Intervention de Jacques Pélissard

Je vous remercie de votre accueil, Madame la Présidente, et de me permettre de vous exposer ma proposition de loi. Je suis venu avec des collaborateurs de l'Association des maires de France. Après vous avoir présenté cette proposition de loi, je répondrai à toutes vos questions.

Avec le temps, et dans le cadre de l'AMF, nous avons constaté la nécessité d'un rapprochement entre les communes et les intercommunalités sous la forme de mutualisations. À l'époque, j'avais été critiqué par la Cour des comptes parce que j'avais rapproché ma ville de l'intercommunalité. Il a fallu attendre la loi du 16 août 2004 pour pouvoir mettre en place des services partagés et des emplois cofinancés. La loi du 10 décembre 2010 a complété ce dispositif avec la mutualisation des services. On s'est alors aperçu que les communes mutualisaient leurs services, que les communes et les intercommunalités cherchaient à éviter les doublons.

Dans ma ville, l'intercommunalité est très intégrée. Nous allons inaugurer l'installation dans un bâtiment unique des services administratifs de la ville et de l'intercommunalité. La mutualisation est une nécessité ; tous les gouvernements l'ont encouragée. Et la plus complète serait par construction la fusion de communes.

Les communes nouvelles ont été créées par la loi du 10 décembre 2010. Lors du congrès des maires de France de novembre 2013, j'avais annoncé devant le Premier ministre mon intention de déposer une proposition de loi pour favoriser l'émergence des communes nouvelles. Ainsi, celles-ci seraient créées selon la formule de la loi de 2010, sur le principe du volontariat, mais avec une incitation financière qui n'existait pas à l'époque. Il s'agit de contrer la baisse annoncée des dotations, avec l'affirmation de la stabilité de la DGF pour les communes nouvelles. Mme Lebranchu y était favorable. J'avais proposé par la suite un amendement garantissant cette stabilité pendant trois ans. Bercy a infléchi cette proposition en faisant prévaloir le principe d'une date fixe à la place d'une date glissante.

Cette proposition de loi est l'aboutissement de la mutualisation, avec la volonté de préserver l'identité des communes membres grâce à des maires délégués et des prérogatives préservées. Elle a quatre objectifs principaux. Le premier consiste dans le renforcement des communes en matière de compétences de proximité, il s'agit de pérenniser leur capacité à intervenir auprès des habitants. Le deuxième objectif reprend le principe de subsidiarité, avec une meilleure représentation des communes au sein des communautés de projets. Il permet de renforcer des centralités autour de villes ou bourgs-centres rayonnant sur le territoire intercommunal. Le troisième va au bout de la logique d'intercommunalité, avec la commune nouvelle qui va se substituer à l'intercommunalité. Les communautés intégrées vont se transformer en une unité nouvelle, la commune nouvelle. Cela permet un choc de simplification : il n'y a plus qu'un seul budget, une seule réunion du conseil municipal, au lieu d'une multitude de réunions entre la commune et l'intercommunalité. Enfin, il s'agit d'une réforme de structure importante sur le plan quantitatif. Je rappelle à ce sujet que sur 36 000 communes 31 000 ont moins de 2 000 habitants.

Cette réforme de structure très importante se fait à moindre coût. L'impact financier du système des métropoles a été évalué à 142 millions d'euros. Celui de la commune nouvelle se ferait par la stabilité de la DGF, le gel de la chute des dotations, sans surplus.

Cette proposition de loi prolonge la loi de 2010, avec des ajouts. Une période transitoire serait ouverte jusqu'en 2020. Le conseil municipal de la commune nouvelle serait plafonné à 69 membres. Afin de renforcer la place et le rôle des maires des communes initiales, ils seraient intégrés dans la municipalité en tant qu'adjoints du maire de la commune nouvelle. Une conférence municipale regrouperait les maires délégués et le maire de la commune nouvelle. Par ailleurs, cette proposition de loi prévoit un pacte financier incitatif, un pacte de stabilité de trois ans, avec le gel des DGF pour la commune nouvelle, sans pour autant créer un effet d'aubaine. Ce pacte bénéficierait aux regroupements de communes de moins de 10 000 habitants, avec un bénéfice pour les petites communes. Le gel de la DGF est plafonné pour les communes nouvelles de 10 000 habitants créées avant le 1er janvier 2016. Ce dispositif de stabilité des dotations de l'Etat devrait être mis en oeuvre sans date de départ fixe, contrairement à ce qui a été prévu dans la loi de finances pour 2014. Le dispositif financier garantit le maintien du financement de l'intercommunalité et des communes membres des communes nouvelles, lorsque la commune nouvelle se substitue à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sans condition de population.

Le quatrième axe permet de mieux articuler la commune nouvelle avec la carte de l'intercommunalité. Il permet d'allonger le délai de rattachement à l'EPCI à fiscalité propre lorsque la commune nouvelle se substitue à une communauté d'au moins 5 000 habitants. Dans la loi de 2010, le schéma départemental de coopération intercommunale prévoyait des communautés de communes d'au-moins 10 000 habitants, et 5 000 en zone de montagne. Si une commune nouvelle atteint le seuil de 5 000 habitants, elle n'est pas obligée d'être dans l'intercommunalité. Cela fonctionnerait lors de la révision du schéma départemental de coopération intercommunale en 2021. Mais actuellement une commune nouvelle d'au moins 5 000 habitants n'aurait pas de contraintes en termes d'intercommunalité.

Le cinquième axe concerne les communes déléguées, les anciennes communes, en les identifiant dans le cadre des projets d'aménagement et de développement durable, dans les documents d'urbanisme, pour favoriser les conditions d'harmonisation jusqu'à la mise en place du PLU.

Voici, Mesdames et Messieurs, les grands axes de cette proposition de loi. Elle a été longuement travaillée avec les services de l'Etat. Elle présente un dispositif intéressant dans une époque où la réforme territoriale pourrait faire passer les intercommunalités à 10 000 habitants, pour que les communes soient fortes au sein des intercommunalités. Les communes vont se renforcer au sein des intercommunalités au périmètre élargi.

Je pense apporter des précisions lors des questions.