Intervention de Albéric de Montgolfier

La longueur de cette présentation tient à l'importance et la grande technicité de ses sujets. Nombre des éléments exposés sont d'ailleurs également pertinents pour le projet de loi de finances pour 2015 que nous aborderons mercredi prochain.

La loi organique du 17 décembre 2012 prévoit que les lois de programmation des finances publiques comprennent deux grandes catégories de dispositions : les orientations pluriannuelles des finances publiques - objectif à moyen terme, trajectoires de soldes structurel et effectif, « budget triennal » de l'État, etc. -, qui ne sont pas juridiquement contraignantes, et les règles relatives à la gestion des finances publiques, pouvant porter sur les dépenses fiscales ou encore sur les taxes affectées, qui ont une portée normative. Les premières sont contenues dans les articles 1er à 21 du présent projet de loi, les secondes dans ses articles 22 à 30.

Eu égard à la technicité des notions abordées, je souhaiterais débuter mon propos par quelques définitions. Le produit intérieur brut (PIB) potentiel, autrement dit celui qui pourrait être obtenu durablement sans déséquilibre sur les marchés des biens et du travail, est la donnée maîtresse en fonction de laquelle sont définies les orientations. Le solde structurel est le solde public qui serait constaté si le PIB était égal à son potentiel. L'objectif à moyen terme (OMT), qui doit, en France, être défini dans les lois de programmation des finances publiques, est la cible de solde structurel déterminant, depuis l'entrée en vigueur du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), la trajectoire de solde public.

La programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 repose sur deux séries d'hypothèses économiques principales : celles relatives au PIB et à la croissance potentiels, en fonction desquelles est calculé le solde structurel, et celles relatives à la conjoncture économique, portant sur la croissance du PIB et l'inflation, qui déterminent l'évolution des dépenses et des recettes publiques. Pour la première fois, les hypothèses relatives au PIB potentiel ont fait l'objet d'un examen par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Son président, Didier Migaud, nous a fait part de son avis sur la loi de finances pour 2015 et sur la loi de programmation. En estimant à 1,1 % par an la croissance potentielle moyenne entre 2014 et 2017, le Gouvernement modifie significativement ses hypothèses relatives au PIB potentiel, puisque que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoyait une remontée progressive de la croissance potentielle, qui devrait atteindre 1,6 % en 2016. Cette nouvelle prévision est conforme à celle publiée par la Commission européenne en mai dernier, ainsi qu'à celles du FMI - environ 1,2 % par an en moyenne au cours de la période 2013-2019 - et de l'OCDE. La commission des finances a également interrogé plusieurs instituts de conjoncture afin d'établir un « consensus de la croissance potentielle » : variant de 0,9 % à 1,5 %, leurs estimations confirment, en moyenne, l'hypothèse de 1,1 % retenue par le Gouvernement.

Si les hypothèses de croissance potentielle ont été qualifiées d'« acceptables » par le président du Haut Conseil des finances publiques lors de son audition par la commission des finances, l'évaluation de l'écart de production, séparant le PIB effectif de son potentiel, semble prêter à discussion. S'il est à la fois négatif et significatif, cela veut dire que le PIB est en deçà de son potentiel et offre des capacités de rebond importantes. Le Gouvernement et la Commission européenne évaluent l'écart de production de la France à - 2,7 points de PIB potentiel en 2013 : le PIB de la France serait donc bien en deçà de son potentiel. L'avis du Haut Conseil des finances publiques a toutefois estimé « non négligeable la probabilité d'un écart de production et donc d'un potentiel de rebond plus limités que les estimations actuellement retenues par le Gouvernement et les organisations internationales ». La capacité de rebond de notre économie serait alors plus faible et notre solde structurel plus dégradé.

Le Gouvernement anticipe pour 2014 une croissance relativement atone de + 0,4 %, accompagnée d'un faible niveau d'inflation de + 0,5 %, suivie d'une accélération progressive de l'activité à compter de 2015 (+ 1,0 %), l'inflation restant modérée (+ 0,9 %). Cela ouvrirait la voie à une « normalisation » de la situation économique, puisque la progression moyenne du PIB serait de 1,9 % par an entre 2016 et 2019 et que l'inflation s'établirait à 1,7 % en fin de période. Il conviendrait toutefois de reprendre l'avis du Haut Conseil, dont le président trouve cette prévision pour 2015 « optimiste ». Il a également jugé que le scénario macroéconomique du Gouvernement pour les années 2016-2017 présenté en avril dans le programme de stabilité « continu[ait] de reposer sur des hypothèses trop favorables sur l'environnement international et sur l'investissement », les prévisions pour 2018-2019 étant, quant à elles, « peu documentées ». Nous sommes donc incités à la prudence quant au PIB effectif.

