Intervention de Michel Forissier

Le budget de la mission « Travail et emploi » s'élève, pour 2015, à 11,1 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de l'ordre de 3 % par rapport à 2014.

Cette baisse relative des crédits s'explique essentiellement par la volonté du Gouvernement de maîtriser l'évolution du déficit public, alors même que le chômage continue sa progression.

Comme vous le savez, il existe principalement deux méthodes différentes pour mesurer le taux de chômage.

La première, utilisée dans les comparaisons internationales, est définie par le Bureau international du travail (BIT), et consiste à suivre le nombre de personnes sans emploi, disponibles pour en prendre un dans les quinze jours, et en recherche active. Selon l'INSEE, en moyenne sur le deuxième trimestre 2014, le taux de chômage, au sens du BIT, s'élève à 10,2 % de la population active en France, contre 10,1 % au premier trimestre. Si l'on considère uniquement la France métropolitaine, avec 2,8 millions de personnes au chômage, le taux de chômage atteint 9,7 % et demeure stable par rapport au trimestre précédent.

La seconde méthode, spécifique à notre pays, vise à suivre chaque mois le nombre de demandeurs d'emplois inscrits à Pôle emploi. Selon la dernière publication conjointe de la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares) et de Pôle emploi, on compte en France métropolitaine, fin septembre 2014, 3,432 millions de personnes dans la catégorie A, qui regroupent les personnes sans emploi tenues de réaliser des actes positifs de recherche d'emploi, soit une hausse annuelle de 4,3 %. Le nombre de demandeurs d'emploi des catégories A, B et C, qui doivent réaliser des actes positifs de recherche d'emploi et qui peuvent être en activité réduite ou longue, atteint 5,128 millions, soit une hausse de 5,7 % en un an. Toutes catégories confondues (A, B, C, D et E), on compte 5,8 millions demandeurs d'emploi inscrits à Pôle emploi fin septembre 2014, soit une progression annuelle de 5,8 %.

Quelle que soit la méthode de calcul retenue, les prévisions s'avèrent moroses. En France métropolitaine, le chômage, au sens du BIT, progresserait de 0,1 point fin 2014 (9,8 % de la population active) puis de 0,3 point en 2015, pour atteindre 10,1 %. L'inversion de la courbe du chômage ne semble pas à l'ordre du jour. L'évolution du taux de chômage est tributaire du taux de croissance de l'économie, estimée par le Gouvernement à 1 % en 2015.

Bien évidemment, la hausse du chômage n'est pas sans conséquence sur les comptes de l'assurance chômage. La note de prévision de l'Unédic du 29 septembre dernier table sur un déficit de 3,8 milliards en 2014 et 3,7 milliards en 2015. La dette devrait atteindre cette année 21,4 milliards, soit un peu moins que le niveau attendu dans la note de prévision de septembre 2013 (22,2 milliards d'euros), grâce aux économies engendrées par la nouvelle convention assurance chômage. Mais elle devrait atteindre un nouveau record avec 24,9 milliards l'an prochain, soit 7 milliards supplémentaires par rapport au niveau atteint en 2013. Elle représentera alors neuf mois de recettes de l'Unédic, contre six mois lors du dernier pic en 2005.

En soi, il n'est pas choquant que le déficit de l'assurance chômage se creuse en période de faible croissance, c'est même utile d'un point de vue macro-économique. Encore faut-il que ce rôle contra-cyclique ne mette pas en péril les finances du régime. Certes, la situation est aujourd'hui sous contrôle, car l'Unédic emprunte actuellement sur les marchés à un taux seulement supérieur de dix points de base par rapport à l'Etat, mais un durcissement des taux ne peut être exclu à moyen terme. Surtout, il faudra plusieurs années consécutives d'excédents et donc de forte croissance économique pour résorber la dette.

Je voudrais tout d'abord présenter les grands axes de la mission, avant d'aborder les articles 62 et 63 qui lui sont rattachés puis le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (FNDMA).

