Intervention de Élisabeth Lamure

Monsieur le Président, mes chers collègues, la mission « Économie » est l'une des deux principales missions budgétaires de soutien à l'activité des entreprises. Sa maquette budgétaire est stabilisée, seuls des changements de périmètre d'ampleur très limitée l'affectant : le principal est la création d'une action nouvelle, l'action n° 22 « Économie sociale et solidaire », qui recueille les crédits précédemment inscrits au programme 304 « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire », dont les crédits s'élèvent à 4,2 millions d'euros, ce qui représente une baisse de 7,5 % par rapport à 2015.

De façon globale, les crédits de la mission connaissent à nouveau une baisse sensible, à périmètre constant, par rapport à 2015 : ils s'élèvent à 1,46 milliard d'euros en crédits de paiement contre 1,55 milliard d'euros en 2015, soit une baisse de 5,6 %. En autorisations d'engagement, la baisse est considérable puisque le projet de loi de finances est en recul de 43,5 % par rapport à 2015, mais elle s'explique par la forte réduction du programme 343, dont le montant s'élève seulement à 188 millions d'euros, destinés uniquement à apporter au guichet « Réseaux d'initiative publique » des ressources complémentaires à celles puisées au sein du fonds national pour la société numérique. Ainsi, au cours des trois dernières années, la baisse cumulée des crédits de la mission, à périmètre constant, atteint environ 13 %.

Le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » totalise, pour 2016, 851,71 millions d'euros en autorisations d'engagement et 838,35 millions d'euros en crédits de paiement. À structure constante, l'évolution du programme est marquée par une baisse de 5 % en crédits de paiement et de 1,75 % en autorisations d'engagement. Mais il faut souligner que les seules dépenses d'intervention du programme connaissent une baisse de 9,5 % en autorisations d'engagement et 13,9 % en crédits de paiement par rapport à 2015. Plutôt que de faire porter l'effort sur les dépenses de personnel ou de fonctionnement, le choix du Gouvernement est donc de réduire la capacité d'intervention et de financement des entreprises, à un moment où, compte tenu de la crise, elles en ont sans doute le plus besoin.

Les actions comportant les plus fortes dépenses d'intervention connaissent des évolutions diverses. Je me contenterai d'évoquer certaines d'entre elles seulement.

Par rapport à la précédente loi de finances initiale, les dotations de l'action 2 « Développement du commerce et de l'artisanat » diminuent de 21 % en crédits de paiement et de 18 % en autorisations d'engagement, pour s'établir respectivement à 29,8 millions et 34,8 millions d'euros. Cette baisse s'explique en grande partie par la réduction des crédits du fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac). Je reviendrai dans un instant sur ce choix discutable.

Les crédits affectés aux services à la personne ainsi qu'à l'aide au départ baissent également fortement, de l'ordre de 20 %. Dans ce dernier cas, cette baisse s'explique par la mise en extinction de cette aide au 1er janvier 2015, les crédits prévus au présent projet de loi n'ayant vocation qu'à assurer le financement des demandes d'aides reçues avant cette date.

Enfin, les crédits destinés à l'EPARECA connaissent une baisse plus limitée (-6 %), et s'élèvent à 6,27 millions d'euros.

L'action n° 7 « Développement international des entreprises et attractivité du territoire » voit ses crédits se fixer à 103,8 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, soit une baisse de 4,5 %. Si cette baisse de crédits reste moindre que la baisse moyenne des crédits du programme, elle est néanmoins regrettable alors que le développement de l'internationalisation de nos entreprises, en particulier les PME, doit être une priorité.

L'action n° 20 « Financement des entreprises », qui vise à fournir un appui au développement des PME et des ETI à travers l'action de Bpifrance, voit son montant stabilisé à 26,4 millions d'euros en crédits de paiement comme en autorisations d'engagement. Cette année, un fléchage particulier vers les entreprises ultramarines est prévu, afin d'affecter une partie des crédits au profit du développement des entreprises ultramarines, dès lors que le fonds de garantie spécifique qui avait été mis en place au profit des départements et régions d'outre-mer est mis en gestion extinctive.

La contribution des autres actions - qui financent pour l'essentiel les organismes de régulation ou d'inspection - à l'effort de réduction des dépenses publiques est en revanche beaucoup plus mesurée. Il faut néanmoins souligner le cas particulier de l'action n° 15 « Mise en oeuvre du droit de la concurrence », qui correspond au budget de l'Autorité de la concurrence, et qui voit ses crédits augmenter de 61 % en autorisations d'engagement et de 10 % en crédits de paiement, afin de lui donner les moyens nécessaires pour développer sa fonction au regard de l'implantation et de la tarification de certaines professions juridiques réglementées.