Prévoir les évolutions économiques constitue un exercice difficile, et ce d'autant plus depuis le début de la crise économique et financière. Il conviendrait donc d'appliquer à ces prévisions un principe de prudence, semblable à celui mis en oeuvre en Allemagne, d'autant que les erreurs de prévision expliquent en partie le non-respect des cibles budgétaires.

L'application d'un tel principe est toutefois délicate, en particulier lors de turbulences économiques. C'est pourquoi je vous présente pour la première fois un indicateur d'incertitude économique qui mesure la « dispersion » des anticipations des instituts de conjoncture. Celui-ci s'accroît substantiellement lorsque la conjoncture devient plus heurtée - il en a été ainsi lors de la faillite de Lehman Brothers, du premier plan d'aide à la Grèce, ou de la diffusion de la crise de la dette publique dans la zone euro. De même, plus le niveau de l'incertitude est élevé, plus le risque que le Gouvernement se trompe dans ses prévisions est grand. Dès lors, plus l'indicateur d'incertitude économique est important, plus il convient d'être prudent.

Si l'on se tourne à présent vers la partie programmatique du projet de loi, son élément le plus notable est la renonciation du Gouvernement aux deux objectifs qui structuraient jusqu'à maintenant la trajectoire du solde des administrations publiques : le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015, en application du Pacte de stabilité et de croissance - d'où les échanges actuels de courriers avec la Commission européenne - et l'atteinte de l'équilibre structurel en 2016, correspondant à l'objectif à moyen terme (OMT) défini par la loi de programmation pour les années 2012 à 2017, conformément aux exigences du TSCG.

Alors que cette loi prévoyait pour 2013 un redressement du solde structurel à hauteur de - 1,6 %, on n'a atteint que - 3,1 %, soit 1,5 point d'écart, ce qui a déclenché le « mécanisme de correction » prévu par la loi organique de décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

La trajectoire de solde effectif n'a pas non plus été respectée. La précédente loi de programmation des finances publiques prévoyait un retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2013, mais cet objectif a été reporté à 2015 par le Conseil européen en juin 2013. La France est également tenue d'améliorer son solde structurel de 0,8 point de PIB en 2014 et 2015. Ces recommandations ont été prises en compte dans le cadre du programme de stabilité pour les années 2014 à 2017.

La nouvelle trajectoire proposée par le Gouvernement ne respecte pas ces prescriptions : elle prévoit une modification substantielle de l'objectif à moyen terme de solde structurel, qui serait fixé à - 0,4 % du PIB en 2019, alors qu'il correspondait jusqu'ici à l'équilibre structurel en 2016.

Le Gouvernement a donc fait le choix de ne pas corriger l'« écart important » identifié par le Haut Conseil des finances publiques en mai 2014, contrairement à ce qu'exigeait le mécanisme de correction prévu par la loi organique de décembre 2012. Comme l'a souligné le président du Haut Conseil, Didier Migaud, lors de son audition par la commission des finances du 15 octobre dernier, « la correction du Gouvernement consiste en une nouvelle loi de programmation » : c'est-à-dire qu'il efface l'ardoise, donc les écarts passés, avec une nouvelle loi de programmation des finances publiques, qui abroge les orientations fixées par la loi de programmation pour les années 2012 à 2017.

L'inflexion de la trajectoire de solde structurel proposée par le présent projet de loi résulterait notamment d'une minoration de l'ajustement structurel qui devait être de 1,8 point de PIB pour les années 2014 à 2017 dans le cadre de la loi de programmation 2012-2017 ; il ne s'élèverait plus qu'à 1,1 point de PIB au cours de la même période. L'ajustement permettant l'atteinte de l'OMT en 2019 étant de 2,1 points de PIB, près de la moitié du chemin à parcourir devrait l'être après 2017... L'effort budgétaire à consentir est donc en grande partie reporté sur la prochaine législature. Le Gouvernement explique ce ralentissement de l'ajustement structurel par la révision des hypothèses de croissance potentielle, qui réduirait l'effort en dépense mesuré.

