Intervention de Catherine Morin-Desailly

Commission de la culture, de l'éducation et de la communication — Réunion du 3 décembre 2014 : 1ère réunion
Nouvelle organisation territoriale de la république — Examen du rapport pour avis

Photo de Catherine Morin-DesaillyCatherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis :

Mes chers collègues, comme vient de le souligner notre président, notre commission ne s'est saisie que de quelques dispositions du projet de loi, ce qui ne veut pas dire que notre réflexion puisse faire abstraction des objectifs généraux d'une réforme qui a pour ambition de constituer une nouvelle étape fondatrice de la décentralisation.

Notre commission est concernée par ce texte de trois manières différentes :

- d'abord par les deux propositions emblématiques qui touchent à la répartition des compétences en matière éducative, c'est-à-dire le transfert des collèges et des transports scolaires des départements aux régions (articles 8 et 12) ;

- ensuite, par les exceptions au principe de la spécialisation des différents niveaux de collectivités (articles 28 et 29) : notre commission est directement intéressée par deux des trois compétences qui resteraient partagées - la culture et le sport (l'autre étant le tourisme, qui relève de la commission des affaires économiques qui s'est elle aussi saisie pour avis du projet de loi).

- notre commission est, par ailleurs, concernée par l'article 23 du projet, qui organise les délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles.

J'ajouterai que nous ne pouvons examiner ce texte indépendamment des autres dispositions institutionnelles prises récemment ou en voie d'adoption. Je pense évidemment à la nouvelle carte des régions et, plus encore, à la loi du 27 janvier 2014 relative aux métropoles, dite loi MAPTAM (modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles). Plusieurs dispositions du projet que nous examinons aujourd'hui constituent le prolongement de procédures déjà adoptées dans ce texte - même si elles n'ont pas encore trouvé d'application concrète -, en particulier la conférence territoriale d'action publique.

Il nous faut donc veiller à ne pas aborder ce texte comme s'il se suffisait à lui-même, ni comme s'il devait tout prévoir dans les détails, comme l'attendent, par exemple, de nombreux acteurs du secteur culturel. Il est clair que nous n'allons pas tout régler. Cela est rendu d'autant moins possible que l'État lui-même, et personnellement je le regrette car cela aurait été un préalable, n'a pas redéfini le champ de ses missions, par exemple, dans le domaine culturel en ce qui concerne les fonds régionaux d'art contemporain (FRAC) qui interviendront désormais dans un cadre régional élargi. Restent donc des points d'interrogation et, de fait, l'État n'a pas dit les responsabilités et les moyens nouveaux qu'il entendait transférer aux collectivités locales. On notera que la répartition des compétences peut se faire sans même que la loi ne l'organise, parce qu'une collectivité renonce à exercer une compétence facultative. Vous ne m'en voudrez pas de citer un exemple récent relevé en Seine-Maritime. Le conseil général a décidé de recentrer ses interventions dans le domaine culturel et de ne plus soutenir l'Opéra de Rouen Haute-Normandie, dont le financement sera désormais intégralement assuré par la région et la ville, sans que la loi ne soit en rien intervenue dans cette décision.

Ce n'est un secret pour personne, dans le contexte économique et financier très dégradé dans lequel nous nous trouvons, que nos concitoyens ont soif d'équité, d'efficacité et de lisibilité de l'action publique, mais dans, aussi, une approche plus cohérente et plus juste de notre organisation territoriale. Par exemple, on peut se poser la question relative aux charges de centralité qui font que les lieux de spectacle ou les établissements d'enseignement artistique bénéficiant à toutes les populations élargies sont supportées par les seules villes au centre des agglomérations.

C'est forte de ces exigences que je vous propose d'examiner les dispositions du projet de loi, en commençant par l'éducation puis en abordant la culture et le sport.

En matière éducative, le projet de loi prévoit le transfert de la compétence en matière des transports scolaires et de gestion des collèges des départements aux régions. Je me suis efforcée de juger ces transferts à l'aune des critères que je viens d'évoquer : lisibilité, proximité et efficience de l'action publique.