Le programme 220 « Statistiques et études », qui assure le financement exclusif de l'INSEE, est doté de 437 millions d'euros en autorisations d'engagement et 436 millions d'euros en crédits de paiement, traduisant respectivement une baisse de 2,8 % et 2,5 % par rapport à 2015.

Le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » est doté de 426 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédit de paiement, ce qui représente une baisse de 7,7 % par rapport à l'an dernier. Comme l'an passé, l'essentiel de cette baisse est imputable à la diminution de la subvention versée à la Banque de France au titre de sa mission de secrétariat des commissions de surendettement.

Les crédits de la mission ont un peu évolué au cours de la discussion à l'Assemblée nationale. Au cours de sa séance du 5 novembre 2015 :

- d'une part, elle a décidé, contre l'avis du Gouvernement, d'abonder de 12,5 millions d'euros les crédits du programme 134, afin de permettre au Fisac d'assurer le financement du stock de dossiers de subventions accordées par le comité professionnel pour la distribution de carburant (CPDC). C'est néanmoins une opération qui s'avérait neutre pour le Fisac lui-même car le Gouvernement a pris l'engagement de faire financer le stock des 4 000 dossiers de subvention des stations-services en souffrance par une enveloppe de 12,5 millions d'euros prélevée sur le fonds d'aide à l'investissement local, prévu par l'article 59 du projet de loi de finances ;

- d'autre part, elle a adopté un amendement du Gouvernement tendant à abonder de 3,58 millions d'euros les crédits du programme 134 afin de contribuer au financement de la nouvelle Agence France Entrepreneur. Mais, en réalité, il ne s'agit que d'un regroupement de crédits avec des prélèvements concomitants sur d'autres missions budgétaires.

Même si ces amendements permettaient d'assurer une meilleure lisibilité de l'effort budgétaire en faveur des entreprises, ils ne traduisaient pour autant aucune amélioration réelle des crédits par rapport à ceux envisagés par le Gouvernement. Quoi qu'il en soit, en seconde délibération, le Gouvernement a néanmoins fait adopter un amendement qui a notamment ramené à 3,12 millions d'euros l'abondement supplémentaire du Fisac et, dans le même temps, réduit de 1,76 millions de plus, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, les crédits de la mission « Économie ».

Un mot, en second lieu, sur les dépenses fiscales associées : en volume, et comme les années précédentes, le principal levier d'aide aux entreprises au sein de la mission reste de nature fiscale, et non budgétaire. Le montant cumulé des dépenses fiscales associées à la mission est en effet évalué à 20,5 milliards d'euros.

À cet égard, il faut souligner la mise en oeuvre du dispositif de suramortissement en faveur des investissements industriels, prévu par la loi Macron. Profitant aux investissements intervenus entre le 15 avril 2015 et le 14 avril 2016, ce mécanisme contribuera à un accroissement de la dépense fiscale associée à la mission d'environ 350 millions d'euros pour 2015 et 500 millions d'euros pour 2016. Il conviendra de s'interroger sur son éventuelle prolongation si son effet d'entraînement est avéré.

Le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) représente à lui seul 13 milliards d'euros. Il est établi que l'activité de préfinancement du CICE par Bpifrance a, depuis 2013, pu apporter un « bol d'oxygène » à des entreprises qui se trouvaient dans une situation de trésorerie critique. Cependant, à ce jour, il est encore difficile de tirer un bilan réel de l'efficacité du CICE au-delà du mécanisme de préfinancement.

Certes, dans une très récente étude, l'INSEE a pu considérer, dans une comparaison avec le coût du travail en Allemagne, que, depuis 2012, en France, le coût horaire a augmenté de façon plus modérée sous l'effet du CICE ; mais cette appréciation favorable contraste avec celle, beaucoup plus mesurée, portée par le comité de suivi du CICE, évoquée par M. Jean Pisani-Ferry, lors de son audition par notre commission le 4 novembre dernier. Il y a donc lieu d'attendre une analyse plus fine du dispositif afin de pouvoir porter un jugement définitif sur les effets réels de cette mesure sur la compétitivité de nos entreprises et l'emploi.

