-mer.

Une demi-part fiscale est accordée à son détenteur à partir de 75 ans, et celui-ci peut également se constituer une rente mutualiste majorée par l'Etat.

La carte confère également aux anciens combattants la qualité de ressortissant de l'office national des anciens combattants et victimes de guerre (Onac), et ouvre donc l'accès à ses prestations d'aide sociale. Enfin, reconnaissance symbolique, le cercueil de son titulaire peut être recouvert du drapeau tricolore.

Sur un plan administratif, les demandes d'attribution doivent être faites auprès des services départementaux de l'Onac, sur la base de l'état des services accomplis. Après instruction et vérification auprès des archives du ministère de la défense, le dossier est soumis à la commission nationale de la carte du combattant, composée majoritairement de représentants du monde combattant, puis la décision finale est prise par le directeur général de l'Onac.

Au total, on peut estimer à environ 1,3 million le nombre de titulaires de la carte du combattant dans notre pays, alors que 1,2 million de retraites du combattant seront versées en 2013. Le plus gros contingent est bien évidemment formé des anciens combattants de la guerre d'Algérie, puisque 1,3 million d'appelés et rappelés y ont servi aux côtés de plusieurs centaines de milliers d'engagés volontaires, de supplétifs et de membres des forces de l'ordre.

Si la législation actuelle proclame l'universalité de la reconnaissance de la République envers les anciens combattants et l'égalité la plus stricte entre eux, les critères d'attribution de la carte du combattant ne sont plus adaptés aux réalités des conflits actuels et ne sont donc pas fidèles à ces principes.

Les deux premières générations du feu, celles des conflits mondiaux, ont pour la plupart connu des formes d'affrontements classiques, une guerre de position ou de mouvement avec un front et un adversaire clairement identifiés. Il s'agit d'une situation différente de celle à laquelle ont été confrontées les troisième et quatrième générations du feu, en Algérie ou en Opex.

L'attribution de la carte du combattant leur a été progressivement étendue. Il a toutefois fallu attendre 1974 pour les soldats ayant participé aux « opérations effectuées en Afrique du Nord » entre 1952 et 1962, et 1993 pour les anciens des Opex. Il faut surtout se souvenir que ce n'est que par l'adoption de la loi du 18 octobre 1999 qu'a officiellement été reconnu aux opérations en Algérie le caractère de « guerre ».

Concernant l'Afrique du Nord, plusieurs conditions alternatives ont longtemps cohabité, principalement l'appartenance, pendant au moins trois mois, à une unité combattante, l'appartenance à une unité ayant connu neuf actions de feu ou de combat et la participation à cinq actions de feu ou de combat.

De plus, les blessés de guerre, les soldats ayant reçu une citation individuelle ainsi que ceux ayant été détenus en méconnaissance des conventions de Genève ont été considérés comme combattants.

Sur ces bases, les anciens combattants ont rencontré d'importantes difficultés pour faire valoir leurs droits et de nombreuses inégalités de traitement ont été relevées. En effet, la caractérisation des unités combattantes et des actions de feu ou de combat revient au service historique de la défense (SHD), qui s'appuie sur les journaux de marches et opérations (JMO) des unités concernées. Ces derniers, souvent lacunaires voire manquants, correspondent rarement à ce que les soldats ont vécu sur le terrain. Les éplucher exhaustivement et les exploiter correctement représente une tâche immense.

Pour y répondre, le législateur a défini, dans la loi de finances pour 2004, un nouveau critère reconnu comme équivalant à la participation aux actions de feu ou de combat : une durée de quatre mois de présence en Algérie, au Maroc ou en Tunisie jusqu'au 2 juillet 1962.

Cette simplification, demandée de longue date par les représentants du monde combattant, était évidemment indispensable. Elle ne permet toutefois pas de prendre en compte l'ensemble des soldats, appelés comme militaires de carrière, ayant servi en Algérie et ayant été exposés au danger.

En effet, 305 000 hommes se trouvaient encore en Algérie à la date de l'indépendance. Les accords d'Evian prévoyaient le maintien sur place, pour une durée de deux ans, d'un important contingent : encore 131 000 hommes en janvier 1963 et 50 000 un an plus tard, avant un retrait qui eut lieu en juillet 1964. Des troupes françaises étaient encore présentes en Algérie après cette date mais dans un autre cadre et n'entrent donc pas dans le champ de cette proposition de loi.

