Intervention de Franck Montaugé

Madame la présidente, monsieur le ministre, chers collègues, lors des trop nombreuses crises qui touchent notre agriculture, combien de fois avons-nous entendu, à juste titre : « Nous ne voulons pas des primes, nous voulons des prix ! » ?

Dans le même temps, certains de nos agriculteurs, parfois jeunes, en appellent à des réformes structurelles qui permettraient de vivre plus directement et plus décemment d’une rémunération par les marchés, des marchés correctement rémunérateurs qui leur donnent aussi une visibilité suffisante pour définir la bonne stratégie d’exploitation, pour faire les choix pertinents d’investissement qui demeurent, on le sait, la condition majeure de leur compétitivité dans la durée. Des marchés « justes » en quelque sorte.

Toutefois, quelle est la réalité ? Celle-ci est d’abord faite de la réponse conjoncturelle que le Gouvernement a apportée aux différentes filières en crise. Près de 4, 5 milliards d'euros de soutiens – un niveau inédit dans l’histoire de notre pays – ont été apportés sous des formes diverses, pour répondre aux enjeux immédiats, de survie parfois, de notre agriculture.

Au-delà de ces mesures, la réalité, ce sont des mécanismes de régulation des marchés qui soit ont disparu – c’est le cas des quotas –, soit n’existent pas, ou alors sous des formes quasi embryonnaires.

Dans le cadre des traités et des règlements de l’Union européenne, les principes de l’ultralibéralisme modèlent l’agriculture de nos nations, de nos régions et de nos terroirs, en même temps qu’ils font disparaître et souffrir trop souvent, parfois jusqu’à l’insupportable, nos paysans. Dans ce contexte éminemment politique, dont les valeurs prépondérantes ne sont pas les miennes, la résignation n’est pas de mise et la réaction ne peut être que politique !

Néanmoins, l’avènement du « grand soir » est aussi peu probable qu’est juste, à l’égard du producteur agricole, le dogme de la « concurrence libre et non faussée » ! Alors, que faire ? Pour davantage de justice et d’équité dans la rémunération de nos producteurs, il faut regarder la réalité en face, appréhender dans toutes ses composantes la complexité du sujet et affronter la réalité de ces marchés avec les bons outils de gestion de leur volatilité et de celle des prix. Telle est l’ambition de cette proposition de résolution.

Une remarque me paraît essentielle pour prendre la mesure de la situation, insoutenable dans la durée, à mon sens, dans laquelle se trouvent aujourd’hui la plupart des agriculteurs européens. Les agriculteurs n’ont pas de pouvoir de marché. Pis, quand les aides dont ils bénéficient augmentent, c’est l’amont et l’aval qui en profitent.

La question se pose immédiatement du rôle que devrait jouer l’Europe dans ce contexte d’adossement – le mot « affrontement » serait plus approprié – aux marchés européens et mondiaux qui déterminent pour une large part les revenus de nos producteurs.

La PAC actuelle n’intègre pas, à un niveau significatif en tout cas, de mécanisme de gestion du risque de prix. Si l’on examine la situation sur le plan international, plusieurs constatations s’imposent. Malgré les idées reçues, les soutiens globaux par habitant augmentent aux États-Unis, en Chine, au Brésil, etc., et ils diminuent dans l’Union européenne. Les États-Unis ont abandonné leurs aides découplées et consacrent 80 % de leurs aides aux assurances.

À la différence de l’Union européenne, les États-Unis ont une interprétation très libérale des règles d’aides de l’Organisation mondiale du commerce, l’OMC, traduites dans les boîtes « verte », « orange » et « rouge ».

L’Union européenne est le seul pays à utiliser des aides découplées et elle y consacre 80 % de son budget. Elle n’a pas de stratégie agricole à long terme en matière de sécurité alimentaire, d’accès à la terre, de stabilisation des revenus, de soutien à la croissance et à l’emploi.

