Intervention de Rémy Pointereau

L'avis budgétaire relatif à la politique des territoires porte sur deux des trois programmes de la mission « Politique des territoires ». Vous savez que la politique des territoires est au coeur des missions du Sénat et c'est l'une de ses principales préoccupations.

Le programme 112 concerne l'impulsion et la coordination de la politique d'aménagement du territoire ; le programme 162, les interventions territoriales de l'État.

Cet avis intègre également le compte d'affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale, le FACÉ.

Deux éléments de contexte sont importants pour le budget 2016. Premièrement, le Gouvernement a multiplié les annonces à destination du monde rural par des comités interministériels aux ruralités en mars et septembre 2015. Il se prévaut d'avoir élaboré 67 mesures nouvelles pour les ruralités.

Deuxièmement, le contexte pour les collectivités territoriales reste soumis à des réductions importantes de dotations. Le texte initial du PLF prévoit une baisse de 3,5 milliards d'euros de concours financiers de l'État que nous avons limitée, hier soir, en séance, grâce à la majorité sénatoriale de 1,5 milliard d'euros environ, ce qui, si nous allons jusqu'au bout, aboutirait à une baisse de 2 milliards d'euros au lieu de 3,5 milliards d'euros, si l'Assemblée nationale suit notre vote. Ces réductions font suite à des efforts contraints déjà significatifs les années précédentes : un gel en valeur des transferts aux collectivités en 2013, puis une baisse de 1,5 milliard d'euros des dotations en 2014 et de 3,5 milliards en 2015, je vous le rappelle.

S'agissant du présent avis, je note tout d'abord une forte diminution des crédits affectés à la mission « Politique des territoires », hors politique de la ville. Après examen du texte par l'Assemblée nationale, les crédits des deux programmes s'élèvent à 269 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et à 227 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE). Soit une baisse respective de 9 % pour les crédits de paiement, et de 7 % pour les autorisations d'engagement, par rapport à 2015.

Cette diminution des crédits prolonge la contraction observée l'an passé : en 2015, les CP avaient diminué de 5 %, et les AE de 18 % par rapport à 2014. On ne peut que déplorer cette évolution, pour les crédits qui financent l'animation et la coordination de toute la politique d'aménagement du territoire.

En effet, les crédits examinés dans cet avis ne correspondent pas à la totalité des moyens mobilisés pour l'aménagement du territoire. Je rappelle que l'aménagement du territoire, dans sa globalité, c'est 5,4 milliards d'euros en cumulé à travers les crédits de 14 ministères. Je rappelle également qu'en 2015, c'était 6 milliards d'euros et qu'en 2012 nous étions à un peu plus de 7 milliards d'euros.

En fait, ce devrait être le plus gros budget examiné dans notre commission, j'y reviendrai tout à l'heure. Notre commission s'appelle Aménagement du territoire et développement durable et j'aimerais bien que l'on puisse examiner l'ensemble des crédits qui sont affectés à l'aménagement du territoire.

Au total, ce sont 30 programmes répartis dans 14 missions différentes, qui y contribuent. J'ai déjà eu l'occasion, lors des budgets précédents, de souligner l'absence de clarté dans la maquette budgétaire concernant l'aménagement du territoire, le manque de vision et le manque de lisibilité malgré l'existence du Commissariat général à l'égalité des territoires.

Par ailleurs cette enveloppe globale reste limitée pour remédier aux déséquilibres territoriaux : 5,4 milliards d'euros, soit 1,4 % du budget général de l'État...

En tout état de cause, l'érosion continue des crédits de cette mission est un signal regrettable pour nos territoires.

J'en viens à la présentation de chaque composante de cet avis et des principaux dispositifs associés.

Tout d'abord, le compte d'affectation spéciale FACÉ vise à financer les dépenses des collectivités territoriales en matière de réseau de distribution publique d'électricité. Le FACÉ est doté de 377 millions d'euros de crédits, soit le montant attendu de la contribution versée par les gestionnaires du réseau par une taxe sur la quantité d'électricité distribuée.

