Intervention de François Marc

Nous allons examiner l'exercice 2013 au regard de la trajectoire des finances publiques. Les comptes nationaux, publiés par l'INSEE en mai, font apparaître que la croissance du produit intérieur brut (PIB) est restée faible en 2013 : 0,3 %, comme en 2012. Ce taux est inférieur à celui anticipé dans la loi de finances pour 2013 : 0,8 %.

Cette croissance a toutefois constitué une « bonne surprise » car la progression de l'activité au cours de l'année est longtemps restée incertaine : dans le cadre du programme de stabilité 2013-2017, présenté en avril 2013, le Gouvernement a ramené sa prévision de croissance à 0,1 %. Le Consensus Forecast prévoyait, à cette date, un recul de l'activité de 0,1 %, révisé à 0,3 % en juin.

À la suite du rebond de l'activité au deuxième trimestre, les anticipations de croissance ont été révisées à la hausse. Bref, les incertitudes macroéconomiques ont rendu complexe le pilotage des finances publiques et le Gouvernement a conservé une hypothèse de croissance prudente dans le collectif budgétaire de décembre 2013. Sur l'année, notons-le, les prévisions de macroéconomistes distingués ont grandement fluctué...

Les prix ont fortement ralenti en 2013 : la progression a été de 0,9 % contre 2 % en 2012 et une hypothèse de 1,8 % en loi de finances initiale. À l'exception de 2009, il s'agit de la plus faible inflation constatée depuis 1999. Cette sous-évaluation a eu une incidence forte sur la trajectoire des finances publiques : un écart de 1,3 point de PIB entre le déficit effectif de 4,3 % et l'objectif de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, qui était de 3 %. Un écart important a également été observé pour le déficit structurel, qui s'est établi à 3,1 % du PIB, soit un écart de 1,5 point avec la programmation.

C'est un « écart important » au sens de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Il a déclenché le mécanisme de correction budgétaire, qui oblige le Gouvernement à en exposer les raisons lors de l'examen du projet de loi de règlement, à proposer des mesures de correction dans le rapport sur les orientations des finances publiques, et enfin à en tenir compte dans les projets de loi de finances et de financement suivants.

Selon le Gouvernement, l'écart constaté en 2013 s'explique d'abord par le contexte macroéconomique dégradé : en dépit d'un effort structurel que la Cour des comptes a qualifié de « considérable » (1,5 point de PIB), le solde structurel ne s'est amélioré que de 1,1 point en 2013, le rendement de l'effort ayant été atténué par le recul de l'élasticité des recettes publiques. L'écart constaté provient pour 0,6 point des révisions apportées aux résultats des exercices 2012 et 2013. Les recettes ont progressé moins vite que l'activité économique, ce qui explique 0,5 point d'écart. L'élasticité des prélèvements obligatoires a été sensiblement inférieure à la prévision. Le rendement plus faible qu'attendu des mesures nouvelles en recettes en 2013 expliquerait l'écart à hauteur de 0,15 point. Enfin, l'effort structurel en dépenses a été inférieur de 0,3 point à la prévision, en raison de la faible inflation.

Alors que la loi de programmation des finances publiques retenait une prévision de déficit de 3 % du PIB en 2013, l'article liminaire du projet de loi de règlement fait apparaître un déficit effectif - au sens du traité sur l'Union européenne - de 4,3 %. L'objectif d'un retour à 3 % en 2013 correspondait aux orientations fixées par le Conseil de l'Union européenne dans le cadre de la procédure de déficit excessif. Toutefois le Conseil, compte tenu de la « forte détérioration de la position budgétaire due à une position globale de l'économie moins favorable que celle sur laquelle se fonde [sa] recommandation de 2009 », a décidé le 21 juin 2013 de prolonger jusqu'à 2015 le délai pour corriger le déficit excessif.

Dans ces conditions, l'enjeu d'un retour du déficit effectif à 3 % en 2013 doit être relativisé, d'autant qu'une politique budgétaire très restrictive aurait eu des conséquences fortement pro-cycliques. Un net redressement des comptes publics a néanmoins été mené depuis 2012.