Il est important que, malgré des contraintes budgétaires que l'on ne saurait ignorer, les crédits de la mission soient à la hauteur des enjeux de développement de nos entreprises. Il est regrettable que les dépenses d'intervention soient, dans le cadre du présent projet de loi, la seule réelle variable d'ajustement utilisée par le Gouvernement. C'est pourquoi je vous proposerai de vous abstenir lors du vote de ces crédits.

Néanmoins, au-delà des crédits de la mission, j'ai souhaité examiner plus spécifiquement trois éléments qui peuvent contribuer au dynamisme des TPE et PME.

Le premier concerne le Fisac. Les dispositions du projet de loi de finances ont pour objet de mettre en oeuvre, pour la première fois, le dispositif rénové de ce fonds qui était indispensable, non seulement en raison d'un manque de ciblage des territoires prioritaires, de délais de double instruction trop longs et d'une pure logique de « guichet », mais aussi du fait de la réduction considérable des crédits du fonds : depuis 2007, le montant des crédits du fonds a diminué de 87 % en crédits de paiement et de 81,5 % en autorisations d'engagement !

Cette situation très dégradée a conduit à engager une réforme - qui vient d'entrer en vigueur - afin de mieux cibler les interventions du Fisac. Elle permet de substituer à une logique de guichet un dispositif d'appel à projets national, en distinguant trois catégories d'opérations éligibles au fonds. Néanmoins, avec un niveau de crédits de paiement initialement fixé à 10 millions d'euros et d'autorisations d'engagement de 15 millions d'euros, les moyens du Fisac pour 2016 apparaissaient particulièrement faibles. Et ce, alors même que le fonds reprend les attributions du CPDC : une enveloppe de 2,5 millions d'euros sera en effet réservée au soutien des stations-services de carburant en milieu rural, qui s'imputera sur l'enveloppe globale dévolue au Fisac, ce qui réduit donc d'autant les fonds mobilisables pour le soutien des autres entreprises.

Certes, la logique « d'appel à projet » justifie une dissymétrie entre les montants des autorisations d'engagement et les crédits de paiement ; mais elle n'implique pas, de manière automatique, une réduction des crédits.

En outre, se pose la question du financement des dossiers encore en stock. Il y en aurait encore 188 dossiers, nécessitant un financement de 5 millions d'euros. Selon les représentants de la direction générale des entreprises, ce financement devrait pouvoir être opéré dans le cadre des crédits ouverts au titre de l'année 2015 ; mais il n'est pas exclu qu'une partie des dossiers encore en souffrance doivent être financés sur les crédits ouverts au titre de l'année 2016, venant encore réduire mécaniquement l'enveloppe disponible au sein du Fisac pour financer de nouveaux projets.

Il est encore trop tôt pour s'assurer des effets réels de la réforme, car l'appel à projet n'est pas totalement clos. Mais la plus grande sélectivité des projets et une réduction des effets d'aubaine collatéraux constatés par le passé seront, en tout état de cause, de nature à renforcer l'efficacité du fonds. Dans ces conditions, la réduction « à peau de chagrin » des moyens du Fisac apparaît tout-à-fait discutable.

Certes, à l'issue de la seconde délibération de l'Assemblée nationale, la dotation globale du fonds devrait atteindre 18,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 13,1 millions en crédits de paiement. C'est une amélioration qui permet notamment de prendre en compte la compétence nouvelle du FISAC pour les stations-services. Elle est néanmoins bien limitée et il faudra également veiller à ce que le stock du CPDC soit bien financé à partir du fonds de dotation des collectivités territoriales, prévu à l'article 59 du projet de loi. Un abondement supplémentaire du fonds doit donc être envisagé.

Depuis plusieurs années, notre pays s'est engagé dans une démarche de simplification des formalités administratives auxquelles sont astreintes nos entreprises. Je souhaite en particulier évoquer trois chantiers spécifiques, dont la réussite est essentielle puisqu'on estime généralement le coût total de la charge administrative pesant sur les entreprises de 3 à 5 % du PIB.

En premier lieu, le Gouvernement a lancé, en 2014, un programme de simplification administrative, principalement à l'égard des entreprises, dénommé : « Dites-le nous une fois ». Il a pour objet de « réduire la redondance » des informations demandées aux entreprises :

- d'une part, en appliquant un principe de confiance, permettant de substituer à la production de pièces justificatives des déclarations sur l'honneur assorties, le cas échéant, d'un mécanisme de contrôle a posteriori ;

- d'autre part, un système d'échanges d'informations interne à l'administration. Ainsi, lorsqu'une administration dispose déjà d'une information ou d'une pièce justificative dans le cadre d'une procédure particulière, cette information ou pièce est directement transmise à une autre administration dans le cadre d'une autre procédure, sans que l'entreprise concernée ait à redonner cette même information ou pièce.