L'enveloppe totale du FACÉ est répartie entre départements après un inventaire des besoins réalisé dans chaque département. La dotation est utilisée pour financer les travaux menés par les syndicats d'électricité dans les communes rurales. Les priorités en 2016 sont : le renforcement des réseaux, pour résorber les départs qui sont mal alimentés ; la sécurisation, afin de prévenir les effets des intempéries en réduisant la portion du réseau en fils nus ; l'enfouissement, pour des raisons essentiellement esthétiques, mais également de sécurité ; l'extension, pour développer les réseaux de distribution d'électricité à basse tension.

L'exécution du FACÉ a connu des difficultés en 2014 et au début de l'année 2015, compte tenu du fonctionnement particulier de la mission puisqu'elle s'appuie essentiellement sur des personnels mis à disposition par EDF et doit ainsi gérer des remplacements parfois imprévus.

Des mouvements de communes entre le régime urbain et le régime rural vont également avoir lieu en 2016 avec la création des communes nouvelles. Il faudra être attentif à ces changements pour éviter les effets de seuil.

En prenant en charge 80 % du coût des travaux dans les territoires ruraux, le FACÉ est un outil essentiel pour l'aménagement du territoire. Grâce à ce fonds, le nombre de départs mal alimentés et le stock de fils nus baissent progressivement. Mis en place en 1936, le FACÉ - à l'époque, c'était le syndicat des électrifications - continue de servir une péréquation forte entre territoires urbains et ruraux. Il constitue un modèle de solidarité nationale qui devrait être suivi par d'autres politiques publiques, je pense en particulier au déploiement des réseaux de communications électroniques.

Le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » représente 25,9 millions d'euros en CP et 22 millions d'euros en AE. Par rapport à 2015, les moyens prévus pour 2016 connaissent une baisse de 22 % en CP et de 25 % en AE.

Ce programme regroupe les crédits de différents ministères mobilisés pour des plans d'intervention territorialisés. Comme l'an passé, le programme regroupe quatre actions, correspondant chacune à un plan d'intervention.

La première action correspond au plan qualité des eaux en Bretagne, qui dispose de 5 millions d'euros en CP et en AE, soit une baisse respectivement de 39 % et de 27 % par rapport à 2015. La priorité en 2016 est la mise en oeuvre des engagements individuels des agriculteurs dans les huit baies identifiées pour renforcer le volet préventif du plan « algues vertes ». Je rappelle quand même qu'un très gros travail a été fait en Bretagne notamment par les agriculteurs et les éleveurs afin d'améliorer la qualité des eaux et c'est peut-être aussi la raison pour laquelle les crédits de paiement sont en diminution constante.

La deuxième action finance le programme exceptionnel d'investissements en Corse, qui dispose en 2016 de 17 millions d'euros en CP et 13 millions en AE, soit une baisse de 9 % et de 16 % par rapport à 2015. Les crédits sont affectés prioritairement à la mise à niveau des équipements structurants de l'île, à savoir les stations d'épuration et les infrastructures de transport.

Je voudrais ajouter que, pour la Corse, dans le cadre de l'aménagement du territoire, il y a également environ 300 millions d'euros de dépenses d'exonération fiscale.

La troisième action correspond au plan gouvernemental pour le marais Poitevin. Les CP diminuent de 50 % et sont fixés à 1,8 million d'euros, tandis que les AE baissent de 63 % et sont ramenées à 1,4 million d'euros.

Depuis le rétablissement du statut de parc naturel régional en 2014, les crédits diminuent car les objectifs du programme ont été en grande partie atteints. Il est encore nécessaire d'accompagner les agriculteurs pour pérenniser un modèle favorable à l'environnement.

