Intervention de Jacques Toubon

Merci de votre accueil. Nous avions pris rendez-vous plus tôt dans l'année - car notre rapport annuel a été publié le 4 février 2016 - mais l'intensité de votre l'ordre du jour nous a contraints de le reporter. Depuis que j'ai été nommé Défenseur des droits, nous avons pris l'habitude de nous rencontrer souvent : cette audition n'est donc pas exceptionnelle mais s'inscrit dans le cadre d'une relation continue et confiante.

Le Défenseur des droits est entouré de quatre adjoints, dont une Défenseure des enfants. Son équipe compte environ 240 agents, pour un plafond d'emplois de 217. S'y ajoutent 430 délégués territoriaux, répartis dans tous les départements de métropole et d'outre-mer, ainsi qu'en Polynésie. Ces délégués traitent environ 80 % des réclamations que nous recevons. Nous avons reçu l'année dernière 120 000 demandes, dont 40 000 correspondent à des demandes de renseignement, que nous réorientons. J'ai donc instruit environ 80 000 dossiers, dont 80 % au titre de notre mission de médiation dans les relations entre usagers et services publics. Pour accomplir nos missions, nous disposions, en 2015 comme en 2016, de 27,5 millions d'euros, dont 15,5 millions d'euros pour le personnel.

Nous allons opérer cette année une mutation importante : alors que nous avions jusqu'à présent deux implantations, dans le IXème arrondissement et place de la Concorde, pour un loyer total de 3 millions d'euros, nos locaux vont être réunis à l'automne place de Fontenoy, dans le périmètre dit Fontenoy-Ségur, qui fait l'objet d'une opération de rénovation initiée par le Premier ministre pour y regrouper toute une série d'organismes, indépendants ou non, qui dépendent de ses services. Les premiers à s'installer, fin septembre, seront la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) et le Défenseur des droits.

Ce rassemblement de différents organismes sera l'occasion de mutualiser des services communs et des fonctions support. Bien sûr, nous conserverons les fonctions dites métier, qui garantissent notre indépendance et notre impartialité. Nous mutualiserons donc treize ou quatorze emplois, et en récupèrerons quatre pour nos fonctions métier. Vu l'économie réalisée sur les loyers, la rationalité de l'opération est incontestable ; sans doute votre commission des finances sera-t-elle amenée à l'évaluer. Nous veillerons à ce que le déménagement n'interrompe pas la continuité de notre action ne serait-ce qu'un seul jour, car le Défenseur est un atelier à feu continu !

Nous avons continué à simplifier notre structure depuis la fusion des quatre institutions en 2011. Dominique Baudis avait organisé la maison autour d'une dyarchie : un secrétaire général, responsable des fonctions métier, et un directeur général, responsable des fonctions support. Celles-ci étant appelées à se réduire considérablement, nous avons supprimé le poste de directeur général des services - l'intéressé vient d'être nommé secrétaire général du Conseil économique, social et environnemental - et réduisons de trois à deux le nombre de directions, dans la lignée des préconisations du rapport d'octobre 2014 de la Cour des comptes. Ainsi, tout ce qui concerne les discriminations sera rassemblé en un seul lieu.

Le travail du Défenseur des droits ne s'effectue pas en chambre, entre une pile de Dalloz et une autre de dossiers. Très partenarial, il consiste à prendre en considération la réalité sociale en discutant avec des associations ou des chercheurs, par exemple. En 2015, j'ai réuni dix-sept fois les collèges consultatifs et quatorze fois les comités de liaison et d'entente. Nous avons également intensifié nos relations avec le Parlement. Depuis le début de l'année 2016, j'ai été entendu seize fois par les parlementaires et leur ai proposé douze avis. Nous nous efforçons d'apporter au Parlement notre expertise.

Nous nous efforçons de protéger les droits, de promouvoir l'égalité et l'accès aux droits et de prendre position sur certaines questions d'actualité - malheureusement particulièrement riche ces derniers temps en ce qui concerne la sécurité et les libertés.

Le fonctionnement des régimes sociaux, et notamment des régimes de retraite, continue à représenter 40 % de notre activité de médiation avec les services publics. J'ai fait le point fin 2015 avec les dirigeants des caisses et les parlementaires intéressés. Nos délégués sont très actifs et nous avons obtenu quelques satisfactions. La principale est le décret d'août 2015 qui prévoit un dispositif de liquidation provisoire des retraites, pour mettre fin à des situations véritablement inhumaines. Pour l'instant, ce dispositif ne bénéficie qu'aux assujettis à l'assurance vieillesse du régime général, mais il sera étendu aux autres régimes en 2017. La question avait été soulevée par Dominique Baudis, les caisses du Nord et du Languedoc-Roussillon étant particulièrement défaillantes ; Mme Touraine a enfin suivi nos propositions.