Les crédits de la mission « travail et emploi » s'articulent autour de quatre grands axes.

Le premier axe concerne l'accès et le retour à l'emploi, à travers le programme 102 qui concentre les deux tiers des crédits de la mission.

Les crédits de paiement du programme atteindront 7,5 milliards d'euros en 2015, en progression de 3,5 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2014. En revanche, les autorisations d'engagement, qui s'élèvent aussi à 7,5 milliards en 2015, sont en repli de 1 %.

Le soutien de l'Etat à Pôle emploi constitue le premier volet de cette mobilisation, puisque sa subvention pour charge de service public s'élèvera à 1,519 milliard d'euros pour 2015, soit la reconduction des crédits ouverts en 2014. Je rappelle que l'Etat, pour la première fois, a mis en réserve, cette année, 30 millions sur cette subvention, comme pour tous les opérateurs de l'Etat.

Les chantiers que mène Pôle emploi sont nombreux : l'amélioration du suivi des demandeurs d'emploi, l'expérimentation de l'accompagnement global - en accord avec l'Association des départements de France-, le renforcement du moteur de recherche pour les offres d'emploi, ou encore la clarification des relations avec les autres acteurs de l'emploi.

Le deuxième volet concerne la hausse des dépenses de solidarité et de justice sociale de l'Etat. Le Fonds de solidarité, alimenté par la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 %, bénéficiera l'an prochain d'une contribution considérable d'équilibre de l'Etat, à hauteur de 1,7 milliard, contre 1,1 milliard en 2014. Il s'agit, en effet, de faire face à la hausse de 160 millions des dépenses du fonds, celles-ci atteignant 2,8 milliards d'euros en 2015, et aux changements d'affectation de ses ressources. 93 % des dépenses concernent uniquement l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Le Gouvernement estime que plus de 460 000 personnes bénéficieront de l'ASS l'an prochain, estimée à 470 euros environ pour un mois de trente jours.

Lors de son intervention télévisée jeudi 8 novembre, le Président de la République a exprimé le souhait d'étendre l'Allocation transitoire de solidarité (ATS) aux personnes nées entre 1954 et 1956, ou de créer un dispositif similaire. L'ATS dite « 2013 », d'un montant journalier de 34,78 euros pour les personnes nées entre 1952 et 1953, assure la transition pour les personnes qui justifient d'un nombre de trimestres suffisant pour prendre la retraite à taux plein mais qui n'ont pas encore atteint l'âge minimal de départ. Lors de leur audition, les représentants de la Direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle (DGEFP) nous ont indiqué que cet engagement présidentiel, qui n'est pas chiffré, ne devrait pas trouver de traduction dans le PLF pour 2015 au Sénat, mais dans un autre texte financier.

Le troisième volet concerne les dotations de l'Etat aux maisons de l'emploi. Le PLF pour 2015 prévoit une enveloppe de 26 millions d'euros en AE et CP pour le fonctionnement de ces structures, contre 36 millions en AE et 50 millions en CP ouverts dans la loi de finances initiales pour 2014. Le ministre du travail, lors de son audition devant notre commission, a expliqué avoir sauvé leurs crédits de fonctionnement. A travers l'arrêté du 18 décembre 2013 portant avenant au cahier des charges des maisons de l'emploi, le financement par l'Etat de ces structures ne concerne plus que le développement de l'anticipation des mutations économiques (par exemple à travers la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences territorialisée), et le développement local de l'emploi (en favorisant le recours aux clauses sociales). Je crois, pour ma part, qu'il faut, par principe, éviter de multiplier les acteurs en matière de politique de l'emploi, notre pays souffrant déjà d'un « mille-feuilles » institutionnel qui nuit aux demandeurs d'emploi, aux entreprises et aux élus locaux. Pour autant, il conviendrait d'établir des critères objectifs pour encourager les maisons de l'emploi qui sont utiles dans leur bassin d'emploi, comme s'y est engagé le ministre du travail.

