Intervention de Claude Jeannerot

Le projet de loi soumis à notre examen, dans des conditions qui ne contribuent pas à la qualité du travail parlementaire, constitue le nouvel acte de la réforme structurelle des politiques du travail et de l'emploi engagée par le Gouvernement depuis 2012. Après la loi de sécurisation de l'emploi, destinée notamment à limiter l'impact des difficultés conjoncturelles des entreprises sur l'emploi, ce texte vise à refaire de la formation professionnelle un levier de qualification de tous les actifs, un facteur de compétitivité pour nos entreprises et de sécurisation des salariés dans leur parcours professionnel. Il tend à accroître la légitimité des acteurs du dialogue social, au niveau national comme à celui de la branche et poursuit la réforme de l'inspection du travail.

L'élaboration du projet de loi représente à mes yeux un nouveau succès pour la méthode de concertation sociale prônée par le Gouvernement, à la jonction de la démocratie sociale et de la démocratie politique. À l'issue de la grande conférence sociale du mois de juin 2013, une négociation nationale interprofessionnelle sur la formation professionnelle a abouti à la signature, le 14 décembre 2013, d'un accord national interprofessionnel (ANI) par la CFDT, FO, la CFTC, la CFE-CGC, le Medef et l'UPA. Dans le même temps, des travaux quadripartites ont été menés avec succès entre l'Etat, les régions, les organisations syndicales et patronales pour définir le contenu du compte personnel de formation (CPF). Le projet de loi est la transcription fidèle de l'ANI.

Depuis les lois Delors de 1971, le système français de formation professionnelle repose sur une obligation fiscale de dépenser pour les entreprises. Malgré de nombreuses réformes, il reste trop inégalitaire. Il avantage les salariés des grandes entreprises et ceux dont le niveau de formation initiale est élevé, les hommes au détriment des femmes, les salariés par rapport aux demandeurs d'emploi. La refonte de la répartition des moyens consacrés à la formation professionnelle, soit 25 milliards d'euros en 2011, est nécessaire. Le titre Ier du projet de loi reprend plusieurs recommandations issues de travaux réalisés récemment sur le sujet, en particulier le rapport de notre collègue Gérard Larcher en 2012. Il est bâti autour de trois dispositions : la mise en oeuvre du CPF, la réforme du financement et l'accroissement de sa mutualisation, la clarification des compétences en matière d'orientation et d'apprentissage.

L'article 1er fixe le régime du CPF, issu de la loi de sécurisation de l'emploi. Ce droit nouveau marque une rupture avec les outils de formation existants : attaché à la personne et non à son statut professionnel, mobilisable à l'initiative de son titulaire et uniquement avec son accord, il marque une avancée réelle par rapport au droit individuel à la formation (DIF) institué en 2004 et resté inabouti. Les droits inscrits sur le compte, plafonnés à 150 heures, contre 120 pour le DIF, et alimentés à hauteur de 24 heures par an, seront utilisables jusqu'au départ à la retraite de la personne pour financer des formations qualifiantes, répondant aux besoins des branches et des territoires. Les différents financeurs de la formation - entreprises, organismes collecteurs paritaires agréés (Opca), régions, Pôle emploi- pourront abonder le CPF afin que son titulaire suive une formation longue. Cette logique de co-construction du parcours de formation n'enlève rien à sa nature de droit personnel assorti de garanties assurant son effectivité.

Celle-ci se traduit par l'obligation d'un entretien professionnel au bénéfice de chaque salarié tous les deux ans. Un bilan devra être dressé tous les six ans : dans les entreprises d'au moins 50 salariés, en l'absence de formation ou d'évolution salariale ou professionnelle du salarié sur cette période, l'employeur devra alimenter son CPF de 100 heures supplémentaires. Seules les formations suivies sur le temps de travail, à l'exception de celles visant à acquérir un socle minimal de connaissances et de compétences, nécessiteront l'accord de l'employeur. Pour les demandeurs d'emploi, l'utilisation du CPF s'inscrira dans le cadre du projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE). L'entrée en vigueur du dispositif est prévue le 1er janvier 2015, après la mise en place par la Caisse des dépôts d'un système de gestion des droits accessible à tous. Les heures acquises au titre du DIF pourront être utilisées jusqu'en 2021. Contrairement au DIF, le CPF bénéficiera d'un financement dédié versé par les entreprises à hauteur de 0,2 % de leur masse salariale.

