Intervention de Michelle Meunier

Madame la présidente, madame la secrétaire d'État chargée de la famille, monsieur le président de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur pour avis de la commission des lois, mes chers collègues, déposée par notre ancienne collègue Muguette Dini et moi-même en septembre dernier, la présente proposition de loi, relative à la protection de l’enfant, fait directement suite au rapport d’information dont la commission des affaires sociales nous avait confié la rédaction en début d’année.

Ce texte s’appuie également sur nos expériences, à Muguette Dini et à moi-même, en tant que vice-présidentes chargées de l’enfance et de la famille dans nos assemblées départementales respectives. En outre, je me suis largement nourrie des constats et propositions émanant des différentes instances nationales relatives à l’enfance, à la famille, à la protection de l’enfance et à l’adoption dont je suis membre.

Plusieurs propositions prennent également leur source dans les préconisations de récents rapports du Défenseur des droits, de l’Inspection générale des affaires sociales – IGAS –, de l’Observatoire national de l’enfance en danger – ONED –, du groupement d’intérêt public Enfance en danger – GIPED, qui gère le service téléphonique « Allo enfance en danger », le 119, ou d’organisations professionnelles et associatives reconnues.

C’est l’enseignement acquis grâce à toutes ces expériences et à tous ces travaux qui me conduit à porter devant vous cette proposition de loi.

Ce texte n’est pas révolutionnaire. C’est un texte responsable, qui vise à apporter des solutions concrètes à des situations vécues par des enfants. Il tend à remettre l’intérêt de l’enfant au centre des préoccupations, car force est de constater que, de nos jours encore – les drames qui ont endeuillé notre pays en témoignent –, des dysfonctionnements interinstitutionnels peuvent entraîner le martyr et la mort d’enfants. Je fais notamment référence aux constats contenus dans le rapport rédigé par le Défenseur des droits à l’occasion de la mort de la petite Marina.

Nous savons que, sans aller jusqu’à de tels drames, des destins d’enfants sont suspendus à des décisions légales, que ce soit pour les extraire de leur famille déficiente ou maltraitante ou pour les réinscrire dans une nouvelle histoire familiale. Je pense ici aux enfants maintenus dans le dispositif de la protection de l’enfance alors qu’ils pourraient bénéficier d’une nouvelle adoption plénière ou d’une adoption simple. En effet, on n’a encore rien trouvé de mieux qu’une famille pour élever un enfant : une famille pour la vie !

Notre rapport d’information, publié en juin dernier, dresse un état des lieux de la mise en œuvre de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. Cette loi est considérée comme une bonne loi, mais elle nécessite quelques aménagements et compléments. Notre rapport formule une cinquantaine de propositions pour accroître l’efficacité de cette politique, qui, je le rappelle, concerne chaque année près de 300 000 jeunes pris en charge par l’aide sociale à l’enfance – ASE –, et à laquelle les départements consacrent annuellement environ 7 milliards d’euros, soit à peu près 20 % de leurs dépenses d’action sociale, ce qui n’est pas négligeable.

Sept ans après la promulgation de la loi réformant la protection de l’enfance, force est de constater que, malgré des avancées majeures, son application se caractérise par des inégalités territoriales, des retards et des inerties. En outre, elle n’apporte pas de réponse satisfaisante au problème de l’instabilité des parcours de prise en charge de certains enfants. Nous devons donc continuer à encourager l’adaptation des pratiques professionnelles et faire évoluer la loi sur certains points précis.

Tel est l’objet de la présente proposition de loi, qui comporte trois volets : l’amélioration de la gouvernance de la protection de l’enfance, la sécurisation du parcours de l’enfant et la recherche d’une plus grande stabilité, avec en particulier l’adaptation du statut des mineurs qui font l’objet de placements longs.