Toutefois, selon le Haut Conseil des finances publiques, la réévaluation de la croissance potentielle n'expliquerait l'écart entre l'ajustement structurel annoncé dans le programme de stabilité 2014-2018 et celui prévu dans le présent projet de loi, qu'à hauteur de « 0,2 point de PIB de la baisse de la variation de solde structurel chaque année ». Il relève que « l'ajustement structurel est limité par le fait que l'effort en dépense, relativement modéré au regard de celui qui a pu être réalisé par le passé par d'autres pays, sert en partie, à compter de 2016, à financer des baisses de prélèvements dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité ». La modification de l'objectif à moyen terme et de la trajectoire d'ajustement structurel ne saurait donc être vue comme une simple opération « technique », traduisant mécaniquement la révision des hypothèses de croissance potentielle : elle s'accompagne également, selon le Haut Conseil, d'un net recul de l'effort structurel projeté sur la période 2015-2017.

Le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB est également repoussé, pour la seconde fois depuis 2012 : il interviendrait désormais en 2017. Le respect de nos engagements européens, qui fixaient cet objectif pour 2015, impliquerait d'accroître l'effort budgétaire consenti en 2015 de près de 30 milliards d'euros. Cela met en lumière l'impasse qu'a représentée la politique budgétaire et fiscale menée par le Gouvernement depuis son entrée en fonction : le redressement des comptes publics a exclusivement reposé, dans les premiers temps, sur les hausses d'impôt, les efforts en dépenses étant renvoyés en seconde partie de législature - sans doute dans l'espoir de bénéficier d'une reprise de l'activité économique... qui finalement n'aura pas lieu. Comme l'observe le Haut Conseil, « la trajectoire des finances publiques du projet de loi de programmation n'est pas cohérente avec les engagements pris par la France ».

Le Gouvernement prévoit bien sûr des économies, les collectivités territoriales ne le savent que trop : 50 milliards d'euros pour la période 2015-2017, qui permettraient tout à la fois le redressement des comptes publics et le financement des baisses de prélèvements obligatoires. Un recul du ratio des dépenses publiques dans le PIB est donc attendu sur cette période.

Ces 50 milliards d'euros d'économies constituent la pierre angulaire de la trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement. L'État et ses agences assumeraient une économie totale de près de 19 milliards d'euros, à laquelle s'ajouteraient celles demandées aux collectivités territoriales, de 11 milliards d'euros, et aux administrations de sécurité sociale, de 21 milliards d'euros. Sur les 50 milliards d'économies prévus, 21 milliards seraient réalisés en 2015, puis 15 milliards en 2016 et 14 milliards en 2017. Ce sera tout l'enjeu de l'examen du projet de loi de finances pour 2015.

Quant à 2018 et 2019, aucune information n'est donnée sur la manière dont pourrait être atteint l'ajustement structurel de 0,5 % du PIB annoncé. Ces deux exercices constituent pourtant des étapes essentielles dans le respect de la trajectoire de solde structurel, puisqu'ils devraient porter près de la moitié de l'ajustement sous-jacent à la trajectoire. Environ 40 milliards d'euros d'économies sont ainsi « évoquées » par le Gouvernement, qui laisse à la prochaine législature le soin d'en définir le contenu.

Ce programme de 50 milliards d'euros d'économies suppose un fort ralentissement de la dépense publique entre 2015 et 2017 : son taux de croissance serait ramené en moyenne à 0,2 % en volume, ce qui marquerait une rupture majeure dans la trajectoire d'évolution des dépenses publique des derniers exercices. Les informations communiquées jusqu'à présent n'incitent pas à y croire.

Compte tenu de la fragilité de la trajectoire d'évolution des dépenses publiques, le respect des objectifs budgétaires n'est pas assuré. Je vous propose une projection montrant que si les dépenses augmentaient de 1,1 % au lieu des 0, 2 % prévus, la dette publique atteindrait en deux ans 100 % du PIB ; dans l'hypothèse moyenne où l'augmentation serait de 0,6 %, on n'en n'aurait pas moins des conséquences lourdes pour le solde effectif, le solde structurel et la dette. Le Gouvernement n'a donc pas droit à l'erreur et devra tenir son objectif de dépenses. La nouvelle majorité du Sénat souhaitera d'ailleurs probablement aller au-delà.

Le taux des prélèvements obligatoires devrait passer de 44,7 % du PIB en 2014 à 44,4 % en 2017. Cette très légère baisse résulterait principalement de la suppression de la première tranche de l'impôt sur le revenu, jointe à la montée en charge du crédit pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et à la mise en oeuvre des allégements du Pacte de responsabilité et de solidarité.