Les partenaires sociaux ont transformé l'obligation de dépenser, adoptée en 1971, en une obligation de former. Aujourd'hui, les entreprises d'au moins 20 salariés sont tenues de consacrer 1,6 % de leur masse salariale à la formation, dont 0,9 % pour leur plan de formation destiné à leurs employés. Les TPE doivent contribuer à hauteur de 0,55 %. Ces fonds sont collectés par les Opca et ne donnent lieu qu'à une très faible mutualisation en faveur des plus petites entreprises. Ce régime aboutit à considérer la formation comme une dépense d'ordre fiscal et non comme un investissement en faveur de l'employabilité des salariés et de la compétitivité de l'entreprise. Le texte institue une contribution au taux unique de 1 % de la masse salariale mutualisée au sein des Opca selon plusieurs usages : le congé individuel de formation, le CPF, la professionnalisation et le plan de formation des entreprises de moins de 300 salariés. Pour les entreprises de moins de dix salariés, le taux reste inchangé.

Certaines organisations syndicales et patronales - ce ne sont pas les plus nombreuses - redoutent un effondrement de la formation professionnelle en France. Si la réforme constitue un pari, il vise à responsabiliser les entreprises. Leurs dépenses, qui s'élèvent à plus de 2 % de leur masse salariale en moyenne, dépassent déjà la part légalement requise pour le plan de formation. Demain, les fonds destinés à la formation dans les TPE seront augmentés, puisque le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) devra y consacrer annuellement 20 % de ses ressources, soit près de 180 millions d'euros par an. Quant aux PME, un nouveau versement au titre du plan de formation entièrement mutualisé au sein des Opca est institué. Le système actuel est si peu redistributif que les PME de 10 à 49 salariés financent à hauteur de 50 millions d'euros par an la politique de formation des entreprises de plus grande taille ! Moins de 3 % des sommes collectées au titre du plan de formation font l'objet d'une péréquation au profit des PME.

Le CPF constituera pour les demandeurs d'emplois une porte d'entrée aux formations longues qui leur sont peu accessibles aujourd'hui. Avec un financement annuel de l'ordre de 300 millions d'euros par le FPSPP, l'effort des partenaires sociaux en leur faveur augmentera de 50 %.

Le rôle des Opca est renforcé : outre les fonds du Cif, ils pourront collecter la taxe d'apprentissage et s'investiront dans la promotion de l'alternance. La réforme de 2009 avait divisé leur nombre par deux, l'évolution de leurs missions doit les conduire à développer une véritable offre de services à destination des entreprises. Les Fongecif sont confortés dans leur rôle d'accompagnement des salariés : ils font partie, aux côtés de Pôle emploi, des missions locales, des Cap emploi et de l'Apec, des organismes chargés du conseil en évolution professionnelle. Basé sur un cahier des charges national et mis en oeuvre au niveau régional dans le cadre de la réforme du service public de l'orientation, ce service gratuit doit aider les personnes s'interrogeant sur leur orientation professionnelle et les conduire, si nécessaire, à la formation.

Le projet de loi achève le transfert aux régions des compétences résiduelles encore détenues par l'Etat dans le domaine de l'apprentissage, théoriquement décentralisé depuis 1983. Le circuit de collecte de la taxe, éclaté entre 147 organismes collecteurs nationaux, régionaux, consulaires ou paritaires, est simplifié. Les Opca seront seuls autorisés à collecter la taxe d'apprentissage au niveau national, tandis qu'au niveau régional cette fonction sera assurée par une chambre consulaire. Le Gouvernement a réintroduit par amendement une partie de la réforme de la taxe d'apprentissage adoptée par le Parlement à l'automne dernier mais censurée par le Conseil constitutionnel pour incompétence négative.

Le texte contient d'autres mesures destinées à développer le dialogue social dans l'entreprise en matière de formation professionnelle. Il élargit l'accès à la formation des personnes en insertion par l'activité économique. Avec la reprise des dispositions du deuxième projet de loi de décentralisation d'avril 2013, le projet de loi réforme la gouvernance nationale et régionale du système. La région, qui se voit confier l'organisation et le financement du service public régional de la formation professionnelle, en devient le chef de file. Elle sera désormais responsable de la formation professionnelle des personnes handicapées, des détenus et des Français établis hors de France. En outre, la région devra organiser, en complément de l'Etat, les actions de lutte contre l'illettrisme et les formations permettant l'acquisition de compétences clés pour les personnes non diplômées.

Les régions sont dotées de nouveaux moyens d'action. Elles pourront mettre en oeuvre, dans le respect du droit communautaire, un service d'intérêt économique général (Sieg) en faveur de l'insertion et de la formation professionnelle des personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès au marché du travail. A l'issue d'une procédure objective et transparente de désignation, des organismes pourront être habilités à offrir ce service gratuit, en échange d'une compensation financière. Les régions coordonneront l'achat de formations collectives pour leur compte et celui de Pôle Emploi. Enfin, un droit d'option sera conféré aux régions intéressées par une dévolution du patrimoine immobilier affecté à l'Afpa dont le déclassement du domaine public au domaine privé a été prévu.