Le budget agricole américain est flexible et facilement modulable, alors que celui de la PAC l’est beaucoup moins.

Enfin, on constate que l’écart en matière de système d’information entre les États-Unis et l’Union européenne est considérable sur les comptabilités des exploitations, ainsi que sur la connaissance de la réalité physique des territoires agraires – les techniques satellitaires y sont beaucoup plus développées que chez nous –, et que le big data agricole, qui est une réalité aux États-Unis, est inexistant dans l’Union européenne.

Sans considérer comme un modèle le système américain de gestion de risques, il faut l’étudier pour définir notre propre approche et notre boîte à outils de gestion et de couverture des différents types de risques.

Pour les risques individuels de type usuel, la gestion relève de choix privés soutenus par des aides publiques à la diversification des cultures, à l’épargne de précaution, au lissage par la fiscalité, aux baisses de charges.

Quand l’aléa est maîtrisable, interventions collectives et publiques se complètent par le biais de coopération de producteurs, de fonds de mutualisation des risques, d’assurances récoltes – risques climatiques, d’assurances revenus et de couvertures à terme.

Enfin, lorsque le risque est systémique et que l’aléa est catastrophique, c’est au public d’intervenir pour rééquilibrer les marchés, avec des aides contracycliques et au titre de la solidarité nationale pour les calamités naturelles.

À partir de cette cartographie et de l’analyse des politiques nationales et de la politique européenne dans ce domaine, quel constat peut-on faire ? Où sont les marges de manœuvre, les possibilités de progrès, les orientations à privilégier ?

Tout d’abord, l’État intervient sur baisses de charges et sur le lissage de la fiscalité. Il encourage les organisations collectives – coopératives, GAEC, GIEE –, gages d’efficience accrue et de mutualisation des risques. Il intervient aussi dans le financement des assurances récolte-risques climatiques par le biais du contrat socle, et en matière de calamités sanitaires ou environnementales, au travers notamment du Fonds national de mutualisation sanitaire et environnemental, le FMSE.

Il pourrait utilement approfondir la mise en œuvre des articles 36 à 39 du règlement 1305/2013 de l’Union européenne, qui traitent de la gestion des risques par la mise en place de dispositifs assurantiels de couverture des pertes, de fonds de mutualisation permettant le paiement de compensations financières, d’instruments de stabilisation des revenus.

Quant à l’Union européenne, dans la perspective de la PAC 2020, elle devrait se mettre en position de pouvoir évaluer finement les pertes de revenus agricoles, soutenir des instruments visant à combler le fossé entre les marchés purement financiers et le marché de l’assurance, favoriser la création de comptes d’épargne de précaution, soutenir les tests de terrain pour valider ou non les concepts de gestion de risque et les méthodes nouvelles.

L’Union pourrait également développer des processus d’apprentissage à partir d’expérimentations et de modélisations, prévoir un financement suffisamment flexible pour les outils de gestion des risques en utilisant les réserves spéciales dont elle dispose, prévoir une organisation pour la supervision de la gestion des risques en restructurant le premier pilier, en fixant des objectifs stratégiques pour ce premier pilier restructuré, et, enfin, adapter le cycle de gestion budgétaire de la PAC.

Je soumets à notre débat ces pistes possibles de réflexion et d’étude. Elles constituent une réorientation stratégique de la PAC actuelle, dont la transition vers ce nouveau modèle doit être mûrement pensée, l’expérimentation, la modélisation et l’évaluation devant être engagées sous forme de tests ou d’expérimentations sans tarder. Nombre d’acteurs intéressés y sont prêts.

Sur un plan plus politique, je reste convaincu que la construction d’un rapport de force impliquant toutes les parties prenantes – gouvernements des pays membres, organismes professionnels, etc. – sera indispensable pour mener à bien une telle réforme.

La démarche que vient de mener avec succès le ministre auprès du commissaire européen Phil Hogan démontre que volonté politique et force du collectif peuvent faire bouger les lignes.