L'article L. 211-1 du code de l'éducation dispose que les collectivités territoriales sont associées au développement du service public de l'éducation, qui constitue ainsi un domaine d'exercice partagé des compétences entre l'État et les collectivités. En 2013, ces dernières participaient à hauteur de 25 % au financement de la dépense d'éducation.

Ce partage est organisé selon des principes simples : à l'État la responsabilité de l'enseignement ; aux collectivités la prise en charge des conditions matérielles de l'enseignement ainsi que la gestion des personnels correspondant. L'organisation des transports scolaires, de la maternelle au secondaire, relève du département. La région s'est vue confier un rôle de pilotage, notamment en matière de programmation et de financement des formations, et est responsable du service public régional d'orientation.

Les articles 8 et 12 du projet de loi prévoient le transfert aux régions des compétences aujourd'hui exercées par les départements en matière d'éducation et de transports scolaires. Elles recevraient ainsi la pleine propriété des collèges, la responsabilité de leur entretien et de leur fonctionnement, ainsi que la gestion de près de 40 000 personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) qui relèvent du département.

Étant moi-même plutôt régionaliste que départementaliste, j'ai abordé ces dispositions sans a priori. Quelle appréciation porter sur ces transferts ?

Tout d'abord, leur nécessité ne me semble pas avérée. Le rapport de nos collègues Yves Krattinger et Jacqueline Gourault sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales concluait que « l'état actuel de la répartition des compétences [...] apparaît comme globalement satisfaisant : une remise en question pourrait soulever plus de difficultés qu'elle n'en réglerait. » De même, le rapport de MM. Malvy et Lambert intitulé « Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun » excluait expressément les transports scolaires des compétences devant être transférées aux régions.

La gestion des collèges et des transports scolaires constitue en effet une compétence de proximité. Quel serait l'intérêt d'un transfert au profit des 13 grandes régions « stratèges », chargées du développement économique, de l'aménagement du territoire et de la planification des formations ? Les nouvelles régions se verraient ainsi embarrassées du fonctionnement quotidien de 5 271 collèges publics (en plus des 2 513 lycées), dont on voit mal comment elles assureraient le suivi, ne serait-ce que par la présence aux conseils d'administration des établissements, ainsi que de la gestion du transport scolaire de quatre millions d'élèves.

Le transport scolaire constitue l'exemple même d'une compétence aux enjeux complexes, nécessitant un exercice fin. Je prendrai l'exemple d'un département qui se situera désormais à la marge d'une grande région née d'un regroupement - la Creuse. Dans ce département, le conseil général (que préside notre collègue Jean-Jacques Lozach) gère un réseau de 450 circuits scolaires qui s'appuie sur 84 délégations à des organisateurs secondaires (communes, communautés de communes, syndicats). Imagine-t-on ces circuits être déterminés et gérés depuis Bordeaux ? L'interdiction de la subdélégation tend à créer un dispositif rigide et totalement inadapté aux enjeux.

Sur le plan pédagogique, le transfert des collèges aux régions vise à confier à un échelon unique la gestion des établissements d'enseignement secondaire, afin de faciliter la transition entre le collège et le lycée ainsi qu'à améliorer l'orientation des élèves. Toutefois, ce transfert méconnaît les orientations fixées par la loi de refondation de l'école il n'y a guère plus d'un an. Je rappelle que cette loi organise la continuité entre l'enseignement primaire et le collège, notamment par la création d'un cycle de consolidation (CM1-CM2-6e) et d'un conseil école collège. De fait, les gains attendus, qu'ils soient de nature financière ou en matière de qualité du service, sont plus qu'incertains. Les auditions menées comme l'étude d'impact concluent à des « économies d'échelle », sans qu'aucun chiffre ne soit avancé.

En revanche, le transfert des collèges aux régions s'accompagnerait de dépenses importantes, notamment liées à l'harmonisation des politiques en matière d'équipement ou de numérique, mais également au transfert des personnels TOS et leur alignement sur le régime indemnitaire de la région, souvent beaucoup plus favorable que celui des départements. À lui seul, le coût de ce seul alignement au mieux-disant des régimes indemnitaires s'élèverait à 120 millions d'euros par an.