S’agissant tout d’abord de la gouvernance, malgré des avancées locales évidentes liées à l’engagement des conseils généraux et de leurs professionnels, le constat général est celui d’une coopération globalement insuffisante et d’un cloisonnement encore très marqué entre les différents secteurs d’intervention. Certes, l’existence de pratiques et d’interprétations disparates est inhérente à toute politique décentralisée, mais une coordination a minima s’avère indispensable, ne serait-ce qu’au regard des enjeux d’égalité de traitement. Il manque à la politique de protection de l’enfance un cadre permettant de lui donner une réelle impulsion nationale.

C’est pourquoi l’article 1er de la proposition de loi prévoit la création d’une instance nationale, placée auprès du Premier ministre, afin de regrouper l’ensemble des ministères concernés. Ce conseil national de la protection de l’enfance, conçu sur le modèle du Haut Conseil de la famille, par exemple, serait chargé de proposer au Gouvernement les orientations nationales de la politique de protection de l’enfance et d’en évaluer la mise en œuvre, ainsi que de promouvoir les bonnes pratiques.

L’article 2 vise à rendre effective l’obligation légale de formation initiale et continue des acteurs de la protection de l’enfance, de manière à favoriser l’émergence d’une culture commune à l’ensemble des acteurs. À cet effet, les observatoires départementaux de la protection de l’enfance se verront confier une mission de programmation et d’évaluation des formations dispensées dans ce domaine. Nous le savons, il faut apprendre à repérer les signes de négligence et de maltraitance chez un enfant ; c’est une étape déterminante de sa protection.

Des marges de progression existent également pour rendre encore plus performant le dispositif de repérage des situations de danger piloté par les cellules de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes. Les professionnels de santé, les médecins généralistes, les sages-femmes et les puéricultrices sont des maillons essentiels de la protection de l’enfance, car ils sont les acteurs de proximité les mieux à même de détecter les signes de maltraitance.

Pourtant, le milieu médical représente une très faible part des sources d’informations préoccupantes et des signalements. Plusieurs éléments expliquent cette situation : le manque de formation aux problématiques de l’enfance en danger, une méconnaissance des procédures mises en place à l’échelle du département, un certain isolement professionnel, qui touche notamment les médecins libéraux, ou encore la crainte d’éventuelles poursuites judiciaires, pour dénonciation calomnieuse notamment.

Afin d’apporter une première réponse à cette situation, l’article 4 de la proposition de loi prévoit la désignation, dans chaque service départemental de protection maternelle et infantile – PMI –, d’un médecin référent « protection de l’enfance » chargé d’établir des liens de travail réguliers entre les services départementaux, les médecins libéraux et hospitaliers et les médecins de santé scolaire du département.

J’en viens aux dispositions relatives à la sécurisation du parcours de l’enfant protégé.

En premier lieu, les articles 5 à 7 visent à renforcer le rôle du projet pour l’enfant en définissant mieux son contenu et ses modalités d’élaboration. Établi pour chaque enfant bénéficiant d’une intervention de l’assistance éducative, le projet pour l’enfant est l’un des principaux apports de la loi de 2007. C’est un outil qui doit permettre de coordonner les actions des différents acteurs appelés à intervenir auprès de l’enfant, afin que l’intérêt de ce dernier soit le principe directeur de toute prise en charge.

L’élaboration du projet pour l’enfant implique également les parents, le cas échéant, et l’enfant lui-même en fonction de son degré de maturité. Il est toutefois utilisé de manière inégale par les services départementaux, qui le considèrent encore trop souvent comme une lourdeur administrative. Il nous a paru important de réaffirmer l’importance du projet pour l’enfant comme outil de coordination et de projection au service du parcours de l’enfant.

Le projet pour l’enfant devra être régulièrement actualisé, ce qui est encore trop rarement le cas, et l’examen de la situation de l’enfant par une commission pluridisciplinaire, prévu par l’article 7 de la proposition de loi, permettra de s’assurer de la bonne mise en œuvre de ce projet. Il s’agit d’imposer l’étude régulière des situations des enfants qui ne peuvent retourner rapidement vivre dans leur famille, afin d’éviter de perdre du temps, le cas échéant, dans l’élaboration d’un nouveau projet de vie.

