Intervention de Amiral Edouard Guillaud

Le Livre blanc 2013 a été rendu public le lundi 29 avril. Il fixe un nouveau cap pour nos armées, à l'horizon 2025.

Le ministre de la défense puis le président de la République en ont souligné les points saillants. De nombreux experts des questions de défense et de sécurité ont livré leurs analyses, dans des cercles spécialisés ou dans des tribunes publiques. Vous avez vous-mêmes été précurseurs, dès le printemps 2012, dans le cadre des travaux de votre commission, et associés à la commission du Livre blanc. Un peu plus d'un mois après sa publication, le nouveau Livre blanc n'a plus de secret pour personne, en tout cas pour chacun des membres de votre commission.

J'avais eu l'occasion de vous exposer les atouts et les difficultés de nos armées, des armées opérationnelles, estimées par nos concitoyens, reconnues sur la scène internationale - comme j'ai encore eu l'occasion de le constater à Bruxelles dans le cadre de l'OTAN ou de l'Union européenne ou plus récemment lors d'un déplacement à Singapour pour participer au forum du « Shangri-La Dialogue » sur la défense - mais fragilisées par une érosion continue des crédits de défense, l'enchaînement ininterrompu de réformes majeures et une réduction de format sévère. J'avais souligné que nous atteignions la limite de la cohérence. De ce point de vue, le Livre blanc 2013 veut rétablir un certain équilibre. C'est cela que j'évoquerai dans un premier temps.

Nous sommes à présent engagés dans la mise en oeuvre de l'ambition portée par le Livre blanc. La Loi de programmation militaire 2014-2019 et le budget 2014 en seront les premières déclinaisons. Les travaux, qui se conduisent sous forte contrainte budgétaire, suscitent dans les armées des inquiétudes majeures, dans les domaines des ressources humaines, de l'équipement et de l'activité des forces. Ces inquiétudes constitueront la seconde partie et même le principal volet de mon intervention.

Je m'exprimerai avec la plus grande franchise, par devoir envers les représentants de la Nation mais aussi envers nos soldats qui sont engagés en ce moment même au Mali par 46° à l'ombre.

Rappelons-nous que lors de l'exercice précédent, le modèle d'armée s'était révélé caduc deux ans à peine après la publication du Livre blanc. Au-delà de l'ambition exprimée, ce sont les faits qui valident la pertinence, la viabilité et donc la crédibilité de la stratégie.

Je voudrais commencer par souligner deux points importants, le premier sur la méthode, le second sur les conclusions du Livre blanc.

Premier point : les armées ont pris toute leur part à la réflexion.

Tirant les enseignements de 2008, elles ont été bien représentées et très actives au sein de la Commission du Livre blanc comme dans les différents groupes de travail. Elles y ont défendu leurs points de vue et leurs convictions. Certains ont été retenus, d'autres non. Nous l'avons bien compris : c'est inévitable lorsque l'on traite de domaines aussi ouverts, aussi pluridisciplinaires que la défense et la sécurité. Dans tous les cas, cette forte implication des armées favorise la compréhension et la diffusion des conclusions, de même que l'adhésion du personnel : cette manière de procéder doit être pérennisée.

Deuxième point, sur les conclusions : comme l'a souligné votre commission, l'option retenue par le Livre blanc, celle d'un outil complet mais plus ramassé, traduit le choix politique de la souveraineté, c'est-à-dire de la défense des intérêts vitaux - dont la protection de nos concitoyens et la liberté de décision de la France - et de la participation au juste niveau à la défense des intérêts de l'Europe.

Ceci exige l'entretien de capacités opérationnelles, technologiques et industrielles pointues, parfois fragiles, parfois rares ; des capacités qui nous permettent de peser, de prendre l'initiative, d'entraîner, de commander.

