Intervention de Aline Archimbaud

Le 20 octobre 2005, la mission commune d'information du Sénat présentait son rapport sur le bilan et les conséquences de la contamination par l'amiante.

Après avoir analysé les raisons du « drame de l'amiante en France », la mission, présidée par Jean-Marie Vanlerenberghe, et rapportée par Gérard Dériot, avec Jean-Pierre Godefroy comme rapporteur-adjoint, présentait pas moins de vingt-huit propositions pour mieux indemniser les victimes et tirer des leçons pour l'avenir.

Le 28 février 2013, la commission des affaires sociales a souhaité créer en son sein un comité de suivi amiante afin de dresser un bilan de la mise en oeuvre des propositions formulées en 2005. Le comité, que j'ai l'honneur de présider, a alors identifié deux sujets essentiels : l'indemnisation des victimes et les enjeux du désamiantage.

Le comité de suivi a tout d'abord mené un cycle d'auditions sur l'indemnisation des victimes de l'amiante d'avril à novembre 2013 au travers de 2 tables rondes et de 6 auditions.

Puis, de janvier 2014 jusqu'au mois de mai, malgré un agenda parlementaire chargé, le comité a poursuivi sa réflexion sur les enjeux du désamiantage, grâce à 19 auditions, 4 tables rondes et un déplacement sur le campus de Jussieu de l'université Pierre et Marie Curie, soit au total 36 organismes rencontrés sur cette seconde problématique.

L'objectif du comité de suivi est simple : les pouvoirs publics doivent tirer les leçons du drame de l'amiante et relever le défi du désamiantage dans les décennies à venir. Vous connaissez comme moi l'ampleur du drame sanitaire. Selon la direction générale de la santé, qui s'appuie sur les récents travaux de l'Institut national de veille sanitaire (InVS), le nombre de décès par mésothéliome oscillera entre 18 000 et 25 000 d'ici 2050, tandis que le nombre de décès causés par un cancer broncho-pulmonaire en lien avec une exposition à l'amiante devrait être compris entre 50 000 et 75 000 sur la même période. Il faut donc tout faire pour qu'à ce drame de l'amiante ne s'ajoute pas un nouveau drame lié aux conditions du désamiantage. L'amiante n'est pas un sujet réglé une fois pour toutes, relégué dans les oubliettes de l'histoire sanitaire de notre pays : il restera malheureusement d'actualité encore de nombreuses décennies compte tenu du grand nombre d'établissements et autres objets contenant encore de l'amiante.

Je crois pouvoir affirmer que le comité de suivi a évité deux écueils. D'une part, nous avons veillé à ne jamais empiéter sur les compétences du juge judiciaire, au nom de la séparation des pouvoirs. D'autre part, nous formulons des propositions très opérationnelles, pragmatiques, sans vouloir susciter un sentiment de panique parmi nos concitoyens, mais avec le souci de faire bouger les lignes.

Parmi les 28 propositions présentées en 2005, la majorité a été mise en oeuvre (17 pour être précis), et concernait principalement les mesures à prendre pour la protection des travailleurs. Mais 7 propositions concernant l'indemnisation des victimes et son financement sont restées lettre morte, sans doute faute de moyens. Mais aussi parce que l'idée de faire payer les entreprises ayant produit des matériaux amiantés ne fait pas consensus. Les différents rapports de nos collègues Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy et Catherine Deroche ont déjà abordé plusieurs fois ces questions. Une proposition concernant la qualification des diagnostiqueurs doit encore connaître une véritable mise en oeuvre et 3 propositions, relatives à la constitution de bases de données, sont toujours en cours de réalisation neuf ans plus tard.

Venons-en maintenant à nos constats et propositions en matière de désamiantage.

Force est de constater que le cadre réglementaire en matière de protection contre le risque amiante, qui comprend essentiellement un volet « santé publique » et un volet « protection des travailleurs », est globalement satisfaisant. Sans entrer dans le détail d'un sujet extrêmement technique, deux décrets méritent d'être signalés.