Les décisions relatives à l’enfance comptent parmi les plus lourdes de conséquences. Aussi m’a-t-il paru indispensable que l’étude des situations soit pluridisciplinaire, comme c’est le cas dans d’autres instances, tels que les conseils de famille, les commissions locales d’insertion ou les commissions d’accès aux droits pour les personnes présentant un handicap.

Il s’agit aussi de pousser la logique de la décentralisation jusqu’à son terme en associant les élus à ces instances, car la politique de protection de l’enfance demeure trop méconnue, même au sein des conseils généraux, alors que le budget qui y est consacré et les responsabilités qui pèsent sur les épaules du président du conseil général sont considérables. L’anonymat des dossiers et l’obligation de secret professionnel qui s’impose à tous les membres de la commission apporteront toutes les garanties quant à la confidentialité des informations.

La crainte que cette obligation ne soit par trop chronophage pour les conseils généraux ne me semble pas fondée. En effet, se pencher régulièrement sur les situations et sur l’avenir des enfants permettra de trouver collectivement des solutions avant que ces situations ne deviennent trop complexes. Nous le savons par expérience, mes chers collègues, c’est lorsque les enfants, les jeunes sont dans l’impasse qu’ils mobilisent beaucoup de temps professionnel et de dépenses publiques, sans pour autant que cela débouche sur des solutions satisfaisantes.

Afin de ne pas alourdir inutilement les procédures, la commission des affaires sociales a limité la saisine obligatoire de la commission pluridisciplinaire aux cas préoccupants ainsi qu’aux enfants en bas âge. Cette disposition laisse présager un changement profond dans l’approche concertée de la protection de l’enfance.

Le projet pour l’enfant devra par ailleurs prévoir les modalités selon lesquelles les actes usuels de l’autorité parentale, sources de difficultés, voire de conflits, dans la prise en charge de l’enfant au quotidien, pourront être réalisés, notamment par les assistants familiaux.

Toujours dans la perspective d’améliorer le suivi de l’enfant placé, l’article 9 de la proposition de loi vise à enrichir le contenu du rapport annuel établi par le service de l’aide sociale à l’enfance, en y intégrant une analyse de l’état de santé physique et psychique de l’enfant, de son développement, de sa scolarité, de sa vie sociale et de ses relations familiales, ainsi qu’une référence à son projet de vie. La commission des affaires sociales a adopté un amendement visant à ce qu’un référentiel commun, approuvé par décret, fixe le contenu et les modalités d’élaboration de ce rapport.

En deuxième lieu, plusieurs articles de la proposition de loi visent à garantir une plus grande stabilité des parcours des enfants pris en charge par l’aide sociale à l’enfance, l’ASE.

Notre système de protection de l’enfance donne la priorité à la politique de soutien à la parentalité, l’éloignement du milieu familial n’étant envisagé qu’en dernier recours ou en cas de maltraitances. Cependant, malgré les différentes aides qui peuvent leur être apportées, certaines familles ne sont durablement plus en mesure, pour des raisons diverses, d’assurer le développement et l’éducation de leurs enfants dans des conditions satisfaisantes.

Dans certains cas, notamment lorsque la famille est à l’origine de faits pénalement condamnables, le maintien des liens peut même être nocif pour les enfants. Ceux qui sont concernés par ces situations sont alors placés auprès de l’ASE durant une période généralement longue, laquelle peut durer jusqu’à leur majorité. Leur prise en charge se heurte aujourd’hui à deux problèmes majeurs : la trop grande instabilité de leur parcours, qui se caractérise par des changements fréquents de lieux d’accueil, et l’absence de perspective d’évolution de leur statut juridique, qui leur permettrait de bénéficier d’une « seconde chance familiale ».

