Intervention de Jean-Paul Bodin

Seconde annuité de la loi de programmation militaire 2014-2019, le projet de loi de finances pour 2015 présente un budget de la mission « Défense » conforme à la loi de programmation, soit 31,4 milliards d'euros (hors pensions). Ainsi, les priorités affichées dans la LPM pour garantir la préparation de l'avenir tout en permettant aux forces armées de remplir leurs missions opérationnelles seront préservées.

Le maintien de cet effort de défense est permis grâce à l'allocation de ressources exceptionnelles à hauteur de 2,297 milliards d'euros et à la mise en oeuvre de mesures d'économies structurelles, notamment sur le fonctionnement et la masse salariale. Deux domaines au coeur des préoccupations du secrétariat général pour l'administration.

Trois programmes sont placés sous ma responsabilité : le programme 212 « Soutien de la politique de défense », ainsi que les programmes 167 « Liens entre la nation et son armée » et 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

Comparativement à la LFI pour 2014 et hors crédits de rémunération, les crédits du programme 212 « Soutien de la politique de défense » devraient légèrement augmenter pour 2015 et s'élever à 2,597 milliards d'euros en AE (+240 millions d'euros) et 1,960 milliard d'euros en CP (+192 millions d'euros). Les évolutions de crédits s'expliquent essentiellement par le contrat de partenariat de Balard (+67 millions d'euros en AE et +152 millions d'euros), un besoin accru pour l'infrastructure dont les crédits d'investissements augmenteront en AE (+249 millions d'euros) et CP (+127 millions d'euros en CP) afin d'accompagner la montée en puissance notamment des programmes Barracuda, MRTT, FREMM, A400M, HNG, VBCI, SCORPION, A400M et RAFALE, les premiers investissements sur les programmes Descartes et la restructuration du SSA.

Les effectifs relevant du Secrétaire général pour l'administration représentent 12 949 emplois autorisés en 2014, dont 85 relevant du cabinet du ministre. Ils se répartissent entre 2 825 militaires et 10 124 civils. Le plafond des emplois autorisés du SGA employeur en 2015 s'établit à 14 569 emplois en 2015, dont 3 249 militaires et 11 320 civils. Cette progression de 13 % résulte pour l'essentiel des transferts en organisation opérés au profit du Service d'infrastructure de la défense, au titre du transfert des régies infrastructure de l'EMA (2 166 postes à ce stade, en l'attente du retour d'expérience sur le fonctionnement des régies air et sur certains postes d'environnement de cette fonction).

Hors transferts en organisation, le SGA employeur enregistre en 2015 une réduction de ses effectifs de 338 postes, au titre de la trajectoire de la loi de programmation militaire et 148 suppressions destinées au financement du contrat de partenariat Balard par transformation de crédits de titre 2 en titre 3. Globalement, la charge de déflation est particulièrement prononcée pour les personnels militaires du fait notamment des efforts de « civilianisation ».

La loi de programmation militaire 2014-2019 a posé les principes d'une refonte de la gouvernance et de la politique des ressources humaines du ministère, avec une autorité fonctionnelle renforcée du secrétaire général pour l'administration (SGA) sur le pilotage des effectifs et de la masse salariale et le transfert de la responsabilité des dépenses de personnel aux gestionnaires des ressources humaines.

Dans ce cadre, le ministère a élaboré une nouvelle architecture budgétaire regroupant la totalité des crédits de personnel dans le seul programme 212 - soutien de la politique de défense, dont le SGA est le responsable de programme. Les principaux services gestionnaires de personnel du ministère constitueront les budgets opérationnels de programme (BOP) de titre 2, avec des aménagements circonscrits aux populations spécifiques de la DGA et du SSA compte tenu de la spécificité de leur métier. Ce dispositif permet de rassembler sous une même autorité les leviers de gestion des ressources humaines (recrutement, avancement, aides au départ, etc.) et le pilotage des crédits de personnel. Il vise ainsi à responsabiliser chaque gestionnaire de ressources humaines sur le respect de la ressource de titre 2. Il apporte enfin une simplification administrative et budgétaire substantielle, notamment en ramenant le nombre de BOP du titre 2 de 20 à 13.