De plus, le transfert des collèges et des transports scolaires conduirait sans doute à une harmonisation des pratiques, notamment en matière de tarification. Or cette harmonisation porte un double risque : celui d'un alignement sur le plus-disant, au risque d'une dégradation des finances locales ; ou celui d'une harmonisation à la charge des familles, dans un contexte de baisse des dotations et de transferts coûteux.

C'est pourquoi je vous proposerai deux amendements visant à rejeter le transfert des transports scolaires et des collèges des départements aux régions.

Si cette position recueillait votre approbation, nous pourrions être amenés à adopter un amendement à l'article 23 du projet de loi. Celui-ci tire les conséquences du transfert des collèges aux régions en supprimant les dispositions actuelles du code général des collectivités territoriales qui ouvrent la possibilité d'un transfert de la compétence collèges des départements aux métropoles. Par cohérence, il me semble logique de maintenir ouverte cette possibilité et je vous proposerai donc un amendement en ce sens.

D'une manière générale, l'article 23 du projet de loi organise le transfert de compétences ou de groupes de compétences des départements aux métropoles. Il prévoit que par convention passée avec le département, la métropole exerce des compétences regroupées en sept catégories (action sociale ; adoption, adaptation et mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ; aide aux jeunes en difficulté ; actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ; personnes âgées ; tourisme, culture et sport). À défaut de convention à la date du 1er janvier 2017 sur au moins trois de ces groupes, la totalité de ceux-ci sont transférés de plein droit à la métropole. Celles-ci pourraient par exemple exercer, à l'intérieur de leur périmètre, par transfert ou par délégation du département, la construction, l'exploitation et l'entretien des équipements et infrastructures destinés à la pratique du sport, ou de certaines d'entre elles.

Cet article vise également la culture, ou, pour être plus précis, les musées des collectivités territoriales. J'avoue m'interroger sur cette disposition particulière car autant la répartition des équipements et infrastructures sportifs a un sens, autant on voit mal pourquoi se focaliser, en matière culturelle, sur les seuls musées, comme si la métropole ne devait s'emparer que de ce qui est le plus valorisant, laissant au département ce qui l'est moins et suppose des dépenses importantes.

J'en viens aux dispositions du projet de loi relatives aux domaines de compétences partagées, qui sont, je le rappelle, pour ce qui nous concerne directement, la culture et le sport.

Dans chacun de ces deux domaines, les collectivités territoriales jouent de longue date un rôle essentiel. Chaque année, elles consacrent plus de 7 milliards d'euros à la culture et plus de 12 milliards au sport, dont 2,9 milliards pour les seules associations.

Culture et sport ne constituent pas une compétence obligatoire mais les collectivités ont massivement investi ce champ depuis trente ans en se fondant sur leur clause de compétence générale. Les financements croisés - je préfère d'ailleurs l'objectif conjoint plus conforme à la réalité - sont donc importants même s'ils ne peuvent être précisément évalués. Le monde de la culture, comme le mouvement sportif, sont attachés à cette pluralité de financeurs qui permet de boucler les projets, voire, comme cela a été souligné lors de notre réunion de commission, peut même apparaître comme le gage de la réalité et de la solidité du projet pour lequel une demande de financement est formulée.

Le projet de loi ne revient pas sur la clause de compétence générale concernant la culture ou le sport. Il leur reconnait même, à l'article 28, le statut de « compétence partagée ». Il ne saurait s'agir, pour autant, de figer un statu quo. Ce serait nier la réalité. Des évolutions sont en cours qui se traduisent par une répartition progressive des rôles, ne serait-ce que parce que certaines collectivités sont contraintes de faire des choix.

Ainsi, en matière sportive, le Gouvernement réfléchit en effet à faire de la région le coordinateur de futurs « schémas régionaux de développement du sport » - sans parler de la régionalisation des centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (CREPS), que nous avons déjà eu l'occasion d'évoquer, mais qui ne fait pas l'objet d'une disposition du projet de loi qui nous occupe aujourd'hui - ;

- les départements restent mobilisés pour développer les équipements et les événements, en particulier en zone rurale ;

- les intercommunalités voient leur rôle s'affirmer en zone urbaine, même s'il n'y a pas d'accord pour reconnaître une compétence obligatoire aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération dans le domaine sportif ;

- les métropoles deviennent des interlocuteurs de référence vis-à-vis des clubs professionnels et de leurs besoins de grands équipements ;

- les communes sont impliquées dans la construction et la gestion des équipements locaux ainsi que dans le fonctionnement des clubs locaux. La part du secteur communal dans le financement du sport est de 10,8 milliards d'euros, ce qui illustre ce rôle prépondérant.