D'ores-et-déjà il faut saluer la mise en place, dans ce cadre, de deux procédures « simplifiées » à destination des entreprises : les marchés publics simplifiés et le dispositif « aide publique simplifiée » : dans les deux cas, les entreprises se bornent à s'identifier par leur numéro SIRET, et automatiquement, des informations déjà détenues par l'administration apparaissent alors dans des formulaires pré-remplis.

En deuxième lieu, un autre axe de la politique de simplification est la mise en place des nouveaux principes « silence vaut acceptation » et « saisine par voie électronique ».

La loi du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens a renversé le principe selon lequel le silence gardé par l'administration à l'égard d'une demande d'un administré valait décision implicite de rejet contre laquelle celui-ci pouvait intenter un recours en annulation. Elle lui a substitué un principe inverse, aux termes duquel le silence de l'administration vaut désormais, par principe, acceptation de la demande formulée par un administré.

Les entreprises, comme tous les administrés, sont concernées par cette évolution législative. Mais il reste à savoir si cette mesure, présentée comme une simplification, n'est pas susceptible de contribuer, du moins dans un premier temps, à obscurcir le paysage juridique compte tenu du grand nombre d'exceptions prévues à ce principe.

Quant à lui, le droit de saisir l'administration par voie électronique est une mesure de simplification en elle-même considérable : elle permet en effet d'éviter, dans son principe, le déplacement physique à un guichet ou l'envoi par voie postale de documents, et, de ce fait, est une source de gain de temps et d'argent non négligeable pour les entreprises.

Ce droit a vocation à s'exercer principalement dans le cadre de téléservices mis en place par l'administration. Il s'applique aux administrations de l'État et à ses établissements publics administratifs depuis le 7 novembre 2015, mais ne sera applicable aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale et aux autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif qu'à compter du 7 novembre 2016.

Le chantier de la simplification des formalités est vaste et de nouvelles mesures doivent encore être envisagées qui devraient faciliter les démarches des entreprises. Mais, plus que d'une simplification des formalités, c'est toutefois bien une simplification des normes qu'il convient avant tout d'opérer pour permettre aux entreprises, notamment les plus petites d'entre elles, de produire sans que des contraintes administratives qui n'apparaissent pas réellement justifiées n'entravent leur action.

Sur ce point, il faut noter que l'article 10 de la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises comporte une large habilitation permettant au Gouvernement de prendre, par ordonnance, aux fins d'alléger les contraintes pesant sur les entreprises, toute mesure permettant notamment de supprimer ou de simplifier les régimes d'autorisation préalable et de déclaration auxquels sont soumis les entreprises et les professionnels.

Au-delà, il est sans doute nécessaire que tant le pouvoir réglementaire que le législateur changent leur façon d'aborder le droit des entreprises. Il faut lutter contre la tentation de réglementer à l'excès la vie de nos entreprises en limitant au strict nécessaire les obligations de toutes natures qui pèsent sur elles. C'est du reste l'un des axes de travail de la délégation aux entreprises dont plusieurs des membres devraient, dans les prochaines semaines, déposer une proposition de loi en ce sens.

En dernier lieu, un effort tout particulier doit être fait pour favoriser la complémentarité des acteurs de l'accompagnement des entreprises.

À cet égard, un mot s'impose concernant la nouvelle Agence France Entrepreneur, qui devrait se mettre en place en janvier 2016. Les priorités fixées à l'agence sont, selon le Gouvernement :

- de favoriser les créations d'entreprises plus pérennes et créatrices d'emploi ;

- d'aider au développement des TPE et des PME qui créent de l'emploi ;

- de concentrer particulièrement l'effort sur des territoires fragiles, qui bénéficient souvent moins de l'accompagnement des réseaux traditionnels de création d'entreprise.

Cette structure nouvelle est destinée à s'appuyer sur les réseaux d'accompagnement existants et les divers acteurs qui oeuvrent pour le développement économique, en particulier les régions. L'idée est donc de mutualiser et rationaliser les moyens et les pratiques des acteurs existants.