La quatrième action prévoit les crédits du plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe. Il dispose pour 2016 de 2,1 millions d'euros en CP et en AE, soit une baisse de 20 % par rapport à 2015. Les priorités, pour lutter contre la persistance du chlordécone, sont la surveillance des denrées, l'accompagnement des professionnels impactés par cette pollution et le développement d'un modèle économique et social plus durable dans les territoires.

Je rappelle, pour information, que cette action est pérenne depuis 2008, cela fait sept ans que nous la reconduisons, ce ne sont plus pratiquement que des crédits de fonctionnement, il n'y a plus de crédits d'investissement - c'est regrettable - on ne traite pas le problème au fond puisque le chlordéchone est toujours présent, il aurait fallu certainement des dépenses d'investissements plus importantes au départ pour essayer de traiter le problème au fond.

Le rééchelonnement du plan en Bretagne et du PEI pour la Corse amplifient la diminution des crédits du programme 162. Cette évolution me semble toutefois contraire à l'esprit du programme, qui est de concentrer des moyens interministériels sur des problématiques régionales afin de les résoudre rapidement, en quelques années. La dilution des crédits dans le temps nuit à l'efficacité des actions.

Je regrette également que de nouvelles actions n'aient pas été inscrites dans le programme 162. Je reste convaincu de l'utilité de cet outil original, mais l'évolution récente m'inquiète sur son avenir car plusieurs ministères contributeurs semblent prêts à la suppression de ce dispositif.

Je rappelle que nous avions, voilà deux ans, prévu une opération sur la filière bois en Auvergne qui n'a pas eu de suite ainsi que sur la sécurité à Marseille.

J'en viens au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ».

Relèvent notamment de ce programme l'animation des pôles de compétitivité, l'accompagnement des restructurations du ministère de la défense, les aides aux entreprises via la prime d'aménagement du territoire, une partie du financement des contrats de plan État-région, l'amélioration de l'accès aux services publics et à la santé, et les moyens de fonctionnement du Commissariat général à l'égalité des territoires.

C'est beaucoup pour un programme dont les ressources se limitent à 244 millions d'euros en CP et à 204 millions d'euros en AE. Par rapport à 2015, les CP diminuent de 7,2 % et les AE baissent de 4,7 %.

J'observais l'an passé une tendance générale à l'affaiblissement de la politique des pôles. Elle se confirme cette année puisque le programme ne finance plus l'animation des grappes d'entreprises, le soutien aux pôles d'excellence rurale s'éteint avec la fin du second cycle, et le financement des pôles de compétitivité diminue également. Autant d'évolutions qui fragilisent le pilotage de ces dispositifs, pourtant utiles pour le développement économique local et donc la croissance tant attendue.

La prime d'aménagement du territoire, autre instrument de soutien à l'attractivité économique, est également en repli. Le Gouvernement justifiait la contraction des crédits l'an passé par la réforme de la prime. Mais son dimensionnement continue de reculer, en passant de 30 millions d'euros en 2015 à 25 millions dans le PLF 2016.

Je regrette cette évolution, pour un des derniers outils mobilisables afin d'agir directement sur l'implantation des entreprises dans les territoires car la prime d'aménagement du territoire joue un rôle important lors du choix final de localisation d'un investissement.

Autre outil de soutien à l'activité locale, les zones de revitalisation rurale, qui vont être réformées par la loi de finances rectificative pour 2015. Le Sénat aura très bientôt à examiner cette réforme, et notamment les effets exacts des nouveaux critères et de la modification des mesures associées pour les bénéficiaires. Aujourd'hui 14 691 communes bénéficient de ce zonage. Face à la mobilisation des élus locaux, le Gouvernement a eu le bon sens de reporter au 30 juin 2017 l'entrée en vigueur de cette réforme, pour tenir compte de la révision en cours de la carte intercommunale. On repousse à une date ultérieure cette réforme qui est difficile à mener.