Le quatrième volet concerne les contrats aidés au sens large, qui demeurent la clef de voûte de la mission « Travail et emploi ». Ces contrats bénéficieront de pratiquement 3 milliards d'euros en AE et CP, soit plus du quart des crédits de la mission « travail-emploi ». Ce poids considérable est toutefois en régression cette année puisque l'enveloppe s'élevait à 3,6 milliards en AE et 3,3 milliards en CP dans le PLF pour 2014. Les emplois aidés regroupent les contrats uniques d'insertion (CUI), les emplois d'avenir et les dispositifs emploi spécifiques à l'outre-mer.

Selon le PLF initial pour 2015, les CUI - CAE, ou contrats d'accompagnement dans l'emploi, qui concernent le secteur non marchand, bénéficieront, en 2015, d'une enveloppe de 1,6 milliard d'euros en AE et CP, en forte baisse par rapport au PLF pour 2014 (respectivement 2,2 milliards en AE et 1,8 milliard en CP). Le Gouvernement se fixe un objectif de 270 000 CAE en 2015, contre 340 000 en 2014. Comme toujours, les crédits prévus pour financer le CUI-CIE, ou contrat initiative emploi, spécifiques au secteur marchand, sont beaucoup plus modestes. Ils s'élèvent à 332 millions en AE et 207 millions en CP, pour financer 80 000 contrats l'an prochain. Toutefois, le PLF 2014 n'avait prévu que 165 millions d'euros en AE et 136 millions d'euros en CP pour financer initialement 40 000 contrats.

Je salue le rééquilibrage qui a été amorcé dans le PLF pour 2015 afin de donner plus de poids aux contrats aidés dans le secteur marchand. En effet, selon une étude de la Dares de septembre dernier, « six mois après la fin de leur contrat, 66 % des personnes sorties d'un contrat unique dans le secteur marchand (CUI-CIE) sont en emploi, contre seulement 36 % des personnes sorties d'un contrat aidé du secteur non marchand (CUI-CAE) ».

Je regrette néanmoins que l'amendement présenté par M. Le Roux et adopté en séance publique à l'Assemblée nationale brise cette dynamique. Cet amendement tend notamment à financer 45 000 contrats aidés supplémentaires, à raison de 30 000 CAE et 15 000 emplois d'avenir, ainsi que 5 000 services civiques, mais ne prévoit aucun contrat aidé supplémentaire dans le secteur marchand. Le coût de ces mesures avoisine 160 millions en CP et 465 millions en AE.

Le projet de finances initial, pour 2015, prévoit aussi une enveloppe dédiée aux emplois d'avenir, de 1,2 milliard d'euros en CP et 1,1 milliard en AE, contre respectivement 1,3 milliard et 1,2 milliard dans le PLF pour 2014. L'objectif du candidat François Hollande, lors de l'élection présidentielle, de créer 150 000 emplois d'avenir est largement dépassé, puisque selon le bleu budgétaire, 94 633 contrats ont été conclus en 2013, 94 801 contrats devraient l'être en 2014 et 50 000 autres sont prévus pour 2015. Une étude de la Dares d'octobre 2014 indique que le bilan qualitatif est également favorable, sauf sur deux points :

- d'une part, les métiers exercés en emplois d'avenir s'avèrent sensiblement les mêmes que pour les autres contrats aidés classiques (CUI), malgré un ciblage initial sur des secteurs innovants ou à forte utilité sociale ou environnementale ;

- d'autre part, seuls 43 % des jeunes entrés dans le dispositif avant juin 2013 ont réalisé au moins une formation (sans précision sur leur durée), alors que chaque contrat en emploi d'avenir doit comporter au moins une action de formation.

Le cinquième et dernier volet concerne l'effort de l'Etat pour l'accompagnement des publics les plus en difficulté. Cet effort se traduit par une enveloppe d'un milliard d'euros, en hausse sensible par rapport au PLF 2014 (876 millions d'euros) ainsi répartis.

