Intervention de Brigitte Gonthier-Maurin

La présentation que vous nous avez faite, Madame, rejoint à bien des égards certaines recommandations de notre délégation. Lieutenant-Colonel Duchesne, vous avez la parole.

LCL Pierre Duchesne de l'Etat-major des Armées. - Je vais commencer par préciser des éléments de terminologie pour éclairer ma présentation. La définition retenue pour le terme « genre », est dérivée de l'anglais « gender », terme défini dans les documents de l'Organisation des Nations-Unies (ONU), de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), et de l'Union européenne (UE) comme les attributs sociaux, et non pas sexuels, associés au fait d'être un homme ou une femme, qui sont appris ou acquis dans le cadre du processus de socialisation et qui déterminent la position et la valeur d'une personne dans un contexte donné. Cette définition est retenue dans les documents de politique nationale comme par les organisations internationales.

La dimension du genre au sein du ministère de la Défense (MINDEF) comporte deux volets qu'il convient de distinguer clairement :

- un volet interne aux forces armées, ce que l'OTAN et l'ONU appellent « gender in military forces », relatif à l'égalité hommes-femmes et à la condition féminine dans les armées. C'est cette problématique que vient de vous exposer Mme Gaudin ;

- un volet externe, « gender in military operations », relatif aux femmes en opérations, qui sera l'objet de mon propos.

Pour mettre en perspective la problématique de violences faites aux femmes dans les conflits armés, du point de vue du ministère de la Défense, il est important de rappeler quelques dates-clé ainsi que le cadre normatif dans lequel elle s'inscrit.

Dans les années 1990, les exactions commises au cours des conflits bosniaque et rwandais attirent l'attention de la communauté internationale et l'incitent à l'action.

À partir des années 2000, on est dans la phase dite d'intégration de la dimension du genre dans les opérations.

Le vrai point de départ est la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations, approuvée à l'unanimité - donc également par la France - le 30 octobre 2000 et consolidée par d'autres résolutions « Femmes, Paix et Sécurité » adoptées notamment en 2008, 2009, et 2010.

La résolution 1325 constate l'impact disproportionné des conflits armés sur les femmes et l'utilisation comme « arme de guerre » de la violence contre les femmes, et en particulier du viol. Elle exige des mesures concrètes dans les opérations de maintien de la paix : c'est ce que l'on a appelé les « 3 P » : Prévention des violences qui sont faites aux femmes, Protection et Participation accrue des femmes, de la société civile et militaires, pour le règlement des conflits armés, non plus seulement en tant que victimes mais aussi en tant qu'acteurs.

Les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés sur sa mise en oeuvre lors du sommet mondial des Nations-Unies en 2005.

Ses recommandations sont déclinées sous forme de politiques et de directives au sein de l'Union européenne et de l'OTAN, qui sont engagées sur ce dossier respectivement depuis 2005 et 2007.Les Nations la déclinent sous forme de plans nationaux d'action.

Depuis 2012, nous sommes dans la phase d'approfondissement.

Lors du sommet de Chicago, l'OTAN et les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés à prendre en compte les violences dites à caractère sexuel et liées au genre, dans la continuité des préconisations de l'ONU.

Le « Nordic Center for Gender in Military Operations » (NCGMO) a été mandaté pour un audit des opérations et des missions de l'OTAN. Cet audit a débouché sur une directive de mise en oeuvre plus contraignante au sein de la structure de commandement intégré.

En 2013, une publication interarmées fixe la politique nationale.

Depuis 2010, la France décline donc la résolution 1325 au travers d'un plan national piloté par le ministère des Affaires étrangères et européennes. La Défense y est représentée par la Direction des affaires stratégiques, avec l'appui de l'état-major des armées pour la partie « opérations ».

Le plan national d'action français a été audité par la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) en février 2013. Le ministère de la Défense y était représenté par Mme Gaudin et par moi-même. Un rapport interministériel devrait être présenté devant les commissions compétentes du Parlement d'ici la fin de 2013.

En 2013, 37 pays ont adopté un plan national d'action pour la mise en oeuvre de la résolution 1325, dont 17 pays de l'OTAN sur 28 : tout d'abord en 2008 l'Espagne, dont il faut souligner le rôle pionnier, puis la France en 2010, les États-Unis en 2012, l'Allemagne et la Grande-Bretagne en 2013. Ce rappel montre bien la lenteur du processus d'intégration et place la France plutôt en avance par rapport aux pays comparables.

À titre d'exemple, on peut citer certains pays particulièrement actifs dans ce domaine.

La Suède a ainsi créé une organisation permanente et dédiée qui a développé une vraie expertise (il s'agit du « Nordic Center for Gender in Military Ops »). La Norvège déploie des « gender advisor » (« conseillers genre ») depuis 2004. Ces deux exemples illustrent l'engagement des pays scandinaves. L'Espagne a adopté un plan national d'action très volontariste et avancé. La Bulgarie pilote un projet dit « Smart Defence » sur le sujet des femmes dans les opérations de l'OTAN.