Deux réformes visent à faciliter la concertation entre les acteurs nationaux et régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle. Le contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDF) est transformé en contrat de plan régional de développement de la formation et de l'orientation professionnelles (CPRDFOP). Afin d'améliorer la définition et la planification de l'offre de formation au niveau régional, la procédure d'adoption du plan est clarifiée, sa signature est ouverte aux partenaires sociaux de manière à renforcer la logique de négociation quadripartite.

Le Conseil national de l'emploi (CNE) et le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) sont fusionnés en un Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Cnefop). A l'échelon régional, le conseil régional de l'emploi (CRE) et le comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) sont remplacés par un comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Crefop). Ces dispositions rationalisent la gouvernance de la formation professionnelle, marquée par l'enchevêtrement des compétences et le défaut de connaissance mutuelle et de coordination des différents acteurs.

L'application des nouvelles dispositions sur le temps partiel instaurées par la loi sur la sécurisation de l'emploi est suspendue jusqu'au 30 juin compte tenu de l'avancée insuffisante des négociations initiées par les branches professionnelles.

Le deuxième volet du projet de loi concerne la démocratie sociale. L'article 16 définit les règles de la représentativité patronale et vient ainsi combler un vide juridique. Les critères de représentativité retenus sont identiques à ceux utilisés pour la représentativité des syndicats de salariés. La différence fondamentale est que la mesure de l'audience ne reposera pas sur une élection mais sur le nombre d'adhérents : pour être représentative au niveau d'une branche, une organisation professionnelle d'employeurs (OPE) devra disposer d'une implantation équilibrée sur le territoire et compter au moins 8 % des entreprises adhérentes à la branche. Pour être représentative au niveau national et interprofessionnel, une OPE devra être représentative dans les quatre secteurs de l'industrie, de la construction, du commerce et des services et rassembler au moins 8 % d'entreprises adhérentes à une organisation patronale.

Certaines organisations de branche adhèrent à plusieurs organisations ayant vocation à devenir représentatives au niveau national et interprofessionnel. Ainsi, la branche des Hôtels-Cafés-Restaurants est adhérente du Medef, de la confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) et de l'Union professionnelle artisanale (UPA). Le texte préserve ces adhésions multiples tout en prévoyant que l'organisation de branche ne pourra affecter aux organisations nationales et interprofessionnelles des voix en dessous d'un seuil, défini par décret, compris entre 10 % et 20 %. L'objectif est de trouver un équilibre entre le principe de liberté d'association et la défense du pluralisme au sein des organisations patronales.

A la suite de l'accord historique signé le 30 janvier 2014 entre le Medef, l'UPA et la CGPME, la FNSEA, l'UnaPL et l'Udes, les députés ont intégré dans le texte des dispositions spécifiques relatives à la représentativité des organisations du « hors-champ », c'est-à-dire appartenant à des secteurs non couverts par les négociations nationales interprofessionnelles, comme l'agriculture, les professions libérales et l'économie sociale et solidaire.

Le texte comprend des dispositifs pour accélérer la restructuration des branches professionnelles comptant moins de 5 % d'entreprises adhérentes à une organisation patronale et dont l'activité conventionnelle est faible depuis cinq ans. Afin de diminuer le nombre de branches, qui reste, avec 440 branches hors secteur agricole, très supérieur aux 15 branches que compte l'Allemagne, des mécanismes d'élargissement d'une convention d'une branche vers une autre, de fusion de leurs champs d'application ou encore de refus d'extension d'une convention collective sont mis en place.

L'article 17 procède à des aménagements techniques et consensuels en matière de représentativité syndicale.

L'article 18 instaure un fonds paritaire pour rendre transparent le financement des partenaires sociaux et mettre un terme à un climat de suspicion ancien. Le projet de loi supprime tous les financements directs et indirects des organismes paritaires, tels les caisses de sécurité sociale, l'Unédic ou les Opca, vers les syndicats et les structures patronales. En contrepartie, les employeurs verseront dès le 1er janvier 2015 une contribution représentant entre 0,014 % et 0,02 % de leur masse salariale. Le fonds paritaire recevra en outre une subvention de l'Etat et le cas échéant des ressources volontaires. Il financera la participation des partenaires sociaux à la conception, la gestion, l'animation et l'évaluation des politiques publiques menées par l'Etat et les organismes paritaires ainsi que la formation économique, sociale et syndicale des salariés et de leurs adhérents. Les syndicats de salariés ayant recueilli plus de 3 % des voix au niveau national et interprofessionnel lors des élections professionnelles seront éligibles aux crédits du fonds tout comme les organisations patronales représentatives au niveau national et multi-professionnel. Les règles de répartition des crédits seront différenciées selon la nature des missions et des organisations concernées. Des mécanismes de contrôle interne et de contrôle externe sont prévus.