On ne peut évidemment qu'inciter à une rationalisation de l'offre d'appui aux entreprises, mais je reste quelque peu sceptique sur l'innovation réelle liée à cette création, tant les missions confiées à cette nouvelle agence ressemblent à celle de l'agence pour la création d'entreprise (APCE). Dans ces conditions, une simple évolution de l'APCE n'aurait-elle pas suffit ?

Par ailleurs, nos PME rencontrent encore de trop grandes difficultés dans leur démarche d'internationalisation, alors même qu'elles présentent de fortes potentialités de développement à l'étranger.

L'éventail des solutions déjà offertes aux entreprises témoigne d'une réelle volonté de donner aux PME et aux ETI les outils destinés à faciliter la conquête de nouveaux marchés. D'autres doivent encore se développer, mais il importe que ce développement intervienne de manière structurée entre les différents acteurs.

Depuis quelques années, des synergies se sont heureusement mises en place. Ainsi, Business France, Bpifrance et la Coface mettent en oeuvre des solutions complémentaires dans leur coeur d'activité afin de présenter aux entreprises des solutions « clé en mains ». Mais une structuration efficace implique aussi un changement de mentalité entre les différents acteurs et l'adoption d'un positionnement complémentaire et non concurrentiel. Dans ce contexte, il est très satisfaisant que Business France, CCI international et CCI France international aient signé une convention définissant les rôles de chaque organisme dans l'accompagnement des PME à l'international.

Mais il faut aussi mieux mobiliser le réseau des conseillers du commerce extérieur de la France (CCEF), à l'étranger mais surtout en France, tant l'expérience de ces personnalités peut s'avérer décisive dans l'accompagnement des entreprises en recherche de marchés à l'international.

Un dernier mot sur l'article 52 rattaché à la mission. Dans sa version initiale, cet article tendait seulement à instituer un fonds de péréquation doté de 20 millions d'euros destiné à aider certaines chambres de commerce et d'industrie (CCI) en difficulté. Cette modification, en elle-même bienvenue même si son montant est relativement modeste, s'inscrit dans un contexte de réduction des ressources des CCI issues de la taxe pour frais de chambre.

Cette taxe affectée, qui comporte deux éléments - la taxe additionnelle à la contribution foncière des entreprises et la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, a été soumise à plafonnement par la loi de finances pour 2013, et ce plafond a été abaissé par les lois de finances pour 2014 et 2015. En outre, les lois de finances pour 2014 et 2015 ont procédé à des prélèvements sur le fonds de financement des CCI de région. Au total, les ressources fiscales des CCI se sont réduites de 62 % en 2015 par rapport à leur niveau de 2012.

L'article 14 du projet de loi prévoit un nouvel abaissement du plafond, réduit d'un montant de 130 millions d'euros. Cette nouvelle baisse du plafond a fait réagir le réseau des CCI, qui estime qu'elle va conduire à une baisse des financements des services aux entreprises ou de l'offre d'enseignement ; il semble néanmoins qu'elles s'y soient résignées.

A l'occasion de la discussion à l'Assemblée nationale, les députés ont modifié le dispositif initial sur deux points :

- d'une part, ils ont scindé l'enveloppe de 20 millions euros en deux fractions : l'une, à hauteur de 18 millions, destinée aux actions de péréquation, en précisant que les actions menées doivent être des « projets structurants », l'affectation étant déterminée par décision de l'assemblée des CCI dans des conditions définies par décret ; l'autre, à hauteur de 2 millions, réservée à des projets d'intérêt national destinés à la structuration et la modernisation du réseau ;

- d'autre part, ils ont modifié le mode de financement de CCI France, conduisant ainsi à modifier la gouvernance du réseau des CCI. Aux termes de la disposition, CCI France bénéficierait d'une dotation directe en vertu de la loi et ne serait ainsi plus tributaire des décisions de l'assemblée des CCI, qui fixe actuellement chaque année son budget.

Il semble que cette initiative n'ait pas fait l'objet d'une concertation réelle préalable entre les CCI, ce qui peut expliquer la réaction de certaines d'entre elles. Mais il faut souligner qu'elle tend ainsi à rapprocher la gouvernance des CCI de celle des chambres de métiers et de l'artisanat. En outre, cette évolution correspond à une préconisation faite par le président Lenoir et notre collègue Claude Bérit-Débat dans le cadre de leur rapport de contrôle de l'application de la loi de 2010.

Dans ces conditions, je vous propose de ne pas remettre en cause cette évolution qui devrait logiquement renforcer le poids de la tête de réseau des CCI au détriment de l'influence de certaines CCI de région et de donner un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.