Le décret du 3 juin 2011 relatif à la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l'amiante dans les immeubles bâtis, n'a pas bouleversé le volet « santé publique » mais l'a clarifié et consolidé. Ainsi, selon la nature du bâtiment et l'existence ou non d'une vente, le propriétaire doit faire réaliser des repérages et diagnostics amiante. Trois listes sont définies, selon la nature des matériaux et produits pouvant contenir de l'amiante :

- la liste A comprend les flocages, calorifugeages et les faux plafonds, qui peuvent émettre des fibres d'amiante du seul fait de leur vieillissement ;

- la liste B est plus large car elle vise tous les matériaux qui émettent des fibres uniquement en cas de sollicitation extérieure (parois, planchers, canalisations...) ;

- la liste C est la plus complète, car elle vise tout objet susceptible de contenir de l'amiante.

Seuls des laboratoires accrédités sont autorisés à effectuer les prélèvements et les analyses. Les préconisations du diagnostiqueur varient selon la nature de la liste et l'état de conservation des matériaux contenant de l'amiante, allant de la simple évaluation périodique à la réalisation de travaux de retrait ou de confinement en passant par de nouvelles mesures. Enfin, le seuil de déclenchement des travaux, fixé à 5 fibres par litre d'air, n'a pas été modifié.

En revanche, le décret du 4 mai 2012 relatif aux risques d'exposition à l'amiante a modifié en profondeur le volet « code du travail », suite à la révolution qu'ont entraînée les résultats de la « campagne Meta » menée par l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS) en 2009. Retenons, à ce stade de notre présentation, deux grands changements :

- d'une part, le contrôle de l'empoussièrement en milieu professionnel selon la méthode Meta (microscopie électronique en transmission analytique), plus performante que la méthode MOCP (microscopie optique à transmission de phase), devient obligatoire ;

- d'autre part, la valeur limite d'exposition professionnelle (VLEP) qui est actuellement de 100 fibres par litre, passera à 10 fibres par litre au 1er juillet 2015.

En définitive, le volet « code du travail » semble être, par la conjugaison de ses deux mesures emblématiques, l'un des plus ambitieux et protecteur en Europe, comme en témoignent la majorité de nos interlocuteurs ainsi que l'étude que nous avons sollicitée auprès de la division de législation comparée du Sénat.

Mais ce satisfecit accordé à la réglementation actuelle ne saurait occulter quatre critiques de fond : un défaut de pilotage des politiques publiques au niveau national ; la mauvaise qualité du repérage fragilisant la portée du dossier technique amiante ; le manque de contrôle des services de l'Etat pour assurer la protection des travailleurs ; enfin, l'existence de règles complexes, instables et parfois insuffisamment mises en oeuvre en matière de protection de la population.

Ce sont ces constats qui nous ont amenés à formuler une trentaine de propositions, rassemblées autour de quatre axes.

Le premier axe de nos propositions vise à faire de la prévention du risque amiante une grande cause nationale.

Nous demandons toute d'abord au Gouvernement de mettre en place une mission interministérielle temporaire afin :

- d'élaborer une méthodologie pour estimer le coût global du désamiantage par secteur (logements sociaux et privés, établissements publics, hôpitaux, armée...) ;

- d'identifier les faiblesses dans la réglementation relative à l'amiante ;

- et d'évaluer l'organisation et l'implication des services administratifs.

Nous avons en effet constaté l'absence d'évaluation consolidée du coût du désamiantage depuis 1997, ainsi que l'absence d'évaluation globale pour les années à venir. Tous les bâtiments construits avant le 1er juillet 1997 sont potentiellement concernés, qu'ils soient publics ou privés, sans compter les navires, les canalisations, certains équipements industriels, des enrobés routiers... Les évaluations partielles sur le coût du désamiantage démontrent pourtant l'ampleur de la tâche qui s'annonce : l'Union sociale pour l'habitat a ainsi évalué, après un travail minutieux que nous reproduisons dans notre rapport, à environ 2,3 milliards d'euros hors taxes le surcoût annuel lié à la présence d'amiante dans les logements sociaux collectifs.