Une instruction définissant les modalités du pilotage du titre 2 du 10 juillet 2014 sera mise en oeuvre à compter du 1er janvier 2015. Ce texte affirme les principes fixés par le ministre :

- de soutenabilité budgétaire : il s'agit de garantir à la fois que le niveau prévisionnel des dépenses est estimé de manière fiable selon une méthode traçable et auditable, et qu'il se trouve en adéquation avec les ressources allouées ;

- d'auto-assurance : en cas de dépassement en gestion sur les dépenses de socle, hors impact des mesures générales non prises en compte lors de la budgétisation, le ministère doit définir et mettre en oeuvre des mesures d'économies à due concurrence au sein des crédits du titre 2.

Cette instruction prévoit aussi la mise en place d'instances spécifiques, à côté de celles existant par ailleurs et concernées par le pilotage du titre 2. Ces instances sont :

- le comité directeur élargi du titre 2 : présidé par le SGA, il réunit les responsables de BOP de crédits de personnel et les autres responsables de programmes du ministère, CEMA, DGA et DAS, en tant qu'employeurs, afin de définir la politique de gestion du titre 2 du programme à chacun des stades principaux de l'exercice budgétaire, depuis l'actualisation de la programmation militaire (VAR) jusqu'au rapport annuel de performance (RAP) ;

- le comité directeur restreint du titre 2 : présidé également par le SGA, il réunit les responsables de BOP, en charge de la gestion au niveau du programme. Ce comité s'est réuni pour la première fois le 17 octobre pour préparer la gestion 2015.

Par ailleurs, avec le CEMA, nous avons convenu qu'il fallait une feuille de route ministérielle fixant les grands principes et équilibres RH. Cette feuille de route a été présentée au ministre qui l'a validée et est maintenant en cours de déclinaison. Ces principes sont indispensables pour mettre en oeuvre les principaux leviers de ressources humaines susceptibles d'être mobilisés dans le cadre de la maîtrise de la masse salariale du ministère, qui figurent dans l'instruction.

- dans le cadre du principe de soutenabilité des actes de gestion, la programmation des grands processus RH (recrutement, avancement) repose désormais sur un calendrier glissant permettant aux dernières tranches ou mesures de l'année de glisser si besoin sur l'année suivante ;

- le contingentement des effectifs militaires par grade : sur la base des propositions des gestionnaires et en cohérence avec la lettre-plafond, le DRH-MD établit en fin d'année pour l'année suivante des projets d'arrêtés de contingentement annuels qui fixent les plafonds d'effectifs par grade et échelle de solde du personnel militaire ;

- les directives d'avancement du personnel militaire : signées par le DRH-MD en étroite liaison avec les gestionnaires et en cohérence avec les projets de contingentement, ces directives d'avancement portent sur l'ensemble des tableaux d'avancement.

Les ressources inscrites au titre des dépenses d'effectifs (T2/socle) s'élèvent en PLF 2015 à 10,93 milliards d'euros, soit une diminution prévue de 276 millions d'euros par rapport à la LFI 2014, ce qui traduit la réalité de l'effort du ministère en termes de pilotage de ses effectifs et de sa masse salariale.

Le plafond ministériel des emplois autorisés (PMEA) pour 2015 s'établit à 265 846 ETPT. Il se répartit en 202 754 militaires (76 %) et 63 092 civils (24 %).

La déflation programmée en 2015 s'élève à -7500 ETPE dont -6 383 militaires (85 %) et -1 117 civils (15 %) et intègre la création de 242 emplois pour le renseignement et la cyberdéfense. Elle est conforme à l'objectif de rééquilibrage des effectifs militaires et civils au profit de ces derniers.

Le volume de déflation des officiers en 2015 est porté à -1 000 ETP (853 suppressions prévues en 2014, 483 réalisées en 2013 et 331 en 2012). J'aurai l'occasion de revenir plus loin dans mon propos sur l'enjeu que cela représente.

Le plan catégoriel de l'année 2015 s'établit à 42 millions d'euros dont 32,1 millions d'euros pour le personnel militaire et 9,9 millions d'euros pour le personnel civil.

Ces crédits sont en diminution depuis 2010 mais stables entre 2014 et 2015.

En outre, 45 % de la programmation catégorielle 2015 est constituée de l'effet-report, nécessaire au financement en année pleine des mesures engagées en 2014.