Ce choix est cohérent avec notre Histoire, avec notre façon de percevoir le monde, avec la conscience du rôle que nous entendons y jouer, avec les attentes de nos alliés et de nos partenaires stratégiques. Cela ne préjuge pas, bien entendu, des défis considérables qu'il nous faudra relever - j'y reviendrai - mais la préservation de cette ambition est - je crois - à la hauteur des attentes de nos concitoyens et - je le sais - de ceux qui ont choisi de se vouer à la défense de notre pays.

Ce choix est aussi, je dois l'avouer, un choix risqué. Nous le savons, la stratégie générale et donc la stratégie militaire s'ancre dans la réalité et pour nos armées, pour les Français, la réalité d'aujourd'hui est celle d'une crise économique persistante.

À cet égard, le Livre blanc se veut avant tout un exercice de vérité :

Vérité sur le cadrage de la réflexion, d'abord : il n'y a pas eu d'analyse angélique du monde pour ajuster les menaces à nos moyens nationaux d'y répondre. Chacun est bien conscient - et assume - que cela crée un décalage entre les défis et les moyens, un décalage important qui pourrait s'amplifier et qui impose dès aujourd'hui de développer, voire de renouveler nos leviers d'action. L'application du principe de différentiation, le renforcement des processus de mutualisation en sont des exemples.

Vérité sur l'espace d'application de notre ambition, ensuite : le rééquilibrage américain vers l'Asie impose aux Européens d'assumer davantage leurs responsabilités de défense et de sécurité. La « relance » de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l'Union européenne s'impose naturellement comme un objectif mais cette relance est envisagée avec pragmatisme. La contraction des budgets de défense de nos alliés, leur manque d'appétence pour les questions de défense, leur réticence à engager la force sont prises en compte : le projet européen que vise le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale n'est pas celui d'une Europe fantasmée, il ouvre la possibilité d'interdépendances mutuellement consenties. Vous l'avez compris, ce sont ces deux mots accolés, « mutuellement consenties », qui sont le fond du problème politique...

Exercice lucide, le Livre blanc 2013 est aussi un exercice de cohérence :

Plus de cohérence vis-à-vis des scénarios de nos interventions les plus probables, qu'il s'agisse des zones d'intérêt, du volume et de la nature des forces engagées. Nous ne prétendons plus « tout faire, partout ou presque ».

Les zones potentielles d'intervention des armées françaises restent les mêmes, mais elles sont hiérarchisées plus clairement, en partant du territoire national, de l'Europe et de ses approches. Le Livre blanc tire les conséquences de la transformation des pays arabes pour l'Europe, pour la Méditerranée. Il souligne les enjeux de l'Afrique subsaharienne, du golfe arabo-persique, de l'océan Indien. Il intègre la nécessité de protéger nos flux maritimes, notre accès à l'espace et au cyberespace.

Il réaffirme l'importance première de la connaissance et de l'anticipation, ainsi que des capacités critiques permettant de prendre l'initiative, de fédérer et de peser dans une coalition : entrée en premier, frappes à distance, actions spéciales entre autres.

Plus de cohérence entre l'ambition et les moyens, ensuite. Il s'agit d'afficher des contrats - et donc des formats - plus représentatifs de la réalité de nos engagements passés et prévisibles. Inutile de se mentir ou d'espérer faire illusion : une stratégie déclaratoire n'est crédible que si les moyens sont au rendez-vous, en quantité, en qualité et dans les délais !

C'est vrai, le contrat d'intervention majeur - le plus emblématique - est réduit de moitié, mais son affichage initial était-il crédible ? Nous savions tous, dès 2008, que ce « contrat 30 000 hommes » était difficilement réalisable. À trop prétendre, les ressources sont saupoudrées et c'est l'ensemble de notre dispositif qui est fragilisé !

Je le dis souvent, le fondement de l'efficacité opérationnelle, c'est la cohérence : quel que soit l'éventail de nos capacités, quelle que soit la capacité engagée, pas de succès possible sans l'équipement adéquat, sans le personnel adapté en quantité et en qualité, c'est-à-dire bien recruté, bien formé, bien entraîné et bien soutenu !

