Intervention de Michèle André

Une délégation du Bureau de la commission des finances, composée du rapporteur général, de Marie-France Beaufils, de Dominique de Legge et de moi-même s'est rendue à Lisbonne et à Madrid, du 19 au 23 avril dernier.

Nous souhaitions appréhender la situation de ces pays, qui ont été fortement fragilisés et affectés par la crise dans la zone euro et ont mis en oeuvre un impressionnant programme d'ajustement budgétaire et de réformes structurelles. Il nous semblait intéressant de voir, au moment où ces pays renouent avec une croissance forte, les effets de ces réformes, d'un point de vue budgétaire, économique et financier, mais aussi leurs répercussions sociales et politiques.

Au cours de ce déplacement, nous avons rencontré un grand nombre d'interlocuteurs : hommes d'affaires, représentants d'instituts de recherche, hauts fonctionnaires, banquiers centraux, parlementaires, ministres, qui nous ont permis d'avoir une vision très complète des situations des deux pays ; cette communication s'efforce d'en retracer les principaux enseignements.

Je vous présenterai dans un premier temps des éléments d'analyse commune aux deux pays, au risque de simplifier parfois un peu les choses, avant d'évoquer quelques éléments plus spécifiques à l'Espagne.

Tout d'abord, l'ampleur de la crise dans les deux pays a des causes en partie communes ; ils ont tous les deux connu à la fois un excès d'investissement et une mauvaise allocation de celui-ci depuis les années 1990, tant dans le secteur privé que public.

La presse s'est régulièrement faite l'écho de projets très coûteux et inutiles, notamment en Espagne : construction de villes nouvelles désertes, aéroports flambant neufs qui n'ont jamais vu d'avion de ligne, autoroutes construites en parallèle dont aucune n'est rentable... L'Espagne est ainsi devenue le « champion » européen en kilomètres d'autoroutes et en nombre d'aéroports commerciaux à vocation internationale, mais aussi le numéro deux mondial en kilomètres de lignes ferroviaires à grande vitesse, derrière la Chine !

Le Portugal s'est également, mais dans une moindre mesure, livré à des excès, avec de nombreux projets d'infrastructures financés dans le cadre de partenariats publics privés qui pèsent lourdement sur les finances de l'État, et une spécialisation du privé dans le secteur des biens non échangeables disposant de rentes accordées par l'État.

Les infrastructures ont donc été surdéveloppées alors que l'enseignement et la recherche, par exemple, manquaient de moyens.

Quant aux ménages, ils pouvaient bénéficier de prêts portant sur des montants excédant le coût de leur achat immobilier, accordés pour des durées allant jusqu'à 50 ans sur la base de taux variables. Surtout, les banques ne se préoccupaient pas du risque puisque la valeur des biens augmentait, oubliant que « les arbres ne montent jamais jusqu'au ciel ».

La croissance remarquable du secteur du bâtiment et des travaux publics a tiré la croissance économique et attiré une importante main d'oeuvre en provenance de l'étranger en Espagne. Elle a également entraîné une augmentation des coûts salariaux très supérieure à l'évolution de la productivité, dégradant la compétitivité des deux pays et contribuant au déséquilibre de leurs échanges extérieurs.

Ces éléments ont conduit à un très fort endettement du secteur privé et en particulier, des ménages.

Avec la crise, les deux pays, et plus particulièrement l'Espagne, ont connu une explosion de la bulle immobilière, qui a rapidement eu des répercussions massives sur le système bancaire, le financement de l'économie et le niveau du chômage, du fait de la diminution de l'activité, de la dévalorisation des actifs immobiliers, et de l'augmentation des taux d'intérêt.

Il s'en est suivi une explosion des créances douteuses et des impayés.