Le Gouvernement considère que les effets conjugués de ces deux derniers dispositifs conduiraient à une baisse des prélèvements de 40 milliards d'euros en 2017, que compenseraient en partie l'augmentation de l'imposition des bénéfices liée à la hausse des revenus taxables découlant des allègements du coût du travail et de la suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), ainsi que les autres hausses de prélèvements comme les cotisations de retraite, la contribution climat-énergie, ou encore la fiscalité du diesel.

La France présentait en 2013 un rapport des dépenses publiques au PIB de 57,1 %, soit 7,3 points de plus que le rapport moyen constaté en zone euro. Le point le plus inquiétant ressort toutefois de la comparaison des évolutions des dépenses publiques : alors qu'elles ont crû, en moyenne, de 2,5 % environ en 2012 et 2013 en France, elles n'ont progressé que de 1,2 % dans le reste de la zone. Cela montre que la France n'a pas accompli l'effort « considérable » en dépenses dont se targue le Gouvernement.

Notre dette publique dépasse 2 000 milliards d'euros depuis le deuxième trimestre de cette année et son poids dans le PIB approche dangereusement des 100 %. C'est d'autant plus inquiétant que le Gouvernement n'a cessé, depuis 2012, de reporter la date à laquelle la part de la dette dans le PIB commencerait à décliner, et de revoir sa trajectoire à la hausse. Cette situation deviendrait très périlleuse si les taux d'intérêt sur la dette remontaient. Entre autres bonnes nouvelles annoncées par le Gouvernement dans ses échanges avec la Commission européenne, celui-ci compte sur une réduction de la charge de la dette. J'ai posé la question hier au Gouverneur de la Banque de France, qui nous a répondu que nous bénéficions déjà de taux d'intérêts nuls, voire négatifs. Notre situation repose paradoxalement sur la finance, qui est, risquons le mot, la meilleure amie de la France. Mais si la dette atteignait 100 % du PIB, son coût deviendrait insupportable.

Compte tenu des fragilités du scénario économique avancé par le Gouvernement, nous avons étudié deux hypothèses : la première, suppose une croissance supérieure d'un demi-point à la prévision du Gouvernement, l'autre une croissance d'un demi-point inférieure. Dans les deux cas, le ratio de dette est fortement affecté, et il atteint 100 % dès 2016 dans la seconde hypothèse.

Chacun d'entre nous connaît bien, en tant que rapporteur spécial, l'une des différentes missions entre lesquelles se répartit le budget de l'État. Leurs crédits diminueraient d'environ 0,55 % entre 2014 et 2017, soit environ 1,2 milliard d'euros.

Comment cette évolution des crédits de l'État se répartirait-elle ? Les dépenses maîtrisables de l'État, sous la norme « zéro valeur » seraient réduites de plus de 7 milliards d'euros sur la période de programmation, tandis que la norme « zéro volume » évoluerait au rythme de l'inflation prévisionnelle.

Le plafond d'emplois de l'État présente une nette rupture en 2012 - vous vous souvenez les embauches de cette année. Le projet de loi de programmation prévoit la stabilisation de ce plafond et de ceux des opérateurs publics sur la période 2015-2017, dans la continuité de la politique menée depuis 2012. Celle-ci s'accompagne, pour tenter de maîtriser la masse salariale, d'un gel prolongé du point d'indice et d'une réduction inédite des mesures catégorielles.

La mise en réserve de crédits vise à les rendre indisponibles à l'engagement afin de permettre un pilotage de l'exécution respectant les normes de dépenses. Elle peut aussi cacher des dépenses imprévues, comme celles des opérations extérieures (OPEX), ou traduire l'inaboutissement des arbitrages budgétaires. Le projet de loi propose que le taux de mise en réserve des crédits soit, hors dépenses de personnel, au moins égal à 6 % au cours de la période 2015-2017, tandis que le projet de loi de finances pour 2015 prévoit un taux de 8 %, soit une augmentation continue depuis 2013. Or, plus on augmente la réserve, plus la sincérité et la soutenabilité du budget peuvent être mises en doute, pour ne rien dire de la souveraineté du Parlement... Je proposerai donc un amendement encadrant ce taux de mise en réserve.