Plus de cohérence entre l'existant et l'objectif à atteindre, enfin. Le Livre blanc 2013 s'inscrit dans une continuité, celle des ambitions historiques de notre pays, celle de ses inflexions plus récentes - dont le retour assumé dans l'organisation militaire intégrée de l'OTAN -, celle des adaptations capacitaires portées par les précédents exercices.

Il ne porte aucune rupture radicale, du moins a priori. Il conforte plutôt les changements en cours, les prolonge, les amplifie. Ainsi la nécessité de poursuivre les efforts de rationalisation, et même de les accentuer dans certains domaines. Dans un contexte économique encore plus contraint, cela impose clairement de mieux hiérarchiser nos priorités.

Je l'ai dit, l'une des décisions les plus déterminantes pour nos forces est la réduction du contrat opérationnel d'intervention, à la fois cause et conséquence de la réduction du format des armées entamée il y a déjà un certain temps. L'impact de cette réduction sera majeur, dans tous les domaines.

En premier lieu, notre capacité à agir en masse, dans la durée et la simultanéité ne sera plus la même. Si le volume de nos engagements est conforme à ce que nous avons connu ces dernières années, il faudra faire des choix et parfois se résoudre à intervenir plus modestement. Aujourd'hui, en dehors de toute contrainte diplomatique, serions-nous capables d'honorer nos engagements opérationnels en cours tout en relevant l'intégralité de la MISMA ? La réponse est non.

Pour conserver une capacité à agir, il faudra souvent être plus agile et plus souple pour redistribuer les moyens engagés sur nos théâtres et transférer l'effort vers d'autres forces. Il est clair que nous connaîtrons des tensions capacitaires plus importantes que par le passé - rappelez-vous l'année 2011 où, pour certaines capacités, nous avions déjà flirté avec les limites.

Nous devrons donc revoir nos concepts d'emploi, dans le sens d'une plus grande porosité des capacités entre les fonctions stratégiques, entre les missions, entre les théâtres. C'est ce que je traduis sous le vocable « gestion dynamique des efforts » en fonction des besoins. L'état-major des armées en étudie le potentiel et les modalités : il est clair qu'il y a là la première conséquence des principes de différenciation et de mutualisation décrits dans le Livre blanc.

Dans cette logique, la nécessité de combiner les forces en interarmées, de collaborer avec d'autres administrations de l'État, et de consolider nos partenariats internationaux est renforcée. Et l'approche pragmatique du Livre blanc est la seule possible à court terme : nous devrons sans attendre capitaliser sur les projets les plus aboutis. Je pense à des organisations de type du commandement de transport aérien européen (European Air Tranport Command - EATC), dont le potentiel devra être développé, par exemple dans le domaine du ravitaillement en vol. Je pense à des structures de type de la force expéditionnaire combinée franco-britannique (CJEF), qu'il faudra soumettre à l'épreuve du feu dès que l'occasion se présentera. Je pense aux groupements tactiques de l'Union européenne, qu'il serait temps d'utiliser enfin !

Le modèle « complet » défini par le Livre blanc a donc sa cohérence sur le papier, mais - ne nous voilons pas la face - sa réalisation sera compliquée, terriblement compliquée.

Je rappelle qu'il vise l'horizon 2025. 2025, lorsque l'on parle de capacité militaire, c'est demain. Mais c'est aussi plus de deux lois de programmation militaire, avec les aléas que cela implique. Le Livre blanc fixe le but, à nous de tracer le chemin et de le baliser, pour minimiser les risques de sortie de piste !

Et dès aujourd'hui, j'entrevois quatre risques.

Le premier, qui englobe tous les autres, est budgétaire.

