Intervention de François Monier

a tout d'abord souligné le caractère essentiel d'une approche globale des comptes publics. En effet, il est important que le contribuable cotisant puisse disposer d'informations précises sur l'ensemble des dépenses publiques financées par prélèvements obligatoires. Cet ensemble est déjà regroupé dans les documents transmis aux institutions européennes, ainsi que dans la comptabilité nationale, dont les résultats sont toutefois méconnus du grand public et difficiles à utiliser. D'autres documents, récemment institués, permettent une certaine approche globale : le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, d'une part, le rapport de la Cour des comptes, préparatoire au débat d'orientation budgétaire et des finances sociales du mois de juin, d'autre part. A partir de cette base, il faudra encore progresser et développer, à côté de la notion de prélèvements obligatoires aujourd'hui bien connue, celle de dépenses publiques de l'ensemble des administrations. Cette notion est en effet essentielle pour pouvoir, par exemple, constater la forte progression en volume des dépenses publiques enregistrée au cours des dernières années, en moyenne annuelle de 2 %, c'est-à-dire supérieure à la croissance du PIB. La mise en exergue de cette notion de dépenses publiques permet ainsi de démontrer que les dépenses n'ont en rien contribué à la réduction des déficits des derniers exercices. Le retour sur les évolutions passées est nécessaire, puisque l'objectif de progression des dépenses de l'Etat, aussi bien que celui de l'Ondam, ont presque toujours été dépassés. En outre, ces deux ensembles ne recouvrent pas la totalité des composantes de la dépense publique, ce qui justifierait l'élaboration de ce nouveau concept. La nouveauté de 2006 d'une comptabilité générale de l'Etat effectuée en droits constatés, se rapprochant de ce qui existe déjà pour la sécurité sociale, est, à cet égard, prometteuse. En tout état de cause, il est important de conserver un niveau de détail suffisant dans la présentation des comptes de l'ensemble des administrations publiques.

L'idée d'une fusion des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale a un peu surpris, dans la mesure où elle a été complètement absente des débats tenus en 2005 lors de l'examen de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Elle ne peut en tous cas pas s'appliquer à certaines branches de la sécurité sociale, en particulier la vieillesse et les accidents du travail, en raison du lien étroit de leurs dépenses avec le travail. Pour la maladie, le mode de gouvernance particulier de la branche semble également exclure une telle fusion. Pour la branche famille, le principe de la création d'une grande mission qui rassemblerait tous les éléments de la politique familiale peut être posé. Cette branche étant structurellement excédentaire, une telle approche permettrait en effet de gérer la dépense seule, sans considération des recettes, et donc d'éviter les tentations de dépenses supplémentaires ou de recyclage des excédents de la branche. Néanmoins, cette solution aurait beaucoup d'inconvénients. Il n'est pas certain, tout d'abord, que la gestion des prestations familiales soit mieux effectuée par l'Etat que par la sécurité sociale, comme l'a par exemple montré la gestion du RMI ou de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). En effet, pour ces dernières, les crédits limitatifs inscrits en loi de finances étaient régulièrement sous-dotés, ce qui a conduit à l'accumulation d'une dette auprès de l'organisme verseur, sans la moindre incidence sur la croissance budgétaire des dépenses concernées. Par ailleurs, l'organisation du transfert des recettes de la branche famille à l'Etat, soit 40 à 50 milliards d'euros, ne serait pas simple à réaliser. Enfin, les partenaires sociaux sont très attachés à leur rôle au sein des caisses de sécurité sociale, même si, dans la réalité, leur pouvoir n'apparaît pas considérable. Au total, la budgétisation de la branche famille paraît donc présenter plus d'inconvénients que d'avantages, en dépit du fait que cette solution, retenue par de nombreux autres pays, soit cohérente en théorie.

a alors insisté sur le rôle des partenaires sociaux, même si leur pouvoir réel est souvent limité. Leur participation à un certain nombre d'instances, comme le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie et le Conseil d'orientation des retraites (Cor) est importante et doit continuer à exister pour permettre au Gouvernement et au Parlement de jouer pleinement leur rôle de décideur.

Il est naturellement essentiel de conserver la notion de droits acquis par le travail, en particulier dans le domaine des retraites.

Le mouvement de fiscalisation de la sécurité sociale est sans doute inéluctable. Il faut rappeler que la part des impôts et taxes dans le financement de la sécurité sociale, qui était de 5 % il y a seulement quinze ou vingt ans, est aujourd'hui de 28 %. Cela résulte essentiellement de la création de la CSG, qui apporte 60 milliards d'euros de recettes sur un produit total d'impôts et taxes de 80 milliards d'euros pour le régime général. Si on considère en France que la CSG est un impôt, il convient de reconnaître sa nature particulière, puisqu'elle remplace des cotisations, est recouvrée par le réseau des Urssaf et de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et n'a jamais été affectée à l'Etat. Elle n'a d'ailleurs pas la qualité d'impôt pour les autorités européennes. En 2006, le transfert d'un panier de recettes d'environ 20 milliards d'euros, principalement la taxe sur les salaires, a constitué une nouvelle fiscalisation des recettes sociales.

A l'avenir, cette tendance devrait se poursuivre, notamment pour financer une augmentation des dépenses de retraite et de maladie supérieure à celle du PIB. Pour les retraites, les réformes de 1993 et 2003 ont permis de combler une grande partie des déficits, mais le problème demeure surtout en raison d'un taux de départ anticipé à la retraite très élevé. Pour la maladie, des marges d'économies potentielles importantes subsistent, comme le prouve le freinage des dépenses réalisé au cours des deux ou trois dernières années, mais leur progression reste plus forte que celle du PIB, comme l'a montré une étude récente de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees). Cela signifie qu'il est impératif de poursuivre les réformes, de maintenir une gestion active de la branche, afin de ralentir l'accroissement des dépenses. Mais si des besoins de financement subsistent, une augmentation d'impôt s'imposera. En effet, il existe trois manières de financer la sécurité sociale : les cotisations, qui constituent la ressource historique, les impôts et taxes, qui se sont beaucoup accrus au cours des quinze dernières années et des transferts de l'Etat.