Tout d'abord, l'accompagnement renforcé des jeunes vers l'emploi bénéficiera de 407 millions en AE. Les crédits destinés aux missions locales et aux permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) bénéficieront de 188,8 millions, montant quasi équivalent à celui de 2014. L'amendement de M. Le Roux prévoit également une dotation de 15 millions supplémentaires pour les missions locales au titre de l'accompagnement et du suivi des emplois d'avenir, portant l'effort total à 30 millions. Par ailleurs, le déploiement de la Garantie jeunes bénéficiera de 148 millions en AE et 133 millions d'euros en CP, qui viennent s'ajouter à un cofinancement communautaire de 31 millions en CP.

Ensuite, les mesures en faveur des personnes handicapées seront financées à hauteur de 350 millions, soit 13 millions de plus qu'en 2014. L'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Iborra, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales, tendant à créer 500 aides au poste supplémentaires au profit des entreprises adaptées, conformément aux engagements pris lors du pacte triennal pour l'emploi des personnes handicapées, signé par le gouvernement fin 2011, pour un coût évalué à 7 millions.

Par ailleurs, les mesures en faveur de l'insertion par l'activité économique (IAE) augmentent de 30 millions, pour atteindre 252,5 millions en 2015, dans le cadre de la généralisation de l'aide au poste pour toutes les structures de l'IAE.

Enfin, le secteur de l'aide sociale bénéficiera d'une enveloppe stable de 12 millions.

J'en viens maintenant au deuxième grand axe de la mission, l'accompagnement des mutations économiques et le développement de l'emploi, à travers le programme 103, qui concentre un quart des crédits et compte trois actions. Les crédits de paiement de ce programme, en légère progression de 26 millions d'euros, atteignent 2,9 milliards d'euros en 2015, tandis que les autorisations d'engagement connaissent une forte contraction de 515 millions, s'élevant à 3,1 milliards d'euros.

La première action porte surtout sur l'effort de l'Etat en faveur des contrats de génération. Le PLF pour 2015 prévoit une enveloppe de 244 millions d'euros en CP, et 490 millions en AE, tablant sur 40 000 aides nouvelles en 2015. Le Gouvernement indique qu'entre mars 2013 et le 31 mai 2014, seulement 21 370 demandes d'aide pour chaque binôme d'un contrat de génération ont été acceptées. Force est donc de constater que l'objectif initial de conclure 100 000 contrats de génération par an, soit 500 000 sur la période du quinquennat, s'avère pour l'heure hors de portée, sans doute à cause des règles trop complexes de ce nouveau dispositif, malgré de récents aménagements et la création d'une incitation financière pour embaucher des seniors. Depuis l'année dernière, les crédits du contrat de génération servent malheureusement trop souvent de variable d'ajustement en cours d'examen budgétaire.

La deuxième action du programme porte sur l'amélioration de l'accès à la qualification par le développement de l'alternance et de la certification, et bénéfice de 1,47 milliard d'euros (contre 1,8 milliard dans le PLF pour 2014), ainsi répartis.

Le développement de l'alternance bénéficiera de 1,3 milliard, soit 100 millions de moins qu'en 2014. Le Gouvernement estime que 408 000 contrats d'apprentissage seront concernés par ces exonérations de cotisations sociales, contre 450 000 dans le PLF pour 2014 : nous aurons sans doute l'occasion de revenir sur les causes de la chute du nombre d'apprentis.

L'action porte également la subvention à l'Association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) à 85,6 millions d'euros, soit 9 millions de plus qu'en 2014. Cette subvention occupe, somme toute, une place mineure dans le budget de l'association, car 90 % de ses ressources dépendent dorénavant des marchés privés et publics. L'audition du directeur général de l'Afpa a montré que la situation financière de l'association demeure très fragile et déficitaire, malgré le plan de refondation adopté en 2012. Il est indispensable, selon moi, que le Premier ministre s'empare de ce dossier, par nature interministériel, pour régler la question du transfert de l'Etat vers les régions des locaux utilisés par l'Afpa, et prendre en compte la spécificité des centres de formation à rayonnement national, qui ne peuvent pas être soutenus exclusivement par les régions.