L'enveloppe identifiée pour la LPM 2014-2019, et les premiers éléments de la construction budgétaire pour les prochaines années sont au seuil critique. Vous connaissez les chiffres annoncés : 179,2 milliards d'euros en valeur 2013 pour la LPM et 31,4 milliards d'euros en valeur 2013 pour le budget 2014, c'est-à-dire 30,9 milliards d'euros compte tenu de l'inflation...

Il faudra garantir le respect de l'exécution budgétaire, notamment pour ce qui concerne les recettes exceptionnelles (REX) dont le niveau, 6 milliards d'euros, est totalement inédit ! Il faudra les sécuriser, c'est-à-dire trouver un mécanisme de sauvegarde nous permettant d'en bénéficier, au montant prévu et à temps. L'expérience montre qu'il s'agit d'un enjeu de premier plan. Les REX, c'est comme une course de haies : vous êtes éliminés à la première qui chute, quelle que soit la haie qui tombe, et en l'occurrence elles sont hautes ! Ce sont les fameux « 20% des investissements » qui peuvent avoir un impact sur « 80% du modèle » !

En outre, ces enveloppes budgétaires ne tiennent pas compte de l'inflation : inévitablement, l'écart entre l'ambition et la réalité des finances se creusera avec le temps ! C'est pour nous une perte de pouvoir d'achat alors que le coût des grandes masses augmente : masse salariale, matières premières, et ce que la DGA appelle le « coût des facteurs » et que les études économiques situent en moyenne 1% au-dessus de l'inflation. Ces coûts augmentent plus vite que l'inflation. C'est donc une double peine !

Enfin et peut-être surtout, la réalisation du modèle est conditionnée par les perspectives économiques à partir de 2016. Elle parie sur un retour à meilleure fortune après une phase en mode « survie ». Nous pourrions donc, comme lors de l'exercice précédent, atteindre très vite la rupture du modèle !

Le deuxième risque porte sur les ressources humaines.

Les déflations à réaliser sont considérables. 34 000 postes sont prévus : les 10 000 restants de la précédente LPM et les 24 000 de ce Livre blanc. 1000 postes devront être libérés, pour permettre les créations jugées nécessaires dans certains secteurs à développer - et que je soutiens - comme le renseignement ou le Cyber. Cela revient théoriquement à maintenir sur les deux tiers de la LPM une pente d'environ 7 500 suppressions par an, c'est-à-dire au moins autant que ce qui a été réalisé depuis 2009. Ceci représente l'équivalent d'une section de combat détruite par jour ouvrable, tous les jours sur la période en question ! Cela correspond aussi, pour prendre un autre exemple que celui de l'armée de terre, à la suppression de l'équipage d'un chasseur de mines tous les deux jours !

J'entrevois déjà deux difficultés majeures. La première tient à l'identification des postes à supprimer. L'intention de préserver les forces au maximum conduit à rechercher 26 000 suppressions dans leur environnement. Compte tenu des restrictions ou des contraintes exprimées par la DGA, le SGA ou d'autres services interarmées - comme le service de santé des armées - nous avons aujourd'hui 9 000 déflations encore non identifiées.

Deuxième difficulté majeure : le respect du cadencement. Libérer des ressources humaines suppose de se réorganiser. L'essentiel des organismes concernés ne pourra commencer les déflations supplémentaires prévues par le Livre blanc qu'à compter de 2016, alors qu'il faudrait le faire dès l'an prochain. Un léger glissement du plan de déflation offrirait la souplesse nécessaire, mais cela a un coût...

J'ajoute qu'il me paraît difficile de conduire cette déflation sans l'inscrire dans une manoeuvre globale de restructurations. Si nous ne le faisons pas, nous perdrons en efficience : par exemple, supprimer une compagnie de combat par régiment sans toucher aux soutiens ni aux sites - ce que nous appelons l'échenillage - désorganiserait l'outil de combat avec un gain qui serait très loin de satisfaire aux objectifs budgétaires de déflation...

Le troisième risque concerne l'équipement des forces.