Enfin, les pouvoirs publics ont, comme dans la plupart des pays, mais avec une intensité plus forte encore, vu leurs dépenses sociales exploser et leurs recettes fiscales fortement réduites, tandis que le coût de leur dette était très fortement accru. Je rappelle que le Portugal a été placé sous assistance financière entre 2011 et 2014, faute d'être en mesure de lever des financements sur les marchés extérieurs, et que l'Espagne a reçu une aide financière du mécanisme européen de stabilité (MES) pour ses banques entre 2012 et 2013.

Cette situation a conduit les deux pays à procéder, principalement entre 2011 et 2013, à une très forte consolidation de leurs finances publiques. Ces efforts ont notamment porté sur les dépenses, avec par exemple une révision importante des systèmes de protection sociale et une diminution des salaires des fonctionnaires. L'ensemble des secteurs a été affecté par des coupes importantes. En Espagne, entre 2010 et 2014, les dépenses en termes d'éducation et de santé ont ainsi baissé de plus de 10 %, celles relatives aux services sociaux de 22 %. Les deux pays ont également revu à la baisse - y compris de manière rétroactive en Espagne - leurs subventions aux énergies renouvelables, dont la dynamique était insoutenable.

Ces mesures ont eu un effet récessif très marqué, avec une forte réduction des salaires, une progression très importante du chômage (le taux de chômage a culminé à plus 26 % en Espagne et 17 % au Portugal au début de l'année 2013) et une augmentation des inégalités ; on notera au passage que la très forte proportion de propriétaires, du fait des années de la « folie des grandeurs » immobilière a été par ailleurs un frein à leur mobilité géographique, qui aurait pu contribuer à limiter la progression du chômage.

Le chômage, très élevé chez les jeunes, a entraîné une émigration importante vers d'autres pays européens, notamment le Royaume-Uni, la France et l'Allemagne, mais aussi la Suisse et l'Amérique latine. Elle a notamment concerné les populations les plus qualifiées, qui n'arrivaient plus à entrer sur le marché du travail, et pour lesquelles certains ont parlé de « génération sacrifiée ». Le retournement est à cet égard particulièrement frappant en Espagne : sa population totale avait augmenté de 5,6 millions entre 2000 et 2008, dont 5 millions étaient liés à l'arrivée de travailleurs étrangers. Cette situation s'est inversée en 2012, le solde migratoire devenant négatif pour la première fois depuis 1990, du fait du retour au pays d'un certain nombre de migrants et de l'émigration des jeunes espagnols que je viens d'évoquer.

L'ajustement budgétaire s'est accompagné d'importantes réformes structurelles, concernant notamment le marché du travail, les prestations sociales et les retraites.

Les réformes du marché du travail engagées par les deux pays ont été conçues avec une volonté de favoriser les ajustements du marché en introduisant de la flexibilité et en réduisant la segmentation du marché entre des travailleurs très protégés et d'autres, très précarisés. Elles ont été décidées dans le cadre d'un dialogue social, une partie au moins des syndicats « jouant le jeu » de la négociation jusqu'au bout.

S'agissant des retraites, les départs anticipés ont été pénalisés et les modalités de calcul des pensions ont été réformées afin de tenir compte de l'évolution de la démographie, en retardant l'âge de départ en retraite et en prévoyant une désindexation des pensions par rapport à l'inflation.

S'agissant des prestations sociales, on notera par exemple le durcissement du régime des allocations chômage avec, au Portugal, une durée plafonnée à 12 mois et une diminution des montants des allocations de 10 % par an à compter du sixième mois.

Enfin, il convient de dire un mot du secteur bancaire, qui avait pris, dans les deux pays, des risques excessifs et a été très fortement fragilisé par la crise et l'explosion des bulles immobilières.

Des résolutions d'établissements bancaires ont eu lieu dans les deux pays avant l'entrée en vigueur du fonds de résolution unique (FRU) mais selon des modalités analogues, faisant d'abord appel aux actionnaires des établissements. Cette restructuration du secteur bancaire devrait coûter plus de 40 milliards d'euros au budget de l'État espagnol, qui a consolidé ses caisses d'épargne régionales, responsables pour une large part des excès dont j'ai parlé tout à l'heure.