Le programme 112 apporte également par le FNADT une partie des financements de l'État aux contrats de plan État-région (CPER). L'enveloppe totale de crédits de l'État s'élève à 12,7 milliards d'euros pour la génération 2015-2020, auxquels s'ajoutent 15 milliards apportés par les régions. Afin de remédier à la dispersion des actions lors de la génération 2007-2013, les CPER ont été recentrés sur six thématiques prioritaires : la mobilité multimodale, l'enseignement supérieur et la recherche, la transition écologique et énergétique, l'innovation et les filières d'avenir, le numérique, et enfin l'emploi. S'ajoute un volet territorial auquel sont rattachés des contrats infrarégionaux.

L'élaboration de ces contrats a duré près de deux ans. Les derniers CPER devraient être signés d'ici la fin de l'année. La mise en place des nouvelles régions risque toutefois de perturber l'exécution des CPER, Mme Bonnet Galzy nous a assuré que les CPER seraient fondus dans le cadre de fusion des régions mais j'ai peur que cela prenne du retard car il faudra se mettre à niveau entre régions pour des contrats de plans qui ne seront pas forcément validés par les nouveaux exécutifs régionaux. Une révision de l'ensemble des contrats sera nécessaire, pour ajuster le périmètre, sans toutefois remettre en cause les enveloppes négociées.

Le programme 112 participe au financement du volet territorial et du volet numérique des CPER, pour un total de 735 millions d'euros d'ici 2020.

En matière de soutien aux centres-bourgs et aux petites villes, qui a été une très bonne initiative puisque nous constatons malheureusement dans les départements ruraux des centres bourgs qui se meurent, des commerces qui ferment, il y avait donc besoin d'une expérimentation de revitalisation qui s'est faite en 2014 et en 2015. Sur 300 communes éligibles, 54 ont été sélectionnées. De l'avis même du CGET, cette procédure a exclu nombre de collectivités territoriales qui avaient pourtant grand besoin d'une telle aide. La procédure d'appel à projets met en concurrence les collectivités territoriales, alors même que nombre d'entre elles peinent à disposer de l'ingénierie nécessaire pour y candidater, suite notamment à la suppression de l'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire, l'ATESAT, qui est en train de se terminer pour les communes de moins de 2000 habitants au 30 juin 2016. Il n'y a plus de politique et de financement spécifiques aux centres bourgs puisque c'est la DETR qui va financer ces opérations. On nous a annoncé une augmentation de la DETR qui va financer des opérations qui ne sont plus financées dans le cas de politiques spécifiques, et qui servira donc à financer les centres bourgs, les maisons de santé pluridisciplinaires, l'immobilier de gendarmerie. La bonne chose pour les centres bourgs, c'est que l'ingénierie devrait pouvoir être financée par le biais de la DETR. Il aurait fallu aussi, dans le cadre de l'expérimentation, financer l'aide aux commerces, mais c'est le FISAC qui finance... Il faut continuer ce soutien aux centres bourgs parce que c'est non seulement nécessaire mais indispensable.

Par ailleurs, tout utile qu'il soit, ce programme est essentiellement doté de crédits de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), et ne comporte pas de volet spécifique pour la redynamisation économique et pour les commerces.

Le Gouvernement annonce une enveloppe de 300 millions d'euros pour étendre ces initiatives afin de soutenir les bourgs-centres, en diversifiant les actions financées, au-delà de la seule réhabilitation de l'habitat. J'y suis favorable sur le principe mais il faudra voir quelles collectivités en bénéficieront dès lors que toutes les communes de moins de 50 000 habitants pourront candidater, il y aura très peu de centres bourgs qui pourront en bénéficier. Notons aussi que lorsque le Gouvernement annonce cette mesure, au sein d'un fonds d'aide à l'investissement local de 1 milliard d'euros, dont seulement 150 millions de crédits de paiement pour 2016, il soustrait dans le même temps 2,1 milliards d'euros au bloc communal via la DGF, pour la même année 2016.