Durant cette période, plusieurs dizaines de soldats français sont décédés et ont été reconnus morts pour la France. Leurs compagnons d'armes ne peuvent pas aujourd'hui bénéficier de la carte du combattant. Ils peuvent uniquement prétendre au titre de reconnaissance de la Nation (TRN), qui n'ouvre pas les mêmes droits et n'a pas la même portée symbolique. C'est la raison pour laquelle l'article 1er de la proposition de loi étend jusqu'au 2 juillet 1964 la borne temporelle prise en compte pour le calcul des 120 jours de présence rendant éligible à la carte du combattant.

Le Gouvernement propose, dans le projet de loi de finances pour 2014, une mesure intermédiaire : la carte « à cheval », soit l'attribution de la carte du combattant aux personnes dont le déploiement en Algérie a commencé avant le 2 juillet 1962 mais s'est achevé après cette date. A mes yeux, elle ne prend pas en compte l'intégralité des demandes légitimes du monde combattant sur ce point. De plus, elle sera satisfaite par cet article 1er.

J'en viens maintenant aux Opex. Depuis la loi du 4 janvier 1993, les militaires y ayant participé ont vocation à recevoir la carte du combattant selon les mêmes critères de droit commun que pour la guerre d'Algérie. Mais celui tenant aux quatre mois de présence ne leur est pas applicable. Un arrêté, mis à jour régulièrement, définit donc les opérations ainsi que les périodes concernées.

Toutefois, le critère central, celui de la participation à des actions de feu ou de combat, est particulièrement inadapté aux activités des unités en Opex. Ne combattant pas un ennemi clairement identifié sur une ligne de front mais assurant la plupart du temps des missions de maintien de la paix ou de protection des populations, les soldats français servant à l'étranger ne peuvent souvent pas faire état d'un nombre suffisant d'actions de feu ou de combat pour recevoir la carte.

Il a fallu attendre un décret du 12 novembre 2010 pour qu'une définition de ces actions plus adaptée aux réalités des Opex soit établie : sont désormais prises en compte les actions de combat et les actions qui se sont déroulées « en situation de danger caractérisé ».

Un arrêté est venu fixer la liste des actions concernées, qui sont celles rencontrées en Opex : ce sont, par exemple, les opérations de rétablissement de l'ordre, de déminage, de contrôle d'une zone terrestre, aérienne ou maritime, ou encore d'évacuation sanitaire. En conséquence, le nombre de cartes du combattant attribuées au titre des Opex est en forte progression puisqu'il est passé de 3 650 en 2011 à 8 900 en 2012 et devrait s'établir, pour 2013, à plus de 11 000. Je tiens à saluer sur ce point l'action volontariste du Gouvernement, qui a d'ores et déjà qualifié d'unités combattantes toutes les unités de l'armée de terre qui ont été engagées en Afghanistan et au Mali.

Toutefois, en dehors de ces deux cas récents, les critères complexes de qualification des unités obligent le SHD à mener un travail de recherche très long, sur la base de sources parfois peu fiables. La procédure peut durer jusqu'à 10 ans. Le problème est le même que celui qui existait pour la guerre d'Algérie avant 2004. Il faut savoir que, pour remplir cette tâche, le SHD ne dispose que de cinq personnes.

C'est pourquoi l'article 2 de la proposition de loi consacre dans la loi, comme c'est le cas depuis 1974 pour les anciens combattants d'Algérie, la plus stricte égalité entre la quatrième génération du feu et celles qui l'ont précédée. Cette déclaration de principe est loin d'être inutile. Ensuite, il transpose le critère des quatre mois de service requis pour obtenir la carte du combattant aux soldats ayant servi en Opex.

Cette proposition de loi ne s'inscrit pas en rupture avec l'action des différents gouvernements qui se sont succédé ces dernières années. Des progrès considérables ont été réalisés depuis 10 ans en ce qui concerne l'effectivité du droit à réparation. Il faut poursuivre ce mouvement, en particulier en direction de celles et ceux qui ont participé aux Opex.

Cette génération du feu est bien distincte des précédentes, par sa sociologie comme par ses effectifs. Elle n'en est pas pour autant moins digne de la reconnaissance de la Nation que celles des combattants des guerres mondiales ou de la guerre d'Algérie. On peut d'ailleurs se féliciter de la volonté, exprimée ici par le ministre la semaine dernière, de poursuivre la construction du monument aux morts en Opex à Paris, place Vauban, engagée sous la précédente majorité.

De ce fait, et pour toutes les raisons que je viens de rappeler, je vous invite à adopter cette proposition de loi sans modification.