Une structure de défaisance a été créée en Espagne, la SAREB, afin d'isoler les actifs immobiliers les plus problématiques des banques, pour un total d'environ 50 milliards d'euros. La SAREB fait désormais appel à des structures externes pour commercialiser ses biens. Le marché immobilier semble désormais stabilisé, après une chute des prix d'environ 40 % en moyenne par rapport à leur pic. Le stock de logements invendus serait toutefois de l'ordre de 800 000, et un certain nombre de ces biens ou de chantiers trouvera difficilement preneur en raison notamment de leur situation géographique.

Les banques ont aujourd'hui considérablement renforcé leurs fonds propres et le secteur semble désormais reposer sur des bases solides dans les deux pays, la reprise de l'économie réduisant par ailleurs le volume des créances douteuses en Espagne, alors qu'il se stabilise au Portugal.

L'accès au crédit reste coûteux et difficile pour les petites entreprises tournées vers le marché intérieur ; toutefois, certains de nos interlocuteurs ont évoqué la reprise de pratiques à risque en matière de prêts aux ménages, notamment dans le secteur immobilier.

La période d'ajustement la plus dure est terminée et personne ne doute plus de la capacité des deux pays à faire face à leurs obligations et à se financer sur les marchés. En outre, ils renouent depuis l'an dernier avec une croissance élevée : les dernières prévisions du Fonds monétaire international (FMI) évaluent ainsi la croissance espagnole à 3,1 % contre 1,6 % pour le Portugal. Cette croissance est portée par le rebond de la consommation privée, particulièrement pour les biens durables comme les voitures, l'amélioration des conditions de financement des entreprises, la moindre contraction de la dépense publique et, enfin, l'accroissement des exportations du fait de la baisse conjuguée du coût du travail et de l'euro.

Cette performance est remarquable, mais il faut rappeler que le produit intérieur brut (PIB) espagnol reste inférieur de plus de 5 % à son niveau record de 2008 et les projections montrent que celui-ci ne devrait être rattrapé qu'en 2017 : l'économie est encore en phase de rattrapage, et les Espagnols qualifient déjà la période 2007-2017 de « décennie perdue ».

Cette croissance est notamment tirée dans les deux pays par les exportations, vers la zone euro et en dehors, notamment vers le Royaume Uni et l'Amérique latine. Les deux pays essayent également d'attirer des capitaux, à la fois des investisseurs et des individus relativement aisés, dans un but de relancer l'économie et de générer des recettes pour l'État.

Plusieurs outils ont été mis en oeuvre à cette fin :

- en premier lieu, des privatisations ont été engagées, surtout au Portugal, par exemple dans le secteur des transports. Elles attirent notamment des investisseurs chinois et, français - Vinci ayant notamment racheté tous les aéroports portugais. Dans ce cadre, les investisseurs chinois semblent prêts à payer le prix fort, considérant qu'ils achètent le fait de mettre un pied dans l'Union européenne. Les deux pays accueillent ainsi d'importants investissements chinois, tant dans l'immobilier que dans divers secteurs de l'économie (banque, transports, assurance, santé, énergie ...) ;

- l'attraction des investisseurs passe aussi par la mise en place de dispositifs spécifiques : il s'agit des « golden visas » - dont François Marc nous avait parlé il y a un an et demi suite à un déplacement en Lettonie et qui, je crois, a été précurseur en la matière - à l'attention des investisseurs extra-communautaire - et notamment chinois -, qui permettent de disposer d'un visa Schengen sous condition d'un investissement immobilier, productif ou financier dépassant un certain seuil ;

- le Portugal cherche enfin à attirer des retraités, notamment français, à l'aide d'avantages fiscaux. Depuis 2013, les retraités étrangers qui séjournent au moins 183 jours par an au Portugal sont exemptés d'impôt sur le revenu de personnes physiques pendant dix ans - on notera que cet avantage fiscal ne peut bénéficier qu'aux retraités français du secteur privé.