Selon la définition du Tribunal pénal international, la violence à caractère sexuel et liée au genre inclut le viol, l'esclavage sexuel, la prostitution forcée, la stérilisation ou l'avortement forcés, les mutilations et la torture sexuelles. Elle a été qualifiée du « plus grand silence de l'histoire » par Mme Zainab Bangura, représentante spéciale du secrétaire général de l'ONU pour ce sujet, selon qui cette violence :

- n'est pas inévitable, pas aléatoire, pas uniquement culturelle ;

- ne touche pas que les femmes ;

- n'est pas perpétrée uniquement en Afrique ;

- est massive, systématique, planifiée, et utilisée comme une arme de guerre ;

- est statistiquement davantage le fait des forces gouvernementales que des miliciens et rebelles.

Un point fait l'unanimité des nations, des organisations internationales, des ONG et des victimes : la reconnaissance du problème que constituent ces violences permet d'agir.

Des mesures simples sont préconisées par certaines ONG pour les forces (en l'occurrence, éducation et sensibilisation, règles de comportement, politique « zéro impunité » et « zéro tolérance », responsabilisation du commandement) et aussi pour la protection des victimes, notamment par la création de « Safe houses » et par la protection des témoins.

Un autre point qui fait l'unanimité est que la force militaire peut agir, selon des modalités à définir ; il y a également unanimité sur le fait que quel que soit son mandat, la force militaire n'a pas vocation à faire appliquer la loi.

La politique nationale a été développée en déclinant les directives de l'ONU, de l'UE, et surtout de l'OTAN. Selon l'adjoint au Commandant suprême des forces alliées en Europe, la prévention et la protection des femmes contre les violences à caractère sexuel et liées au genre est un engagement politique : en effet, les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés sur la mise en oeuvre de la résolution 1325, au cours du Sommet mondial des Nations-Unies en 2005, puis de nouveau lors des sommets de l'OTAN à Lisbonne en 2010 et à Chicago en 2012.

C'est également une obligation légale : la violence faite aux femmes est un crime contre l'humanité.

C'est enfin une nécessité morale et éthique : l'OTAN est une alliance fondée sur des valeurs communes.

Pour la France, c'est aussi un impératif opérationnel.

Il faut toutefois ajouter que la protection des femmes contre ces violences est aussi un problème juridique : de la même manière qu'il est très difficile de développer des règles d'engagement génériques, la lutte contre les violences à caractère sexuel est à la limite des missions de police et entre le droit international et le droit local. Une force militaire, même sous mandat international de l'ONU, n'a ni pouvoir, ni compétence, ni moyens dédiés pour l'imposition et la mise en application de la loi, même si sa mission, comme c'est le cas dans les opérations récentes, inclut la protection des populations.

La dimension culturelle de ce défi est également importante, alors même que les forces sont de plus en plus imbriquées avec les populations dans des conflits asymétriques.

Il faut enfin souligner que la protection des femmes sur le terrain pose de vraies difficultés : l'élaboration de règles de comportement pour l'usage des armes ou le niveau d'implication dans les affaires locales restent un vrai défi.

Je citerai à cet égard trois exemples.

En Afghanistan, la culture du pavot a été multipliée par dix, en dix ans de présence de la Force internationale d'assistance et de sécurité - qui a pourtant compté jusqu'à 133 000 militaires de 52 nations. La coopération des « seigneurs de la guerre » locaux étant conditionnée à leurs intérêts, la lutte contre l'opium est restée limitée...

En 2004, une femme afghane a été brûlée vive par sa famille après avoir été soignée par un médecin militaire français masculin ; une autre femme a été lapidée à son retour dans son village parce qu'elle avait répondu à quelques questions de militaires américains masculins...

Enfin, un militaire français qui avait sauvé du lynchage une femme au Kosovo a fait l'objet de sanctions puis a été récompensé, même si l'on peut admettre que son action était, à certains égards, discutable.

Un mot rapide sur la Participation qui est, je le rappelle, le « 3ème P » de la résolution 1325, bien que ce ne soit pas au coeur de mon sujet.

Il y a 34 008 personnels féminins dans les armées françaises, soit un taux de féminisation de 14,9 % qui place les armées françaises au deuxième rang des armées européennes et de l'OTAN derrière la Hongrie. La participation de femmes militaires françaises aux opérations est de 6 % environ ; elle connaît une légère hausse (6,7 % en 2012).

Cette sous-représentation, dans les opérations par rapport au taux de féminisation des armées françaises, peut s'expliquer par le fait que seuls une poignée de postes parmi les 18 610 décrits aux tableaux d'effectifs des opérations sont sexués, et que les femmes sont davantage représentées dans des spécialités moins nombreuses sur les théâtres d'opérations comme l'administration et la médecine.