En matière d'accès aux soins, la création de maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP) se poursuit, dans la lignée du comité interministériel de mai 2010. On dénombre 708 MSP en septembre 2015. Le Gouvernement a annoncé la création de 200 maisons supplémentaires d'ici fin 2015. Cette mutualisation du lieu d'exercice des médecins libéraux répond partiellement à l'ampleur de la désertification médicale. Nous avons vu, lors de l'examen du projet de loi santé, les difficultés à intégrer des objectifs d'aménagement du territoire pour préserver l'accès aux soins. Je note par ailleurs que les crédits du programme 112 dédiés aux MSP diminuent en 2016 puisqu'ils sont financés par la DETR.

Le développement des maisons de services aux publics est une orientation qui me semble positive pour nos territoires. On en recense 365 en activité à ce jour. Le Gouvernement a rapproché de fin 2017 à fin 2016 l'objectif de 1 000 maisons créées, dont la moitié en s'appuyant sur le réseau postal. Notre commission a évoqué ce sujet lorsque nous avons entendu Philippe Wahl, président directeur-général du groupe La Poste. Si ce groupe s'engage réellement auprès des territoires, n'oublions pas cependant que cette évolution vise à suppléer la disparition des services publics. Malgré l'intelligence de cette mutualisation entre opérateurs, et l'inventivité du groupe La Poste pour faire évoluer ses prestations, nos concitoyens constatent malgré tout un repli du service public.

Un mot sur l'aménagement numérique du territoire. Alors même que l'accès aux réseaux fixes et mobiles est une préoccupation très forte de nos concitoyens, nous ne voyons pas les fractures numériques se résorber. Sur le mobile la couverture de centaines de communes reste limitée en 2G, et inexistante en 3G et en 4G. Sur le fixe, le déploiement du très haut débit reste très inégalement réparti dans les territoires. L'attribution des aides de l'État dans le cadre du plan France très haut débit présente des dysfonctionnements qui fragilisent la mobilisation des collectivités territoriales. J'ajoute que les opérateurs privés, qui sont les mêmes sur le fixe et sur le mobile, me paraissent très insuffisamment contrôlés, alors même que le marché devrait assurer l'essentiel du déploiement des réseaux. Je crains que sur le très haut débit, comme pour les autres réseaux télécoms, on assiste à une nouvelle fracture territoriale.

J'évoquerai enfin la politique de la montagne. Un récent rapport parlementaire souligne la nécessité de relancer ce volet de l'aménagement du territoire. Si la montagne partage certaines problématiques avec la ruralité, elle est confrontée à des difficultés particulières qui appellent des réponses dédiées. J'espère que l'engagement pris par le Gouvernement de rénover cette politique et de présenter au Parlement un projet de loi spécifique en 2016 sera respecté.

Malgré les annonces, nous ne pouvons que constater le recul du soutien aux territoires. Plusieurs dispositifs mis en place par la précédente majorité et qui ont objectivement fait leurs preuves sont fragilisés par les budgets successifs, je pense notamment aux pôles de compétitivité, aux pôles d'excellence rurale ou encore aux grappes d'entreprises.

Par ailleurs, le Gouvernement a beau prétendre faire de la ruralité une priorité de son action, je note que les ressources de la mission « Politique des territoires », pourtant au coeur de l'aménagement du territoire, continuent de diminuer fortement, année après année.

Pour ces différentes raisons, je vous proposerai un avis défavorable sur ces crédits.

Avant de laisser la parole à tous ceux qui veulent la prendre, je voudrais proposer à notre commission de l'aménagement du territoire que l'on puisse examiner, à l'avenir, l'ensemble de la politique de l'aménagement du territoire, à savoir les 5,4 milliards d'euros qui sont attribués à cette politique. Et je souhaite que le président de notre commission en fasse la demande officielle au président du Sénat. Je trouve regrettable que nous n'étudions qu'un huitième des crédits de l'aménagement du territoire, à travers les crédits de cette mission.