Sur la protection des droits des enfants, nous nous efforçons de prendre des positions s'appuyant sur l'intérêt supérieur de l'enfant, conformément à l'article 3 de la Convention internationale des droits de l'enfant (Cide). Nous avons participé à la réforme de la protection sociale de l'enfance, initiée par une proposition de loi de Mmes Meunier et Dini, récemment promulguée. Nous nous préoccupons beaucoup de la question des mineurs isolés étrangers, dits mineurs non accompagnés, qui montrent combien les droits de l'enfant sont encore mal protégés en Europe et en France. À Mayotte, les affrontements qui conduisent à l'expulsion de personnes réputées comoriennes par des milices mahoraises, et sur lesquels je me suis exprimé hier, ont pour conséquence de jeter dans la nature une centaine d'enfants, dont le droit à la scolarisation n'est plus respecté. Cette préoccupation se retrouve lors de chaque expulsion de campement ou de bidonville.

Nous avons travaillé sur les contrôles d'identité subjectifs. Nous avons obtenu en juin 2015 des arrêts de la cour d'appel de Paris, qui font l'objet de pourvois en cassation devant la chambre civile de la Cour de cassation. Dans cinq cas sur treize, l'État a été reconnu responsable.

Depuis le début de l'année, le nombre des demandes en matière de protection des droits qui nous ont été adressées a augmenté de 20 %. Je reste toutefois préoccupé par le non-recours. Le nombre de situations réelles, en particulier en matière de discriminations, est considérable. Le nombre de personnes qui les ressentent et ne les considèrent pas comme normales est moins élevé. Le nombre de celles qui présentent un recours l'est encore moins... Nous essayons de réduire ce hiatus. La République est là pour rendre effectifs les droits qui existent sur le papier ! D'ailleurs, la loi organique prévoit que le Défenseur des droits doit assurer une activité de promotion des droits et de l'égalité. J'ai donc réorganisé mes services et créé une direction de la promotion de l'égalité et de l'accès aux droits. Nous avons lancé une enquête nationale auprès de 5 000 personnes pour identifier les raisons du non-recours. L'un de ces ressorts est sans doute que, depuis dix ou quinze ans, le discours politique est moins porté sur les questions de discrimination. Je me réjouis donc de l'examen prochain du projet de loi Égalité et citoyenneté, qui contient deux dispositions importantes.

J'ai travaillé particulièrement sur la situation des étrangers en France et présenté le 6 octobre dernier un rapport sur Calais, qui a fait des petits. Le tribunal administratif de Lille puis le Conseil d'État ont ainsi créé des obligations pour l'État en matière d'hébergement des intéressés, qui s'appliquent à toutes les situations de bidonvilles ou de campements. Nous avons publié le 20 avril dernier un rapport sur les mineurs à la suite d'une mission accomplie à Calais par la Défenseure des enfants, et le 9 mai un rapport sur les droits fondamentaux des étrangers dans notre pays qui montre l'écart entre nos proclamations vantardes, nos textes, anciens ou nouveaux, et la manière dont ils sont appliqués.

Je rassemblerai le 28 juin prochain plusieurs autorités nationales et internationales sur le thème des enfants migrants en Europe. Selon une statistique publiée par Eurojust, qui n'a jamais vraiment été vérifiée mais a beaucoup circulé, il y aurait 10 000 enfants errants en Europe. Nous ne pouvons pas rester inactifs face à cette situation. Des échanges de bonnes pratiques entre autorités nationales compétentes sont une première étape. L'article 8 des accords de Dublin affirme qu'il faut assurer le regroupement de ces enfants avec leurs proches. Déjà, 25 enfants ont rejoint l'Angleterre à ce titre.

Nous comptons beaucoup sur le projet de loi Égalité et citoyenneté, après le texte Justice du XXIème siècle, en cours d'examen devant l'Assemblée nationale, qui crée une action de groupe en matière de lutte contre les discriminations. Nous essayons de faire en sorte que le dispositif soit le plus large et le plus accessible possible car le texte issu de la première lecture au Sénat est trop verrouillé à notre goût.