Les principales nouvelles mesures statutaires prévues pour 2015, à hauteur de 22,7 millions d'euros, concernent principalement :

- la transposition de la revalorisation de la catégorie C mise en oeuvre au sein de la fonction publique au profit du personnel militaire assimilée (MDR) pour 13,8 millions d'euros ;

- la mise en oeuvre de la quatrième annuité de la transposition du nouvel espace statutaire des catégories B (NES B) aux sous-officiers au 1er décembre 2015 (0,85 million d'euros) ;

- la transposition de mesures de la fonction publique hospitalière, issues du protocole Bachelot, aux cadres de santé paramédicaux et aides-soignants (0,65 million d'euros) ;

- la seconde annuité de la revalorisation de la catégorie C de la fonction publique et des premiers échelons du premier grade des B (SA et TSEF) conformément aux orientations gouvernementales (5,9 millions d'euros) ;

- la réforme de la grille indiciaire des agents des catégories B et C de la DGSE (0,77 million d'euros).

Conformément aux arbitrages interministériels, aucune mesure indemnitaire n'est inscrite dans le plan catégoriel 2015 en dehors du financement complémentaire des mesures engagées en 2014.

Comme vous le savez, la gestion de la masse salariale du ministère de la défense a été perturbée par les nombreuses anomalies dans le versement des rémunérations depuis le raccordement au calculateur LOUVOIS. Leurs causes, qui sont d'ordre technique, fonctionnel et organisationnel, ont fait l'objet d'un plan d'action. Ces anomalies se traduisent par d'importants indus de paye et de moins-versés aux administrés. La deuxième partie de la campagne de régularisation est en cours depuis le début de l'année et se poursuivra en 2015. Elle vise à traiter la totalité des dossiers et des anomalies : il s'agit de calculer et de régulariser, pour chaque personnel concerné, le solde entre les paiements qui lui sont dus et les versements qui lui ont été effectués par ou hors Louvois, et de mettre ainsi ses droits à jour. Cette campagne permettra non seulement de rétablir chaque administré dans ses droits, en lui versant ses dus, mais aussi de préserver les droits de l'Etat et le budget du ministère en recouvrant les sommes versées indûment.

J'évoquerai maintenant les politiques du programme 212.

Concernant, tout d'abord, la politique immobilière, le projet de loi de finances pour 2015 préserve un niveau de crédits de paiement (1 097 millions d'euros) et une capacité d'engagement (1 368 millions d'euros) permettant la poursuite des grands projets initiés dans la précédente LPM et la création ou l'adaptation des infrastructures d'accueil des nouveaux matériels, les nécessaires rénovations ou remises aux normes et le maintien en condition du patrimoine immobilier. Cette enveloppe comprend des ressources exceptionnelles issues des cessions immobilières à hauteur de 230 millions d'euros, au lieu des 200 millions d'euros prévus initialement compte tenu du montant (137 millions d'euros) plus important que prévu de la cession de l'ensemble Penthemont-Bellechasse . La cession de La Pépinière est en cours et devrait se faire à un prix intéressant. En 2015, le ministère engagera la cession de Saint-Thomas d'Aquin. La cession de l'Ilot Saint-Germain devrait, elle, abonder les REX 2016.

En 2015, les investissements principaux accompagneront les programmes Barracuda, MRTT, FREMM, A400M, Hélicoptères de nouvelle génération (Tigre, NH90), VBCI, SCORPION, RAFALE. Par ailleurs, les premiers investissements sur les programmes DESCARTES et de restructuration du SSA seront réalisés. L'effort sera poursuivi sur les bases navales de Brest et de Toulon, notamment en ce qui concerne la rénovation des installations électriques, sur les chaussées aéronautiques, sur les espaces d'entraînement de l'armée de terre, sur l'aide au logement du personnel civil et militaire. Un plan d'urgence de réhabilitation des espaces de vie (plan condition de vie du personnel) initié en 2014 sera également intégré à la programmation.

Par ailleurs, le ministère de la défense poursuit un objectif de rationalisation de son parc de logements en vendant les logements domaniaux ou en résiliant les conventions de réservation sur les zones où la défense se désengage et en réservant de nouveaux programmes dans les zones de densification afin de préparer l'accueil des unités transférées. Pour 2015, est prévue, la livraison de 534 logements neufs, principalement en Ile-de-France (132), à Brest (35), à Angoulême (35), à Rochefort (25), dans le sud-est à Marseille (20), à Istres (18) et à Toulon (41), à Senlis (50 studios) et à Tours (75) où la DPMM s'installera en 2015.