Mais évaluer le coût global du désamiantage implique une certaine coordination entre les services ministériels pour cartographier le risque amiante, ce qui est loin d'être toujours le cas. Par exemple, lors de son audition, le secrétaire général du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (Menesr) a indiqué qu'il n'avait pas eu connaissance des résultats d'une initiative du ministère de l'intérieur, qui avait permis de recueillir les diagnostics techniques amiante des établissements scolaires gérés par les collectivités territoriales.

Postérieurement à son audition, le secrétaire général du ministère a saisi officiellement le directeur général des collectivités locales afin d'engager un travail commun de cartographie du risque amiante dans les écoles, collèges et lycées, ce qui prouverait que la simple existence de notre comité de suivi a déjà permis de rouvrir certains dossiers.

En définitive, sans vouloir décerner les bons et les mauvais points, force est de constater que les directions des ministères ne sont pas toutes également mobilisées sur la question de l'amiante.

Nous proposons surtout la création d'une structure de coordination interministérielle rattachée au Premier ministre, sur le modèle du Comité interministériel de la sécurité routière (CISR), qui traiterait de l'amiante mais aussi des autres produits cancérogènes, mutagènes et reprotoxiques (CMR), et qui comporterait différents collèges regroupant les directions centrales sur le modèle du groupe de travail national amiante et fibres (GTNAF), les partenaires sociaux, les experts médicaux mais aussi les associations de défense des victimes de l'amiante et de prévention.

Le GTNAF, malgré l'implication de certains de ses membres et de son président, ne peut pas répondre aux défis suscités par l'amiante, et à la dimension par nature interministérielle du sujet. Lors de son premier mandat entre 2008 et 2012, ce groupe de travail, qui a failli ne pas être renouvelé, a surtout assuré une coordination technique entre services administratifs, sans pouvoir décisionnel ni effectifs dignes de ce nom. Or, si l'on veut véritablement faire « vivre » la réglementation et relever le défi du désamiantage, il faudra changer d'échelle, à travers un engagement du Premier ministre, des arbitrages et une structure pérenne chargée de mettre en oeuvre une stratégie nationale pluriannuelle de désamiantage.

Cette stratégie concernerait surtout les établissements publics, et serait fondée sur des critères objectifs et transparents, actualisés et publics, pour prioriser les chantiers de désamiantage. Elle devra bénéficier de financements pérennes pour affronter ce qu'un interlocuteur a appelé un « Everest financier ». Plusieurs pistes ont été proposées : mobiliser le Grand emprunt, des fonds structurels européens, ou encore faire contribuer les entreprises qui ont produits les matériaux amiantés au nom du principe « pollueur-payeur ». Mais nous avons tous conscience que cette question du financement s'annonce très compliquée.

J'ajoute que notre structure pourra parfaitement s'intégrer à terme dans le comité interministériel pour la santé annoncé par le Gouvernement le 23 septembre 2013 dans le cadre de sa stratégie nationale de santé.

Nous souhaitons également la création d'une véritable filière de désamiantage à l'échelle nationale. Cette filière économique regrouperait notamment les diagnostiqueurs, les entreprises de désamiantage, les déchetteries, mais aussi les fabricants d'équipements de protection ou de détection. Il est clair que des acteurs de taille suffisante seront plus aptes à répondre aux exigences réglementaires, et éventuellement d'exporter leur savoir-faire à l'étranger.

Notre déplacement sur le campus de Jussieu nous a par ailleurs convaincu de la nécessité d'instituer une mission d'appui pour les maîtres d'ouvrages publics confrontés à des chantiers de désamiantage, composée de personnes ayant acquis une expérience approfondie dans les chantiers de désamiantage et de représentants de France Domaine.

Trop souvent, les donneurs d'ordre ou maîtres d'ouvrage publics se retrouvent bien seuls pour gérer le problème de l'amiante. A titre d'illustration, les directeurs d'hôpitaux ou d'établissements médico-sociaux ne peuvent pas s'appuyer sur la direction générale de l'offre de soins (DGOS) qui est pourtant leur tutelle. Si la DGOS finance intégralement les chantiers de désamiantage d'envergure et complexes dans des cas exceptionnels comme au CHU de Caen ou de Clermont-Ferrand, son assistance technique demeure limitée. C'est pourquoi l'équipe de huit personnes chargées des chantiers de désamiantage du CHU de Caen est de facto devenu un interlocuteur privilégié pour de nombreux directeurs d'hôpitaux confrontés à l'amiante.