Pour ces raisons, on trouve, dans les magazines comme dans les rues touristiques de Lisbonne, des publicités en faveur de propriétés immobilières, en français comme en mandarin.

Je veux enfin ajouter quelques considérations concernant plus spécifiquement l'Espagne, qui, à la différence du Portugal, est un État fédéral, et où la crise semble avoir agi comme une forme de révélateur des travers de cette organisation institutionnelle.

Les communautés autonomes espagnoles disposent de pouvoirs étendus, y compris en matière normative ; par exemple, la taille des panneaux d'interdiction de fumer dans les entreprises sont réglementées de manière différente selon les régions, de même que celle du bras des bandits manchots ... ! Les directives européennes sont souvent traduites en 17 règles différentes, comme s'il s'agissait de 17 « mini-États ».

Cette complexité administrative est coûteuse et constitue un obstacle au développement des petites et moyennes entreprises (PME). Une loi d'unification du marché intérieur espagnol a été adoptée en 2013 afin de réduire cette fragmentation, en prévoyant notamment un principe de « validité nationale unique », selon lequel tous les biens et services produits légalement dans une région peuvent être distribués sur tout le territoire espagnol !

Le système institutionnel très fédéralisé a également d'importantes conséquences au plan fiscal et budgétaire :

- du point de vue fiscal, les communautés se livrent à une concurrence pour attirer les investissements ;

- du point de vue budgétaire, les communautés autonomes représentent plus de la moitié des dépenses publiques et sont financées à plus de 80 % par des recettes fiscales. Cette configuration les a conduit dans une situation financière très difficile, dès lors que leurs dépenses en matière par exemple d'éducation et de santé étaient stables tandis que leurs recettes étaient fortement réduites par la récession.

Elles se sont donc retrouvées incapables de se financer sur les marchés, conduisant l'État à « reprendre la main » et à réorganiser l'ensemble de la gouvernance financière, en transposant en quelque sorte les mécanismes de la zone euro au niveau national : des mécanismes extraordinaires de financement ont été mis en place ainsi qu'un examen conjoint de la situation budgétaire des différentes communautés, dans le cadre d'un conseil de politique fiscale et financière ou chacun se prononce sur les projets des autres, à l'instar d'un conseil Ecofin au niveau de l'Union européenne.

Avec la crise, l'Espagne a donc corrigé certains des effets pervers de son système institutionnel, très fortement décentralisé depuis la fin de la dictature. Pour autant, des interrogations demeurent quant à la nécessité de faire évoluer plus profondément les institutions. Ainsi, la montée des nouveaux partis (Podemos et Ciudadanos) n'est pas issue d'un sentiment anti-européen, même s'il y a une forme de « lassitude » par rapport aux efforts demandés depuis maintenant plusieurs années. Ils témoignent davantage du rejet de la classe politique et des deux grands partis traditionnels, et de la volonté de revoir le fonctionnement des institutions. La justice est par exemple critiquée pour son absence d'efficacité, dans un contexte où les affaires impliquant la classe politique sont très sensibles. Il faut dire que les classes politiques sont assez largement discréditées dans les deux pays, suite notamment à plusieurs scandales récents de corruption impliquant des responsables de haut niveau. Au Portugal, cependant, les deux grands partis traditionnels restent largement en tête des sondages et aucun parti protestataire ne semble émerger.

En conclusion, nous avons été impressionnés par le fait que les deux pays restaient très largement pro-européens. D'une part, les citoyens semblent conscients des bénéfices qu'ils ont tirés de l'adhésion à l'Union européenne ; d'autre part, la majorité d'entre eux semble considérer que les excès du passé devaient être corrigés, et voulait envoyer, à travers les efforts consentis, le message selon lequel leur pays était « honnête » et entendait « respecter ses obligations ».