Pour résumer, tout le monde est d'accord sur le bien-fondé des « 3 P » de la résolution 1325 (prévention, protection, participation) même si son application concrète est difficile, quel que soit le contexte (ONU, OTAN, Union européenne ou cadre national).

La phase d'intégration dans les opérations se termine et l'on dispose d'un véritable corpus de politiques et de directives. Le récent audit des opérations de l'OTAN a confirmé que leur mise en oeuvre était inégale, voire insuffisante, constat partagé par les représentants de l'ONU et de l'Union européenne.

L'approche nationale est de privilégier les aspects opérationnels, qui relèvent de la compétence des armées et qui font appel à des savoir-faire connus ou maîtrisables rapidement. En matière de participation, l'application de quotas dans les opérations est inadéquate ; il est d'ailleurs écarté par la quasi-totalité des Nations, y compris les plus actives dans ce domaine comme les pays nordiques.

Plutôt que le nombre de femmes déployées, il s'agit donc d'identifier, de reconnaitre et de promouvoir la plus-value opérationnelle des femmes dans les opérations.

Pour reprendre l'exemple de la femme afghane qui avait été soignée par un médecin masculin, le mandat suivant de la force française comptait une infirmière supplémentaire pour assurer ce rôle auprès des femmes. Après la lapidation de la femme afghane que j'ai évoquée, les « Marines » ont développé le concept de « Female Engagement Teams ».

Il s'agit également de reconnaitre que les femmes peuvent avoir une sensibilité et une approche différente et complémentaire du monde qui nous entoure : ainsi, dans le cadre de l'EUFOR en République Centrafricaine, la construction d'une passerelle, préconisée par une « gender advisor » de nationalité norvégienne, a grandement amélioré la vie quotidienne des populations par rapport à l'ancien pont, d'usage très malcommode pour les femmes et les enfants.

En matière de prévention et de protection, le problème est abordé comme un impératif opérationnel, au travers de trois constats simples.

Les conflits armés se caractérisent par une interaction et une imbrication croissantes entre la force et les populations. Il s'agit donc autant de « gagner les coeurs » que de gagner la guerre, ce qui passe par la protection des populations et donc, en particulier, des femmes.

On constate aussi que la présence de la Force fait reculer les exactions, en particulier les violences à caractère sexuel. La prise en compte du facteur « genre » dans la planification et la conduite des opérations permet d'optimiser cet effet : par exemple, l'ajustement des horaires et des itinéraires des patrouilles peut contribuer à réduire les viols. Des mesures simples peuvent être efficaces dans ce domaine : éducation et sensibilisation des forces et du commandement, élaboration de règles de comportement spécifiques.

Les actions plus spécifiques, à caractère non opérationnel, comme les actions de promotion du droit et de la place des femmes, sont du ressort de spécialistes formés, en liaison avec les autres acteurs qui sont les organisations internationales et les ONG. La fonction de conseiller « genre » est définie en conséquence (ce sont les conseillers du commandement et des interlocuteurs des autres acteurs de la dimension du genre).

L'ONU, l'OTAN, l'Union européenne et la plupart des Nations s'appuient sur une structure fonctionnelle très ressemblante qui couvre tous les niveaux, du politique au tactique. Elle comprend des cellules « conseiller genre » (gender advisor ou GENAD), qui se situent au niveau politique et des « gender focal points » dans les bataillons.

Elle comporte également des équipes féminines, mixtes ou dédiées au sein des forces : j'ai cité l'exemple des « female engagement teams » ; on peut aussi mentionner l'exemple des « gender observers » de l'ONU, observateurs spécialement dédiés à la problématique des violences à caractère sexuel.

Elle comporte enfin des organismes permanents, comme par exemple le « Nato committee on gender perspectives » (qui est devenu permanent en 2009) ou le « Nordic Center for Gender in Military Operations » suédois.

Enfin, la France est représentée dans la structure « genre » de l'OTAN : il y a un GENAD auprès du général commandant stratégique pour la transformation, un « gender focal point » au niveau commandement des opérations et un représentant français - moi-même - au sein du « Nato Committee on Gender Perspectives ».

Pour les forces françaises, agissant ou non dans le cadre de l'ONU, de l'Union européenne ou de l'OTAN, la fonction de conseiller genre (GENAD) sera tenue par les « conseillers environnement humain des opérations » (CONSEHO). Le choix du terme CONSEHO, retenu au lieu du « conseiller genre » adopté par les organisations internationales, le situe dans le contexte plus large de l'environnement humain qui inclut les femmes, mais aussi les enfants et les autres populations vulnérables en interaction avec la force. La France se trouve donc en avance, car il est vraisemblable que la prochaine étape pour l'ONU et l'OTAN soit la protection des enfants et des personnes vulnérables.