L'action prévoit également une dotation aux régions de 23,5 millions d'euros pour compenser la prime en faveur des contrats d'apprentissage conclus dans les entreprises de moins de onze salariés (en plus de l'affectation d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques).

Enfin, près de 800 millions seront consacrés à l'action 3 relative au développement de l'emploi, soit trois fois plus que dans le PLF pour 2014. Il s'agit toutefois d'une hausse en trompe l'oeil car le Gouvernement a fait le choix, à compter de 2015, de faire supporter, par la mission « Travail et emploi », les allégements de cotisations sociales issus de la loi dite Tepa, maintenus pour les entreprises de moins de vingt salariés, soit environ 500 millions.

Le troisième axe de la mission concerne l'amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail, à travers le programme 111, doté de 133 millions d'euros en AE et 82 millions d'euros en CP (contre respectivement 122 millions et 70 millions ouverts en 2014).

La première action du programme, consacrée à la santé et à la sécurité au travail, sera financée par 26,1 millions d'euros en AE et 26,5 millions d'euros en CP.

Les quatre cinquièmes de crédits couvrent des dépenses de fonctionnement à travers des subventions pour charge de service public, en légère baisse, versées à l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (Anact) à hauteur de 10,8 millions et l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) pour 8,8 millions.

Dédiée au renforcement de la qualité et de l'effectivité du droit, la deuxième action du programme sera dotée de 9,9 millions d'euros, soit deux fois moins qu'en 2014. Cette baisse des crédits s'explique essentiellement par l'anticipation de la suppression de l'élection des conseillers prud'homaux au profit de leur désignation fondée sur l'audience des partenaires sociaux, à travers le projet de loi que le Sénat a adopté en octobre dernier.

Enfin, consacrée à l'amélioration du dialogue social et de la démocratie sociale, la troisième action bénéficiera de 97,5 millions (contre 77 millions en 2014) afin notamment de financer le nouveau fonds paritaire instauré par la loi du 5 mars 2014.

Le quatrième axe de la mission a trait aux moyens humains du ministère à travers le programme 155 qui démontre sa participation à l'effort de maîtrise des effectifs de l'Etat.

Les crédits de paiement de ce programme, de l'ordre de 770 millions d'euros en 2015, sont en baisse de 15 millions et traduisent une réduction de 150 équivalents temps plein annuel travaillé (ETPT) par rapport à 2014, portant ainsi le plafond d'emplois de la mission à 9 750 ETPT.

Dans le même temps, la réforme de l'inspection du travail, qui consiste notamment à transformer les postes de contrôleurs du travail en inspecteurs, suit son cours. La première promotion de 130 inspecteurs du travail stagiaires, regroupant les contrôleurs qui ont réussi l'examen professionnel, est arrivée sur des fonctions de contrôle en juin 2014, tandis que 205 nouveaux inspecteurs sont attendus en 2015.

Je voudrais maintenant aborder les deux articles rattachés à la mission.

L'article 62 prévoit que l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) participera au financement des contrats aidés jusqu'en 2017 à travers une contribution annuelle de 29 millions d'euros. L'exposé des motifs précise que seuls sont concernés les contrats aidés à destination des travailleurs handicapés. Un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, a également prévu une contribution similaire et dans les mêmes conditions du fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). Compte tenu de l'incertitude qui demeure sur le fléchage de ces contributions, et de l'absence de précision du ministre du travail lors de son audition devant notre commission, je vous propose un avis défavorable à l'adoption de l'article 62.

L'article 63, introduit par amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale, institue une prime au recrutement d'apprentis, conforme aux engagements du Gouvernement suite aux Assises de l'apprentissage du 19 septembre dernier.

La pérennité de l'aide est conditionnée à la signature, avant le 1er juillet 2015, d'un accord de branche comportant des engagements qualitatifs et quantitatifs en matière de développement de l'apprentissage.