La réduction du plafond des taxes affectées aux organismes autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale serait poursuivie, afin d'assurer son effet contraignant sur les ressources publiques des bénéficiaires de ces taxes et, partant, sur leurs dépenses. Le projet de loi prévoit un encadrement ambitieux de ces taxes, en restreignant à certains cas limitatifs le recours à ce type de ressources et en instaurant, à compter de 2017, le principe d'une rebudgétisation ou d'un plafonnement de l'ensemble de ces taxes. J'y suis pour ma part favorable.

L'article 26 prévoit de renforcer le pilotage budgétaire des établissements publics de santé soumis à un plan de redressement en raison de leurs difficultés financières. Ces règles plus strictes devraient avoir pour résultat 40 à 60 millions d'euros d'économies sur les aides exceptionnelles accordées chaque année à ces établissements. Il propose également d'améliorer l'information du Parlement sur les dépenses de personnel des hôpitaux, qui représentent près de 70 % de leurs charges. Je proposerai un amendement sur ce point. L'article 27 prévoit la transmission par l'Unédic des perspectives financières triennales de l'assurance chômage et le dépôt par le Gouvernement d'un rapport sur la situation financière de ce régime.

Vous savez parfaitement le sort qui attend les collectivités : diminution de 11 milliards d'euros des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales à horizon 2017, soit 3,67 milliards d'euros de moins chaque année, cette diminution s'ajoutant à celle de 1,5 milliard de 2014. Cela nous promet une âpre discussion lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015.

Nouveauté importante : l'article 11 instaure un objectif national d'évolution de la dépense publique locale, ou Odedel - que ne crée-t-on une taxe sur les sigles ! - sur le modèle de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM). Il ne sera pas juridiquement contraignant, mais un bilan de son exécution sera présenté chaque année au Comité des finances locales (CFL). L'Odedel est exprimé en pourcentage d'évolution annuelle des dépenses totales et comporte, à titre indicatif, le pourcentage d'évolution annuelle des dépenses de fonctionnement : + 0, 3 % en 2015, plus 1,8 % en 2016, + 1, 9 % en 2017... La décomposition de cette évolution en dépenses de fonctionnement et d'investissement fait d'ailleurs apparaître une baisse très inquiétante de 4,7 % des dépenses d'investissement prévues sur la période de 2013 à 2017.

Le Gouvernement, toujours optimiste, prévoit 10 milliards d'euros de recettes supplémentaires, notamment fiscales, pour les collectivités territoriales d'ici 2017 ; mais, si l'on tient compte de la réduction des concours de l'État, il apparaît que, pour que cette hypothèse se réalise, il faudrait que les « recettes » hors dotations augmentent de plus de 20 milliards d'ici 2017... Concrètement, cela ne peut passer que par une forte hausse de la fiscalité locale, ce qui ne sera pas pour améliorer notre taux de prélèvements obligatoires. Soyons donc très attentifs à cet Odedel : le premier risque est évidemment un effondrement de l'investissement plus marqué encore que ce que prévoit le Gouvernement - la Banque postale, par exemple, considère que les dépenses d'investissement pourraient baisser de 7,4 % en 2014 et à nouveau en 2015 ; est également à craindre une augmentation de la pression fiscale, puisqu'en baissant les dotations, le Gouvernement affiche une fausse économie qui sera répercutée sur les contribuables ; enfin une augmentation de la dette des collectivités territoriales et donc de la dette publique dans son ensemble.

Cette crainte est confirmée par les chiffres que le Gouvernement nous a transmis en réponse aux doutes que j'avais exprimés sur la crédibilité de ces hypothèses : l'augmentation spontanée des ressources fiscales des collectivités ne serait que de 10 milliards d'euros, auxquels s'ajouteraient 5,3 milliards d'euros issus de la hausse des taux et environ le même montant issu de la croissance des « autres ressources ». Les contribuables devront donc compenser la baisse des dotations, les seuls ajustements possibles étant une hausse de l'endettement ou une baisse de l'investissement...

Les dispositifs d'encadrement des dépenses fiscales ont été prévus pour une durée limitée, pouvant aller jusqu'à trois ans. L'article 22 propose de mettre en oeuvre des revues de dépenses couvrant le champ de l'ensemble des dépenses publiques. Ces revues impliqueraient davantage le Parlement dans un rôle de concertation et d'information, puisqu'il serait chargé d'en choisir les thèmes et d'en valider les conclusions. Cet article présente également le calendrier de mise en oeuvre de ces revues ; les deux temps importants du Parlement sont le choix des thèmes, à l'automne, auquel il devrait être associé, et la communication des conclusions, au printemps.