Nous nous orientons vers une allocation annuelle d'environ 5,8 milliards d'euros en valeur 2013 pour les programmes d'armement majeurs, ce qui correspond à un abaissement des trajectoires antérieures de près de 40%.

Les principes de différenciation et de mutualisation sont présentés comme des alternatives à approfondir mais ils ne résoudront pas à eux seuls nos problèmes parce que, dans ces domaines, nos marges de manoeuvre apparaissent très réduites.

Le niveau de l'équipement des forces est déjà celui du juste besoin ou plutôt de la stricte suffisance et ce, depuis plusieurs années.

Il faudra décliner le principe de différenciation en partant de l'outil dont nous disposons aujourd'hui, en tenant compte du temps long des programmes - avec des enjeux industriels parfois prépondérants - et du temps tout aussi long des ressources humaines.

La mutualisation est déjà à l'oeuvre au niveau interarmées, dans les domaines transverses, le commandement et la formation par exemple. Là aussi, on a déjà fait beaucoup. Il faudra être imaginatifs pour identifier d'autres voies, évaluer d'autres modes de fonctionnement. Il faudra agir, mais sans confondre vitesse et précipitation !

Au niveau interministériel, certains axes de progrès sont connus, comme le partage du renseignement. Mais la mutualisation de capacités « dures » est plus délicate - ce que nous avons connu outre-mer en est un bon exemple. Souhaitons avec le Livre blanc 2013 que le renforcement de l'échelon interministériel fasse respecter les arbitrages. Ce serait déjà un énorme progrès.

Au niveau international enfin, nous savons tous ici que notre volontarisme et je dirais même plus notre courage sont peu ou insuffisamment partagés. Ce n'est pas facile : on ne force pas des partenaires qui ne veulent pas ! C'est pourtant indispensable, même pour des capacités réduites car, en période d'austérité, tout compte.

Dernier élément induit par le Livre blanc : le vieillissement de nos matériels. Il est assumé. Cumulé avec les déflations à venir et la révision des cibles des programmes, il pèsera de plus en plus sur l'activité des forces.

Ce qui me conduit au dernier facteur de risque : l'activité opérationnelle.

Là aussi, malgré les efforts du ministre de la défense, nous sommes en dessous des normes, parfois clairement en dessous !

Une tentation pour gagner sur les coûts d'entretien programmé des matériels, de masse salariale, de carburant, de fonctionnement serait de diminuer encore l'activité des forces avec, à la clé, des réductions de capacités, du moins temporaires sinon définitives. Avec, aussi, le risque de s'écarter du contrat opérationnel, c'est-à-dire de la capacité à répondre aux sollicitations de l'autorité politique. Avec, enfin, des effets évidents sur le moral et la cohésion du personnel.

En conclusion, l'équation que nous devons résoudre aujourd'hui a trois paramètres particulièrement fragiles : les ressources humaines, l'équipement, l'activité des forces. Elle est d'autant plus complexe que ces trois paramètres sont liés.

Dans sa résolution, il faut accorder à la question du moral du personnel la première attention. Le moral est fragile, l'avenir de court terme s'annonce très difficile. Soumettre chaque réforme à l'épreuve de son acceptabilité sociale est indispensable. Le personnel comprend parfaitement la nécessité de s'adapter mais il aspire à plus de visibilité. Il aspire aussi à être considéré à hauteur de son engagement, des efforts et des sacrifices consentis.

Le modèle complet défini par le Livre blanc satisfait l'ambition, mais miser sur des hypothèses de ressources à consolider et sans marge aucune le rend instable. C'est peut-être le « mieux disant » dans le contexte budgétaire actuel et prévisible. Le reconsidérer à l'aune des premières annuités de la future LPM sera indispensable. Cette approche « pas à pas » est me semble-t-il la mieux à même de répondre au besoin de pragmatisme qui s'impose en ces temps de turbulence économique.