L'attitude du Gouvernement a suscité bien des incompréhensions car, vous vous en souvenez, la loi de finances pour 2014 avait justement supprimé les indemnités compensatrices forfaitaires (ICF) au bénéfice d'une compensation pour les primes à l'apprentissage ciblées sur les entreprises de moins de 11 salariés. La nouvelle prime, dont le coût est estimé à 60 millions d'euros, est moins ambitieuse que les anciennes primes car elle ne concernera que les entreprises de moins de 250 salariés qui augmentent leur nombre d'apprentis.

Un amendement du Gouvernement sur la mission « Travail et emploi », adopté en seconde délibération, indique que le coût de l'amendement de M. Le Roux et de cette nouvelle prime sera supporté pour 90 millions par un redéploiement de crédits au sein de la mission (en raison d'une nouvelle révision à la baisse des contrats de génération), le solde étant pris en charge par le budget général.

Je n'ai malheureusement pas pu vous présenter un amendement pour assouplir le dispositif de cette prime, passible de l'article 40 de la Constitution. C'est pourquoi je vous propose de ne pas adopter cet article.

Venons-en justement au Compte d'affectation spéciale (CAS) relatif à l'apprentissage, qui a été profondément remanié, compte tenu de la réforme du financement de l'apprentissage, initiée en 2013.

Le CAS ne dispose plus que d'une seule ressource financière, à savoir la fraction régionale de la taxe d'apprentissage, qui s'élèvera à 51 % du produit de la taxe d'apprentissage, soit 1,5 milliard d'euros attendus en 2015. Par conséquent, les recettes du CAS doubleront par rapport à cette année (774 millions d'euros).

L'affectation de cette ressource régionale pour l'apprentissage, précisée par l'article 13 de la première partie du présent PLF, remplace la part du quota de l'ancienne taxe d'apprentissage et de la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA).

Côté dépenses, la maquette budgétaire du CAS subit un profond remaniement en 2015 puisque seul subsiste le programme 787 relatif à la répartition régionale de la ressource consacrée au développement de l'apprentissage, qui bénéficiera de 1,4 milliard d'euros de crédits, contre 490 millions d'euros en LFI pour 2014.

Le programme 790 est créé afin d'apporter une correction financière aux disparités régionales de la taxe d'apprentissage et inciter au développement de l'apprentissage, et sera doté de 93 millions d'euros.

Mais ce compte d'affectation spéciale ne permet pas d'apporter une réponse à un problème fondamental : celui de l'absence de pilotage national de l'apprentissage. Les régions sont désormais compétentes dans ce domaine, mais quid du suivi statistique, de la place de l'éducation nationale, de la responsabilité politique à l'égard de nos concitoyens ?

Au final, le volet travail et emploi du projet de loi de finances pour 2015 s'inscrit foncièrement dans la continuité des deux exercices précédents, et n'apporte aucun changement majeur, alors même que le chômage continue sa progression.

Certaines interrogations demeurent sans réponse dans le PLF pour 2015. Je pense notamment à l'engagement de l'Etat de prendre en charge le différé des indemnisations pour les intermittents du spectacle, estimé à 100 millions d'euros en année pleine.

Elu sénateur en septembre et nommé rapporteur pour avis, seulement depuis octobre, je n'ai pas eu le temps d'élaborer des amendements pour vous proposer un contre-projet cohérent, qui aurait porté notamment sur le rééquilibrage des contrats aidés au profit des contrats marchands, la baisse des crédits pour les emplois d'avenir, ou encore la promotion de l'apprentissage. Mais peut-être la commission des finances, qui se réunit en ce moment même sur le texte, modifiera-t-elle le PLF dans le sens souhaité.

C'est pourquoi je vous propose, à ce stade de la procédure, compte tenu de mes différentes observations et interrogations, et des modifications apportées par l'Assemblée nationale, de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits prévus pour la mission « Travail et emploi », des articles rattachés 62 et 63, et du compte d'affectation spéciale « FNDMA ».