Ces évolutions sont à l'oeuvre. On notera, dans le domaine sportif comme culturel, la montée en puissance des régions et des intercommunalités amenées à être de plus en plus impliquées. Mais ces évolutions sont-elles mûres pour acter précisément, dans la loi, une répartition des missions par échelon, c'est-à-dire une véritable « compétence répartie », telle est la question ? En tout état de cause, elles doivent nous inciter à montrer le chemin, tout en laissant aux collectivités le soin de s'organiser au plus près des réalités de terrain, par voie de contractualisation.

Si le projet de loi consacre donc la compétence partagée, il a aussi pour ambition de simplifier son exercice, en précisant le cadre de la mise en place de guichets uniques. L'article 29 prévoit ainsi de pouvoir mettre en place un interlocuteur unique pour déposer et instruire par délégation une demande de subvention. Jusqu'à présent, les tentatives de guichet unique n'ont pas été couronnées de succès et la notion de chef de filât résonne toujours comme une tutelle exercée par une collectivité sur une autre.

Cette crainte était très présente lors de nos auditions. Certains de nos interlocuteurs ont abordé la notion de compétence culturelle partagée et obligatoire : l'Association des régions de France (ARF), notamment, soutient cette idée en expliquant que les collectivités doivent pouvoir intervenir si elles le souhaitent mais qu'il faut éviter un désengagement soudain de certaines pour que des politiques culturelles ne soient pas délaissées du jour au lendemain. D'autres réfutent cette logique au titre de la liberté d'administration des collectivités territoriales : si l'une d'entre elles ne peut plus financer certaines actions alors elle doit pouvoir le faire sans contrainte.

Je crois que nous pouvons en fait concilier ces deux points de vue. La compétence partagée signifie effectivement que chaque collectivité doit pouvoir intervenir si elle le souhaite, tant les politiques culturelles sont liées à l'identité des territoires, à leur histoire, à leur vision des politiques publiques et à ce que la culture peut représenter en termes de cohésion entre les citoyens dans le respect de la diversité.

Le caractère obligatoire apparaît alors non pas comme une compétence définie juridiquement, au sens des bibliothèques départementales ou des archives. L'obligation est collective, c'est-à-dire qu'il est de la responsabilité des collectivités territoriales et de l'État de veiller ensemble à la continuité globale des politiques culturelles sur l'ensemble du territoire. C'est de cette façon que nous pourrons replacer l'intérêt des citoyens, l'objectif de la démocratisation culturelle - soit dit au passage en panne - et le rôle de la culture au coeur de l'action publique et non plus en fonction de l'intérêt économique, social ou politique de chacun.

Ce rôle pourrait être confié à la conférence territoriale de l'action publique. Je sais que beaucoup d'entre vous s'interrogent sur la gouvernance de cette instance, créée par la loi MAPTAM et chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. Je pense en particulier à la place de l'État en son sein, à sa présidence par le président du conseil régional ou à la juste représentation de chaque niveau de collectivité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) les moins peuplés. Je crois que nous serons tous d'accord pour considérer que ces questions générales relèvent de la compétence de la commission des lois et que c'est auprès d'elle que ceux d'entre nous qui souhaitent apporter des modifications à cette organisation devraient faire valoir leur point de vue.

En revanche, pour ce qui nous concerne directement, nous pourrions envisager de préciser les conditions de co-construction des actions territoriales en instituant, au sein de la CTAP, une CTAP dédiée aux compétences partagées, compte tenu de leurs spécificités, en particulier de celles des politiques culturelles, sans doute plus complexes que les politiques sportives.