D'ailleurs, dans les deux pays, les citoyens ont nettement plus confiance dans les institutions européennes que dans leurs institutions nationales, même si cette confiance a faibli au cours des dernières années. On nous a ainsi indiqué que l'enthousiasme européen n'était plus le même depuis la crise, et, au Portugal, que « le rêve européen s'était éteint avec la Troïka » ; en dépit des mesures mises en oeuvre, l'Union européenne n'est donc pas devenue « un épouvantail » (plutôt associé aux fonctionnaires de la « Troïka »).

Les réformes ont eu un coût social important en termes de montée du chômage et ont accru les inégalités ; toutefois, les transferts sociaux ont permis de contrer l'augmentation des inégalités de revenu au Portugal, compte tenu notamment de plusieurs décisions de la Cour constitutionnelle invalidant des mesures de réduction de ces transferts.

Aujourd'hui, les deux pays renouent avec une croissance forte et deviennent ainsi des concurrents redoutables pour la France, du fait de l'amélioration de leur compétitivité-prix et du climat des affaires.

On peut toutefois s'interroger sur la pertinence de cette stratégie économique dans la durée. L'Espagne est certes redevenue compétitive par rapport aux pays d'Europe de l'Est, par exemple, pour la construction automobile et a attiré des investissements dans ce secteur ; le Portugal a pour sa part bénéficié de l'implantation de centres d'appels, notamment français, qui avaient été délocalisés en Afrique du nord. Pour autant, ce modèle ne peut évidemment pas être celui de toute l'Europe et risque de faire peser une tension permanente sur les coûts de production en l'absence de montée en gamme des productions.

La question se pose donc de la qualité de la croissance et de la création de valeur ajoutée pour faire évoluer le modèle économique, au-delà de l'ajustement par les coûts. Il semble en effet que si la crise a condamné les entreprises les moins efficaces, les deux pays n'ont pas construit véritablement un nouveau modèle économique au sortir de celle-ci.

Cette montée en gamme suppose des investissements productifs - qui ne pourront se faire que sur la durée et dans un contexte contraint par le surendettement des entreprises - et un effort de formation - à cet égard, le niveau élevé du chômage structurel et la durée de non-activité de la plupart des chômeurs constitue une difficulté importante. De nombreux chômeurs sont en effet d'anciens employés du secteur du bâtiment dont la reconversion apparaît très difficile. Pour l'avenir, la question de la formation initiale et continue apparaît donc cruciale ; à cet égard, les systèmes éducatifs espagnol et portugais affichent des résultats très nettement inférieurs à la moyenne de l'Union européenne.

S'agissant de l'investissement, celui-ci reste faible, compte tenu notamment des difficultés d'accès au financement et de son coût, en particulier au Portugal, les difficultés se résorbant en Espagne. Ce coût, supérieur de plus de 200 points de base au Portugal à celui pratiqué en France ou en Allemagne, explique l'intérêt de certains de nos interlocuteurs en faveur du développement de l'union des marchés de capitaux.

Enfin, deux défis supplémentaires paraissent devoir être signalés :

- les deux pays se sont montrés très sensibles à la question de l'énergie, dont le coût est très élevé du fait notamment du développement des énergies renouvelables. Nos interlocuteurs ont souligné le fait que la péninsule ibérique était une quasi « île énergétique » en Europe et ont fortement insisté sur l'importance de développer une interconnexion énergétique avec la France, avec l'espoir que le plan Juncker puisse permettre son financement ;

- les deux pays vont devoir faire face à un très important problème démographique, le taux de fécondité par femme s'établissant autour de 1,3 ; cette situation, conjuguée avec les conséquences de la crise que j'ai rappelées, va dans le sens d'une nette diminution de la croissance potentielle des deux pays.