Surtout, nous souhaitons que les chantiers de désamiantage s'accompagnent d'une gestion immobilière plus rationnelle. Ainsi, le CHU de Caen a déjà consacré depuis 1997 pas moins de 25 millions d'euros aux travaux de désamiantage, pour traiter essentiellement les matériaux de la liste A qui étaient les plus dangereux (il s'agissait des flocages et calorifugeages ayant obtenu un score de 3, soit le maximum possible selon la réglementation). En définitive, seulement la moitié des produits de la liste A présents dans le bâtiment a été traitée, soit 5 % de l'amiante totale. D'ici août 2016, l'ensemble des produits de la liste A devrait être retiré, à l'issue de travaux qui ont accumulé beaucoup de retard. Par comparaison, le coût prévisionnel de la démolition du bâtiment est estimé à 100 millions d'euros.

Par ailleurs, le président de l'université Pierre et Marie Curie a indiqué que la location de locaux extérieurs, pour assurer la continuité des activités de recherche des enseignants et des étudiants pendant les travaux de désamiantage, avait coûté 580 millions d'euros. Rétrospectivement, il eût été plus rationnel pour l'Etat d'acheter des locaux puis de les revendre à l'issue de ces opérations, plutôt que de louer des locaux en pure perte. Même si le dossier de Jussieu est atypique, il est certain que des marges de progrès existent dans la gestion immobilière des personnes publiques.

Le comité de suivi plaide aussi pour un fléchage des crédits vers la recherche et le développement sur les sujets suivants :

- la détection de l'amiante, afin d'évaluer l'efficacité du pistolet Phazir par exemple, qui constitue une aide à la décision intéressante même si beaucoup de nos interlocuteurs ne le connaissent pas ;

- la création de nouvelles techniques de désamiantage, comme la robotisation ;

- ou encore la réalisation d'études spécialisées relatives à la mesure des fibres d'amiante pour certaines professions particulièrement exposées, comme les électriciens, les peintres, les maçons, les plombiers ou encore les diagnostiqueurs. Ce dernier point est capital, car une étude de l'INRS publiée en octobre 2013 a montré que 40 % des plombiers-chauffagistes exposés pensaient ne jamais avoir été en contact avec des fibres d'amiante.

Le comité de suivi souhaite également la création d'une plate-forme internet unique (par exemple www.amiante.gouv.fr), en déclinant les informations à l'usage des particuliers, des parents d'élèves, des collectivités publiques maîtres d'ouvrage, des donneurs d'ordre, des entreprises de désamiantage... Régulièrement mise à jour, elle renverrait ensuite vers les sites appropriés existants.

La communication en matière de risque d'amiante constitue aujourd'hui un point faible évident. L'information est éclatée entre plusieurs sites peu pédagogiques et inadaptés aux besoins des différents publics.

Nous estimons que le travail de synthèse et de diffusion de l'information appartient à la direction générale de la santé en lien avec l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (Inpes).

Afin de redonner un second souffle à la politique de prévention du risque amiante et dessiner les contours de la future structure de coordination interministérielle que nous appelons de nos voeux, nous proposons l'organisation d'Assises nationales de l'amiante, sous l'égide du Premier ministre avant 2016, au cours de laquelle la lutte contre les risques liés à l'amiante devra être déclarée grande cause nationale, vingt ans après la publication du décret interdisant l'amiante en France.

Enfin, le comité de suivi plaide pour une stabilisation du cadre normatif sur l'amiante, sauf pour des motifs de simplification administrative, de santé publique ou de protection des travailleurs étayées par des études scientifiques indiscutables.

Il faut en effet laisser du temps aux différents acteurs pour s'approprier les nouvelles règles issues du décret du 4 mai 2012, tout en refusant tout nouveau report d'entrée en vigueur des obligations de certification des entreprises.