Le CONSEHO est donc le conseiller du commandement et l'interlocuteur privilégié des ONG et autres agences sur le sujet. Il est l'expert « genre » de son organisation : il a donc suivi une formation spécifique (cet effort est en cours). C'est un officier - homme ou femme - avec une expérience opérationnelle ; enfin il parle anglais pour pouvoir interagir avec les agences et les ONG.

En mai 2013 est parue la publication interarmées fixant la politique nationale pour la mise en oeuvre de la résolution 1325 dans les opérations. Ce document reconnait l'importance du rôle des femmes dans les opérations et s'inspire de la résolution 1325 et des directives de l'OTAN et de l'Union européenne, les forces françaises ayant vocation à agir en coalition.

Le point d'application de cette directive est avant tout l'environnement humain de la force, c'est-à-dire les interactions avec les populations locales, et en particulier - mais pas seulement - les femmes.

Le premier axe est l'intégration dans la préparation opérationnelle, c'est-à-dire la formation et l'entrainement (sensibilisation des chefs militaires, préparation et sensibilisation avant projection, modules dans les écoles de formation des cadres officiers et sous-officiers, prise en compte dans les exercices).

Le deuxième axe est l'intégration systématique dans la planification, la génération de force, la conduite et l'évaluation des opérations (prise en compte du « point de vue féminin » et du « facteur féminin » dans les lignes d'opération), complétées par la définition de règles de comportement concrètes face à des violences à caractère sexuel.

Le troisième axe est l'augmentation ciblée du nombre de personnel militaire féminin comme multiplicateur d'effet et le développement d'indicateurs sexués : nous avons actuellement très peu de retour sur ce point faute d'indicateurs.

Le pivot de cette politique est la création d'un réseau d'experts, les conseillers « environnement humain des opérations » (EHO).

En conclusion, on peut dire que la France est plutôt en avance en Europe et au sein de l'OTAN, tant en termes de féminisation qu'en ce qui concerne la participation des femmes aux opérations. En cohérence avec le cadre d'emploi des armées, la politique nationale est en droite ligne des politiques et directives de l'ONU, de l'Union européenne et de l'OTAN.

L'approche nationale est de privilégier les aspects opérationnels, qui relèvent de la compétence des armées et font appel à des savoir-faire maîtrisés. Elle s'inscrit dans le cadre plus large de l'environnement humain des opérations (EHO).

Son axe principal est l'intégration dans la préparation opérationnelle et les opérations via un réseau de conseillers. Les militaires français agissent déjà - et vont s'adapter - pour mieux protéger les femmes contre les violences qu'elles subissent dans les conflits armés. Il faut toutefois garder à l'esprit qu'ils n'ont en général ni le mandat, ni la mission (de police), ni les moyens dédiés.

Il ne s'agit pas d'imposer des quotas, mais de reconnaître et de tirer parti des différences entre les hommes et les femmes dans un cadre opérationnel. Il s'agit également de mieux mesurer ce qui est fait, pour en tirer des leçons. Le défi est maintenant la déclinaison de cette directive jusqu'au niveau tactique, dans un contexte de très forte contrainte sur les ressources humaines et financières.

Tous les éléments que vous avez portés à notre information sont de nature à nous rassurer - cette problématique des violences faites aux femmes est traitée très sérieusement dans un cadre interministériel - et sont cohérents avec les constatations et les recommandations de la délégation. J'ai été très sensible à ce que vous avez dit sur la nécessité de la connaissance, sur l'importance des indicateurs sexués ainsi que sur la mise en place d'observatoires et de réseaux : la connaissance précise de la situation constatée est en effet primordiale pour le succès de toute politique concernant l'égalité entre hommes et femmes, nous l'avons constaté dans d'autres domaines.

Colonel, vous avez montré la nécessité de donner les moyens aux forces de comprendre cette problématique des violences mais aussi de se soucier de la protection à apporter aux femmes qui en sont victimes.

J'ai été également très sensible à ce que disait Mme Gaudin sur la visibilité des anciennes combattantes, qui rejoint des constats que nous avons faits dans des registres similaires et qui souligne le devoir de la Nation à l'égard de ces femmes. La nécessité de faire évoluer les mentalités, point que vous avez abordé, rejoint d'autres aspects de l'égalité entre hommes et femmes. Je voudrais que nous revenions sur la situation des jeunes filles dans les écoles militaires. Comment y vivent les jeunes filles ? Pouvez-vous évoquer d'éventuelles situations de harcèlement ? Qu'en est-il du bizutage ?

Enfin, vous avez évoqué, Colonel, des exemples précis concernant l'Afghanistan. Quelle est la situation dans les régions du monde où le contexte culturel et religieux est différent ? Je pense à certains pays d'Afrique.