Il apparaît donc indispensable, tout d’abord, d’encadrer les changements de lieu d’accueil envisagés par l’ASE. L’article 8, dans sa rédaction issue des travaux de la commission, prévoit ainsi que, lorsque les services de l’ASE envisagent de manière unilatérale de changer le lieu d’accueil du mineur pris en charge, ils doivent en aviser le juge. En application de l’article 375 du code civil, ce dernier pourra se saisir d’office, s’il l’estime nécessaire au regard de l’intérêt de l’enfant, pour ordonner le maintien de l’enfant dans son lieu d’accueil, après avoir entendu les personnes concernées.

Il arrive en effet que l’ASE confie l’enfant à une nouvelle famille, alors que ni lui ni sa précédente famille d’accueil ne le souhaitaient. Si une telle décision peut être motivée par des raisons légitimes, il arrive aussi qu’elle ne le soit pas. En tout état de cause, elle n’est pas sans conséquences pour l’enfant et la famille d’accueil qui, avec le temps, ont tissé des liens affectifs parfois très forts.

L’article 11, quant à lui, vise à ce qu’une solution pérenne, garantissant la stabilité des conditions de vie de l’enfant et lui offrant une continuité relationnelle, affective, éducative et géographique, soit trouvée pour les enfants dont le placement s’inscrit dans la durée. Cette solution peut consister en un placement de longue durée, une délégation totale ou partielle de l’autorité parentale ou encore une adoption. Au-delà d’une certaine durée de placement, le service de l’ASE devra donc examiner l’opportunité d’autres mesures, à charge pour lui, ensuite, de mettre en œuvre la solution retenue, le cas échéant en saisissant le juge compétent.

En troisième lieu, il convient d’assurer une meilleure prise en compte des droits de l’enfant dans la procédure d’assistance éducative. Le juge a la possibilité de désigner un administrateur ad hoc, c’est-à-dire une personne qui se substitue aux représentants légaux de l’enfant mineur pour protéger ses intérêts et exercer ses droits. Cette possibilité est cependant insuffisamment exploitée en raison de la pénurie d’administrateurs ad hoc, si bien qu’au final c’est souvent le conseil général qui est désigné par défaut. Cette solution de substitution n’est pas satisfaisante, car elle crée une confusion entre la mission générale de protection de l’enfance, qui incombe au conseil général, et la mission, plus particulière, de représentation de l’enfant, qui doit échoir à une personne extérieure.

L’article 17 prévoit donc que l’administrateur ad hoc désigné par le juge pour représenter les intérêts de l’enfant, lorsque ceux-ci sont en opposition avec les intérêts des représentants légaux, doit être indépendant du service gardien.

Au-delà de l’enjeu de stabilisation des parcours, il convient de s’interroger sur le statut des enfants placés sur le long terme. Pour se construire, ces enfants, durablement, voire définitivement éloignés de leur famille d’origine, ont besoin de développer une relation d’attachement et d’appartenance à une autre famille, qui peut être une famille d’accueil, une personne digne de confiance ou une famille d’adoption.

Si, en France, l’accueil familial demeure la solution privilégiée, l’adoption, en tant que modalité de protection de l’enfance, n’est que très peu entrée dans les mentalités et dans la pratique. Elle permet pourtant de construire des projets de vie adaptés à la situation de certains enfants. Plusieurs articles du texte initial visaient à encourager cette démarche.

L’article 12 prévoit de rendre irrévocable l’adoption simple pendant toute la durée de la minorité de l’enfant, sauf en cas de motifs graves, et ce à la demande du ministère public. Il s’agit de permettre à l’enfant et à sa famille adoptive d’inscrire leur histoire familiale dans une plus grande stabilité juridique.