Le projet de loi reprend les conclusions du groupe de travail tripartite animé par la direction générale du travail (DGT) sur l'obligation de transparence des comptes des comités d'entreprise, sujet sur lequel notre commission s'est penchée en octobre dernier. Pour les comités d'entreprise dont le budget est inférieur à 153 000 euros, une comptabilité ultra-simplifiée sera autorisée. Au-delà de ce seuil, il sera possible de tenir une comptabilité avec présentation simplifiée si le comité ne remplit pas deux des trois conditions suivantes : employer plus de 50 salariés, présenter un bilan supérieur à 1,55 million d'euros, disposer de ressources supérieures à 3,1 millions d'euros. Enfin, les comités d'entreprise qui sont au-delà du seuil et qui remplissent deux de ces trois critères devront faire certifier leurs comptes. Les compétences de la commission des marchés sont élargies ; les nouvelles règles de transparence s'appliqueront à la caisse centrale d'activités sociales (CCAS) et aux autres caisses présentes dans l'industrie électrique et gazière, comme chez EDF. L'Assemblée nationale a imposé l'archivage des documents comptables et le recours à un expert-comptable pour les comités non soumis à la certification de leurs comptes qui ne peuvent recourir à la comptabilité ultra-simplifiée. En définitive, le texte proposé reprend l'essentiel des dispositions du texte que nous avons adopté sur proposition de Catherine Procaccia.

Le troisième et dernier volet du texte engage une profonde et ambitieuse réforme de l'inspection du travail. Son organisation territoriale est modifiée sur trois points afin de conserver son caractère généraliste et son indépendance, tout en favorisant les actions collectives pour répondre aux nouveaux enjeux du monde du travail. La section de contrôle, échelon territorial d'intervention, composée en général d'un inspecteur et de deux contrôleurs, sera insérée dans une unité de contrôle composée de 8 à 12 agents, animée par un responsable (le RUC). A terme, ces unités de contrôle ne seront composées que d'inspecteurs du travail. Au niveau régional, une unité d'appui et de contrôle de lutte contre le travail illégal sera créée dans chaque Direccte. Enfin, un groupe national de contrôle, d'appui et de veille sera mis en place et rattaché à la DGT pour coordonner des actions qui nécessitent un pilotage centralisé.

Le projet de loi renforce les pouvoirs d'investigation et de vérification de l'inspection du travail ainsi que les pénalités en cas de délit d'obstacle à ses missions.

Enfin, le texte donne trois nouveaux outils aux agents de contrôle : il étend le dispositif de l'arrêt temporaire de chantier à toutes les entreprises et ajoute de nouveaux risques couverts. Il crée une sanction administrative, sous la forme d'une amende pouvant atteindre 2 000 euros par manquement et par salarié, infligée par le directeur de la Direccte sur rapport motivé de l'agent de contrôle après information préalable de l'employeur, qui sera invité à présenter ses observations dans un délai d'un mois. Le troisième outil est la transaction pénale, applicable dans six domaines précis. Le projet de loi ouvre aussi la possibilité au Parquet de recourir à la procédure simplifiée de l'ordonnance pénale pour les contraventions prévues dans le code du travail.

Le dernier axe de la réforme habilite le Gouvernement à prendre deux ordonnances, l'une pour réviser et rationaliser le quantum des pénalités en matière d'hygiène et de sécurité dans le code du travail, la seconde pour assurer des coordinations juridiques dans différents codes, comme le code du travail applicable à Mayotte.

Certains syndicats de l'inspection du travail s'inquiètent du dispositif proposé ; il s'agit pourtant d'une réforme concertée dans laquelle le ministre s'est personnellement investi depuis juillet 2012, et les députés ont adopté des amendements qui vont dans le bon sens.

Ce projet de loi répond aux besoins des salariés qui deviennent les initiateurs de leurs choix de formation, étant observé que la qualification professionnelle reste le meilleur rempart contre le chômage. Il répond aussi aux besoins des entreprises car une main d'oeuvre formée et dont l'employabilité est préservée est le premier facteur de compétitivité.

La légitimité des acteurs du dialogue social et la transparence de leur financement sont indispensables à l'heure où le législateur leur a confié un rôle croissant dans la définition et l'application des normes en matière de relations individuelles et collectives de travail. Enfin, une inspection du travail efficace et impartiale correspond au besoin de tous les acteurs économiques et peut seule préserver l'égalité entre entreprises. Contrairement à ce que certains affirment, je vois une grande cohérence dans ce projet de loi. Il n'est pas le reflet d'une volonté partisane mais s'inscrit dans la continuité de travaux menés, par la droite comme par la gauche, depuis plusieurs années, notamment le rapport de Gérard Larcher. Voilà pourquoi je vous invite à l'adopter unanimement avec les amendements que je vais vous proposer.