Le projet de loi Égalité et citoyenneté comporte aussi des dispositions sur la répartition du logement social susceptibles de lutter contre une forme de ségrégation territoriale : des personnes à revenus modestes pourront accéder à des logements dans des quartiers qui ne relèvent pas de la politique de la ville. Il corrigera aussi la loi de 2008 sur les discriminations qui prévoyait que certaines pouvaient être poursuivies au pénal mais ne pouvaient pas faire l'objet de mesures au civil. Or il est plus difficile pour les parquets de poursuive au pénal, car le plaignant doit apporter la preuve de la discrimination. Nous avons beaucoup participé à la confection de ce texte qui fera, je l'espère, avancer la promotion de l'égalité territoriale et personnelle.

Je reconnais un échec, pour le moment, sur la fracture numérique. Nous n'avons pas réussi à faire introduire dans la loi pour une République numérique l'obligation pour l'administration, lorsqu'elle passe à des procédures dématérialisées, de proposer une alternative papier ou de mettre en place un service d'accompagnement et de médiation pour les quelque 20 à 25 % d'usagers qui sont gênés par les nouvelles technologies. Une partie des économies permises par la dématérialisation - 60 millions d'euros pour la déclaration de l'impôt sur le revenu - devrait être consacrée aux mesures d'accompagnement. La loi pour une République numérique s'est attachée aux droits des internautes, aux libertés, à la compétitivité des entreprises. Il aurait aussi fallu songer à ceux qui ne sont pas intégrés dans cette République numérique. Certes, monsieur Sueur, le Sénat a été moins mauvais que l'Assemblée nationale sur ce texte.

Lorsque l'actualité intéresse les libertés et les droits fondamentaux, le Défenseur des droits s'exprime - j'ai par exemple donné un avis très circonstancié à M. Philippe Bas, rapporteur du projet de loi de révision constitutionnelle. À plusieurs reprises, je me suis exprimé sur l'état d'urgence, en particulier à la fin de la première prorogation ; je le referai avant la fin de la deuxième prorogation.

Mes interrogations sont partagées par des responsables de tous bords, comme hier le président Raimbourg et Jean-Frédéric Poisson, chargés, au sein de la commission des lois de l'Assemblée nationale, du suivi de la mise en oeuvre de l'état d'urgence. Quelle est l'utilité de l'état d'urgence, d'autant que les perquisitions administratives ne sont plus permises par la nouvelle prorogation ? Il est vrai qu'elles avaient perdu de leur intérêt depuis la décision du Conseil constitutionnel du 19 février 2016 interdisant les saisies informatiques dans ce cadre. Sommes-nous dans un état d'exception ou dans un droit commun d'exception ? Cela vaut pour les mesures en vigueur depuis le 14 novembre, mais aussi pour des textes récents comme la loi relative à la procédure pénale qui comprend des dispositions - retenue administrative de quatre heures, contrôle administratif, usage des armes, etc. - que je considère comme trop restrictives des libertés, notamment au regard de l'article 66 de la Constitution.

J'ai été assez discret dans le domaine du contrôle de la déontologie de la sécurité. Je ferai prochainement le point des 82 réclamations reçues depuis la mise en place de l'état d'urgence et ferai des recommandations. J'ai avancé quelques propositions sur le contrôle d'identité, notamment à l'occasion des débats sur la loi Savary relative à la sécurité dans les transports, mais elles n'ont pas été retenues par l'Assemblée nationale ni le Sénat. J'ai réitéré ma position sur l'usage des armes de force intermédiaire (AFI) comme les flashballs. Malheureusement, le récent exemple rennais, confirme leur dangerosité. J'ai contribué à la commission d'enquête Popelin-Mamère de l'Assemblée nationale sur les missions et les modalités du maintien de l'ordre républicain, à la suite du drame de Sivens, sur lequel je me suis saisi d'office.

Où en est la doctrine du maintien de l'ordre ? La mise à distance des manifestants par les forces de l'ordre est-elle toujours un impératif, quand certains policiers interviennent contre des manifestants ? Ces méthodes ont été condamnées par les juridictions européennes, par la déontologie. La technique dite de l'« encagement » ou de la « nasse » est-elle officiellement reconnue comme un outil de l'arsenal du maintien de l'ordre ? L'utilisation du flashball ou du lanceur de balles de défense 40x46 - plus perfectionné mais aussi plus fort - dans le cadre de manifestations reste-t-elle toujours limitée à des personnes isolées ou ces armes dotent-elles désormais les unités de maintien de l'ordre ? Je n'ai que des questions... qui me paraissent relever de la déontologie de la sécurité. Je me suis saisi d'office de l'affaire du garçon qui a perdu un oeil à Rennes. Plus largement, comment concilier la liberté de manifester et la nécessité de maintenir l'ordre, de protéger les personnes et les biens ? Par quelles méthodes ? Sont-elles claires ? Peuvent-elles satisfaire la représentation nationale et les citoyens ?