Pour marquer notre attachement à ces politiques, qui ont fait leurs preuves, rassurer les élus face à des choix nombreux et cornéliens, et rassurer les différents acteurs du monde culturel particulièrement préoccupés par la diminution des soutiens publics, cette CTAP spécialisée pourrait fonctionner de la manière suivante :

- elle devrait se réunir au moins deux fois par an ;

- le représentant de l'État, garant de l'équité et la continuité, serait obligatoirement présent ;

- elle devrait élaborer un schéma territorial de développement des politiques, co-construit en son sein, et prévoyant l'organisation négociée d'une souhaitable répartition des compétences pouvant in fine donner lieu à des délégations de compétence ou à des guichets uniques. La liberté de chaque collectivité serait garantie mais les retraits dans certains domaines, qu'elle permet, devraient nécessairement être pris en compte et étudiés dans le cadre de ce schéma. Ce dernier devrait absolument prendre en compte tous les territoires pour rassurer les élus et acteurs des territoires péri-urbains et ruraux qui ont le sentiment d'être délaissés progressivement face un mouvement ascendant des compétences qui provoque un éloignement des centres de décision par rapport au citoyen : les communes tendent vers l'intercommunalité, les départements vers les métropoles ou les régions, les régions changent de dimension, et l'État doit tenir compte du cadre européen. L'approche doit être territoriale, en partenariat avec l'État, et tenir compte de la diversité des territoires, des bassins de vie, des besoins et des profils des populations concernées.

Pour aller encore plus loin dans la réflexion sur la culture et la réforme territoriale, il me semble que pourrait se dessiner une meilleure organisation des compétences culturelles. Certaines politiques publiques doivent absolument demeurer des compétences partagées. Je pense, par exemple, au spectacle vivant, pour lequel on ne peut pas flécher à l'avance les compétences : la création ne se fait pas par injonction !

En revanche d'autres domaines doivent faire l'objet d'une meilleure répartition, c'est-à-dire en prévoyant un chef de filât négocié au sein de la CTAP culture. Je pense par exemple à la lecture publique ou aux enseignements artistiques, qui doivent davantage s'appuyer sur l'intercommunalité en coopération avec la région. L'ARF propose de son côté que la région se voie confier une compétence exclusive sur les industries culturelles et créatives (cinéma, audiovisuel, jeu vidéo, produits numériques, livre, musique enregistrée).

Il paraît difficile de proposer un schéma figé qui serait peut-être vite en décalage avec la réalité de l'organisation territoriale appelée à évoluer fortement avec la réforme des compétences, de la carte des régions et avec la réduction drastique de la dépense publique. Il faut avant tout être pragmatique et, surtout, donner aux collectivités qui, jusqu'alors, ont prouvé leur implication dans le développement des politiques culturelles, la responsabilité de mettre de la cohérence et de l'efficacité dans leur action. C'est pourquoi il me semble plus sage d'inscrire dans la loi une clause de rendez-vous prévoyant que les CTAP culture doivent proposer, au plus tard deux ans après l'adoption de la loi, une organisation territoriale des compétences dans plusieurs grands domaines : la lecture publique, les enseignements artistiques, les industries culturelles, l'enseignement supérieur artistique et le patrimoine monumental.

Voilà, mes chers collègues, les orientations que j'ai souhaité vous proposer. Même si nous ne serons pas tous d'accord avec les dispositions de la nouvelle organisation territoriale de la République, nous partageons le diagnostic, celui d'une République qui se doit d'être plus simple et plus lisible pour nos concitoyens.

Comment y parvenir alors que l'action publique est de plus en plus contrainte par les réalités économiques et financières et, plus globalement, remise en cause par les grandes évolutions du monde contemporain - je pense en particulier aux conséquences de ce que j'appellerai la révolution numérique ?

À mon sens, nous devons agir selon deux axes :

- faire confiance aux collectivités territoriales pour organiser leurs interventions au plus près du terrain, ce qui m'a conduit à vous proposer de refuser le transfert des collèges et, plus encore, des transports scolaires ;

- rechercher dans toute chose la souplesse et la clarté, ce qui motive les amendements que je vous propose d'adopter, qui précisent les modalités de fonctionnement des CTAP, sans pour autant créer de nouvelles structures administratives. Utilisons et précisons les outils que nous avons créés il y a moins d'un an, dans la loi MAPTAM, pour avancer dans la clarification des compétences.

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