Ce niveau d'investissement est possible au prix d'un effort significatif de rationalisation des besoins dans le cadre des nouvelles orientations de la politique immobilière ministérielle.

Les SIAG sont au coeur du fonctionnement du quotidien du ministère. En 2015, 113 millions d'euros de CP et 148 millions d'euros d'AE seront consacrés aux projets accompagnant les chantiers de modernisation du ministère. Soit une baisse de 14 % par rapport à 2014, comme cela était prévu dans la LPM. (La dotation augmente de 16,4 millions d'euros en AE et diminue de -18,7 millions d'euros en CP par rapport à 2014).

Les principaux projets sont aujourd'hui ALPHA pour les achats, ARCADE pour la gestion du courrier dans la perspective de Balard, la carte CIMS (authentification et accès), SIGALE pour le contrôle des exportations.

S'agissant plus particulièrement du remplacement de Louvois, le ministre de la défense a décidé, le 3 décembre 2013, de confier à la DGA le projet de remplacement et de le conduire « comme un programme d'armement ». Le dispositif mis en place s'articule autour d'une équipe de programme intégrée, composée d'un binôme formé par le directeur de programme, appartenant à la DGA, et l'officier de programme, relevant de la DRH-MD. L'équipe de programme est actuellement composée de 12 ETP (17 en cible 2015) de la DGA et de 17 ETP (23 en cible 2015) de la DRH-MD.

La procédure de passation de marché retenue : un dialogue compétitif a débuté par la publication de l'avis d'appel public à candidatures (AAPC) le 1er février 2014. Le dossier de consultation des entreprises (DCE) a été envoyé le 18 avril aux trois candidats admis au dialogue. Le premier tour de dialogue a eu lieu du 13 juin au 24 juillet. Le suivant aura lieu au quatrième trimestre 2014 et les offres finales sont attendues début 2015, pour une notification au premier semestre 2015. La première bascule pourrait intervenir au premier semestre 2017 après une longue période de solde en double.

Le calendrier du projet est jalonné par deux points de visibilité demandés par le ministre : la présentation de prototypes en décembre 2014 (fournis par les candidats au cours du dialogue compétitif) et le premier déploiement (début de qualification du système) en décembre 2015. Compte tenu de la complexité du projet, ces deux dates sont très ambitieuses et justifient des équipes importantes, tant du côté de l'administration que chez les industriels.

Pour clore cette partie sur les SIAG, je rajoute que le ministère s'efforce de tirer les enseignements des difficultés rencontrées par Louvois. Je réunis tous les deux mois une commission que je préside et est chargée de veiller à l'adéquation des besoins SIAG des projets avec les contraintes financières. Par ailleurs on contrôle que les conditions du succès sont réunies en organisant des revues régulières de projet et de devis aux jalons critiques du déroulement du programme.

Les grandes politiques RH financées sur le programme 212 couvrent les dépenses d'action sociale, de reconversion et d'accompagnement des restructurations.

Dans un contexte budgétaire contraint, la politique d'action sociale est préservée avec une enveloppe qui s'élèvera à 88,3 millions d'euros (hors titre 2) afin de garantir la continuité et la qualité des prestations sociales servies aux ressortissants de la défense.

En 2015, 78,2 millions d'euros, près de 89 % de l'enveloppe, seront consacrés au financement de prestations ministérielles : soutien social, petite enfance, aides individuelles, mobilité-logement, vacances-loisirs, actions collectives telles que le soutien psychologique au profit des familles de militaires en opérations extérieures ou intérieures. Enfin, à ce budget de 88,3 millions d'euros, s'ajoutent 7,5 millions d'euros (titre 2) destinés à la politique en faveur du handicap dont l'allocation interministérielle pour les parents d'enfants handicapés.

La politique de reconversion poursuit le double objectif d'apporter des réponses performantes et personnalisées aux candidats à la reconversion et de sensibiliser les employeurs, privés et public, aux compétences détenues par le personnel de la défense.

Avec un budget conforté de 32,65 millions d'euros (hors titre 2), près de 90 % de l'enveloppe (29,36 millions d'euros) seront consacrés au financement de prestations de formation, d'orientation professionnelle et d'accompagnement direct vers l'emploi.