L’article 14 ouvre la possibilité de « réadopter » par la voie de l’adoption plénière des enfants déjà adoptés sous ce régime, mais devenus pupilles de l’État. Ces situations concernent heureusement très peu d’enfants, mais ceux-ci se trouvent dans une impasse préjudiciable que je propose de dépasser en leur permettant une nouvelle adoption plénière.

Dans un premier temps, la commission n’a pas souhaité maintenir ces deux articles. Cependant, à l’occasion de l’examen des amendements extérieurs sur le texte de la commission, elle a donné un avis favorable aux amendements qui les rétablissent dans leur version initiale.

L’article 15 vise à mieux prendre en compte l’intérêt de l’enfant dans la procédure d’adoption en rendant systématique son audition par le juge, selon des modalités adaptées à son degré de maturité. La proposition tendant à rendre systématique la désignation d’un administrateur ad hoc n’a pas été retenue, la commission jugeant l’état actuel du droit satisfaisant.

L’article 18 de la proposition de loi vise ensuite à mieux reconnaître les situations de délaissement parental. En l’état actuel du droit, la déclaration judiciaire d’abandon, qui est l’étape préalable à l’admission de l’enfant en qualité de pupille de l’État et à son adoption éventuelle, reste peu mise en œuvre. Cela s’explique notamment par la rédaction ambiguë de la loi, qui dissuade souvent les services sociaux de déposer une requête, la notion de désintérêt manifeste des parents étant sujette à interprétation.

Le texte prévoit la mise en place d’une déclaration judiciaire de délaissement fondée sur des critères plus objectifs et permettant une plus grande célérité dans la prise en charge de l’enfant délaissé. Je ne doute pas que la poursuite du travail législatif sur ce point délicat du délaissement ne permette d’aboutir à un texte encore plus respectueux des intérêts de l’enfant.

Enfin, l’article 20 a pour objet d’encourager le développement du recours au retrait total de l’autorité parentale pour que les enfants accueillis à l’ASE par cette voie puissent, eux aussi, éventuellement faire l’objet d’un projet d’adoption. La rareté d’utilisation de cette procédure s’explique principalement par la réticence des professionnels à envisager une rupture du lien de filiation biologique. C’est la raison pour laquelle cet article prévoit le retrait de l’autorité parentale lorsque le parent s’est rendu coupable d’un crime ou d’un délit sur la personne de l’autre parent ou de l’enfant.

Sur ma proposition, la commission des affaires sociales a adopté un amendement qui tend à laisser une liberté d’appréciation au juge afin de garantir que le dispositif proposé sera compatible avec les exigences constitutionnelles. Le juge devra ainsi procéder au retrait de l’autorité parentale, « sauf si l’intérêt de l’enfant le justifie expressément ».

En complément de ces dispositions, la proposition de loi comporte plusieurs autres articles, qui sont issus non pas directement du rapport d’information que la commission nous avait confié, mais de réflexions menées parallèlement et visant les mêmes objectifs.

Ainsi, l’article 13 prévoit la mise en place d’un accompagnement médical, psychologique et éducatif lorsqu’un enfant né sous le secret est reconnu par au moins l’un de ses parents. Il permet ainsi la mise en œuvre d’une préconisation émise par le Défenseur des droits dans le rapport relatif aux dysfonctionnements apparus dans le parcours de prise en charge de la petite Marina.

L’article 19 tend, quant à lui, à renforcer la sécurité juridique du recours contre l’arrêté d’admission en qualité de pupille de l’État en définissant de la façon la plus précise possible les membres de la famille ayant qualité pour agir.

Quant à l’article 22, il propose d’inscrire expressément dans notre code pénal l’inceste sur mineur comme une infraction à part entière.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, c’est par un heureux hasard de calendrier que nous entamons nos discussions sur cette proposition de loi relative à la protection de l’enfance quelques semaines après la célébration du vingt-cinquième anniversaire de la Convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant. J’y vois un bon augure ! §