Il est important d'apporter quelques précisions sur l'accompagnement des officiers. En effet, pour faire face aux nouvelles déflations d'officiers quatre fois plus importantes que durant la période de programmation précédente (5 800 officiers pour la LPM 2014-2019 contre 1 493 entre 2009 et 2013) et au dé-pyramidage programmé des effectifs militaires, l'offre de service de reconversion a été renforcée :

- une mission de reconversion des officiers (MRO) chargée du pilotage du dispositif global a été créée en 2014 ;

- l'offre de service proposée a été entièrement revue et sera analogue aux parcours proposés par les meilleurs cabinets de repositionnement professionnel tout en tenant compte des spécificités des officiers ;

- enfin, la capacité d'accompagnement a été renforcée pour tenir compte de l'enjeu du nombre d'officiers à accompagner. Un nombre plus important de conseillers a été affecté : 10 à l'antenne cadres supérieurs (ACS) de Vincennes et 30 dans les antennes locales de Défense Mobilité.

Avec la poursuite de la déflation des effectifs et compte tenu de l'ampleur de l'enjeu, le ministère s'est doté d'un nouveau plan d'accompagnement des restructurations (PAR), dispositif d'accompagnement social personnalisé, articulé essentiellement autour d'incitations financières au départ ainsi que d'aides à la mobilité au profit du personnel civil et militaire.

Les indemnités de départ volontaire (IDV) constituent un levier essentiel de la déflation du personnel civil. L'assouplissement des conditions d'octroi, mis en oeuvre en 2013, a permis de redynamiser l'intérêt suscité par ce levier. 484 IDV ont été attribuées en 2014 pour un montant total de 33 millions d'euros et en 2015, il est prévu d'accorder 489 IDV pour un montant global de 35,17 millions d'euros.

S'agissant du personnel militaire, le pécule modulable d'incitation au départ (PMID) a été instauré en 2014. 1 265 pécules (623 officiers et 642 sous-officiers) ont été attribués en 2014. 888 pécules sont budgétés en 2015 pour une enveloppe de 106,75 millions d'euros.

L'ensemble des mesures d'incitation au départ devraient concerner près de 4 500 personnes en 2015, dont 1 400 incitations financières (pécules + IDV), 2 100 départs dans la Fonction publique, l'octroi de l'ordre de 1 160 pensions afférentes au grade supérieur (PAGS) - (545 ont été attribuées en 2014).

S'agissant du chômage, l'effectif militaire indemnisé au 31 décembre 2014 est estimé à environ 12 000.

En dotation PLF 2015, le BOP « Accompagnement des politiques de ressources humaines » s'est vu attribuer une ressource de 119,3 millions d'euros dont 116,1 millions d'euros pour les militaires et 3,2 millions d'euros pour les civils non restructurés. Un risque de sous dotation de 8,8 millions d'euros est potentiellement envisageable.

Les crédits inscrits dans le projet annuel de performance 2015 pour le BOP « Soutien » s'élèvent à :

- 475,77 millions d'euros en AE soit une augmentation de 17 % par rapport au PLF 2014 (407,91 millions d'euros) ;

- 502,65 millions d'euros en CP soit une augmentation de 39 % par rapport au PLF 2014 (362,17 millions d'euros).

Les principales mesures de l'année concernent :

- le renouvellement du quart, 3 100 véhicules, du parc des véhicules de la gamme commerciale dont la gestion n'est plus externalisée pour 40,3 millions d'euros en AE et 28,7 millions d'euros en CP ;

- l'accompagnement économique des restructurations (FRED et FRED BIS) avec une enveloppe globale au titre de l'année 2015 qui s'élèvera à 27,33 millions d'euros en AE et 49,88 millions d'euros en CP ;

- enfin, le financement du PPP Balard : 170,99 millions d'euros en AE et 194,1 millions d'euros en CP (soit une évolution de +75,12 millions d'euros en AE et +144,60 millions d'euros en CP). Cette dotation couvre les redevances prévues dans le contrat : SIC hors bureautique, mobilier, services, maintenance, énergie, renouvellement, gestion, liquidité, taxes et impôts, pour un montant de 134,43 millions d'euros en AE et 156,44 millions d'euros en CP auxquelles s'ajoutent divers avenants et charges d'exploitation (restauration provisoire, prestations de nettoyage, salle serveurs) pour un total de 36,56 millions d'euros en AE et 37,66 millions d'euros en CP.