Intervention de Daniel Dubois

Tout ce qui arrive comme texte est ressenti comme une source de contraintes par nos agriculteurs. Ce n'est pas la vocation première de l'agriculteur d'étudier des normes écrites, mais celle de produire !

J'ai procédé à un inventaire sommaire des principales règlementations environnementales que doit connaître un agriculteur qui serait en polyculture-élevage -l'élevage étant certainement le secteur où la multiplicité des réglementations est la plus évidente - pour constater que celles-ci sont particulièrement nombreuses. En effet, on compte des normes en matière d'utilisation des produits phytopharmaceutiques qui concernent notamment les périodes d'épandage, le stockage des produits ou encore les règles de manipulation, des normes en matière de gestion des effluents, des normes encore en matière d'installations, ouvrages, travaux et aménagements (IOTA) ayant un impact sur l'eau, des normes en matière de bien-être animal, qui peuvent imposer des investissements dans les bâtiments, des normes en matière de mesure et de contrôle des pollutions générées par l'activité d'élevage, ou encore des normes en matière d'utilisation du sol, qui se matérialisent par de multiples zonages qui sont enchevêtrés et peuvent s'entrecroiser, induisant une complexité accrue.

Un agriculteur doit être titulaire de nombreuses autorisations administratives, faire de multiples démarches, par exemple pour obtenir un « certiphyto » lui permettant d'utiliser des produits phytopharmaceutiques, ou encore pour déclarer ses animaux dans des délais très courts après leur naissance ou leur arrivée sur l'exploitation. Il n'existe pas d'étude précise sur la charge de travail administratif dans les exploitations agricoles mais cette charge peut être lourde et représenter, d'après des témoignages reçus, plus d'un tiers du temps des éleveurs.

Une troisième source du problème des normes en agriculture vient des difficultés d'interprétation de la norme, lorsqu'il s'agit, concrètement, de les appliquer. Les pratiques agricoles restent très diverses, dépendant de situations locales et de conditions particulières des exploitations, comme pour les autorisations d'épandage dont la périodicité est nationale et ne tient pas compte des spécificités régionales, notamment climatiques. Or, la normalisation ne parvient pas toujours à s'adapter à toute cette diversité. Ainsi, les mêmes règlementations peuvent générer des interprétations plus ou moins sévères selon les départements. Les organisations professionnelles agricoles auditionnées ont fait part des difficultés rencontrées avec certains conseils départementaux de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODeRST), qui par leurs avis négatifs, peuvent en pratique bloquer des projets agricoles. Dans ces CODeRST, toutes les associations qui sont contre les projets y participent, tandis que celles qui sont en faveur ne le sont pas toujours. J'ai pu le constater, fort de mon expérience de président de Conseil départemental.

Après ce résumé des constats que peut faire le groupe de travail, je voudrais aussi mettre en évidence qu'en matière de simplification des normes applicables à l'agriculture, il y a aussi des améliorations. Là encore, je donnerai quelques exemples. Mon premier exemple concernera la réglementation des ICPE. La profession agricole se plaint de délais d'instruction longs et de seuils d'autorisation fixés à des niveaux trop bas, obligeant pour de « petits projets » à passer par les procédures lourdes de l'étude d'impact et de l'enquête publique avec de très longs délais d'instruction, qui découragent toute initiative. La crise a avivé cette demande et a conduit à sa prise en compte par le Gouvernement. En effet, dans le secteur porcin, le décret du 27 décembre 2013 a remplacé l'autorisation par le régime d'enregistrement pour les élevages porcins entre 450 et 2 000 places. Quelle eût été la situation si cette décision n'avait pas été prise compte tenu de la crise du secteur porcin ? On est ainsi passé à des délais très raisonnables pour obtenir une autorisation. Il faut désormais de cinq à six mois, contre dix-huit mois à deux ans dans le système antérieur. C'est donc une réelle avancée.

Un autre décret du 1er octobre 2015 a également remplacé le régime d'autorisation par l'enregistrement pour les élevages de poulets entre 30 et 40 000 emplacements ; ces seuils étant ceux prévus par la directive européenne sur l'évaluation des incidences.

Enfin, dans le secteur bovin, des décisions sont attendues mais ne sont toujours pas arrivées. J'espère que le Gouvernement ira jusqu'au bout dans cette décision ! La loi Macron a également réduit d'un an à quatre mois le délai de recours des tiers à l'encontre des décisions relatives aux élevages prises au titre de la législation des installations classées. Le ministère de l'agriculture a mis en place une « feuille de route » de la simplification, révisée chaque année, et a installé un Comité ministériel pour la simplification de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (CoSAAF) qui en suit l'exécution, travaillant parallèlement au Conseil de la simplification pour les entreprises (CSE) placé directement auprès des services du Premier ministre.

La « feuille de route » de la simplification prévoit par exemple la dématérialisation de certaines procédures, comme la procédure de remboursement de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TIC) et la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), la procédure de déclaration PAC désormais presque totalement faite en ligne ou encore la délivrance du passeport sanitaire bovin et des certificats et agréments pour l'exportation d'animaux vifs à travers la plateforme exp@don. Des avancées ont été réalisées, mais une réserve doit ainsi être apportée sur la question des télé-procédures : elles apportent d'indéniables avantages, mais elles consistent parfois à reporter une charge administrative lourde sur les demandeurs, en l'occurrence les agriculteurs. Il est parfois indispensable de leur apporter un accompagnement. On l'a vu lors de la première mise en oeuvre des déclarations PAC à la suite de la réforme de 2014. C'est plus souple certes, mais ne surchargeons pas le travail de l'agriculteur ! Nous pensons donc que cette simplification doit être mieux organisée.

La volonté de simplifier s'est manifestée également au moment des contrôles, car c'est parfois le moment où la norme apparaît la plus insupportable.

Le rapport de notre collègue députée Frédérique Massat sur les contrôles en agriculture de juin dernier mettait en évidence que les agriculteurs étaient susceptibles d'être contrôlés par dix corps d'Etat différents sans aucune coordination. Parfois, les agriculteurs éprouvaient un ressenti motivé par la succession de ces contrôles. Il formulait des recommandations afin d'éviter les redondances, par exemple en supprimant le double contrôle de la directive nitrate.

Le rapport proposait aussi de développer la communication et l'explication avant, pendant et après les contrôles, par exemple en instituant des contrôles « à blanc » à visée pédagogique. Il demandait aussi, lorsque cela est possible, d'adapter les calendriers de contrôle aux contraintes pratiques des agriculteurs. Il prenait position également pour que les contrôles au titre de la police de l'eau se déroulent sans arme, la présence d'agents armés de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ayant une charge symbolique très négative. Le rapport a été bien reçu par les organisations professionnelles agricoles, mais il reste encore à le mettre en oeuvre.

J'en viens maintenant à la troisième et dernière partie de ma présentation : si une démarche de simplification normative a été lancée, il faut aller beaucoup plus vite et beaucoup plus loin. Car il n'y a rien de pire pour les agriculteurs que d'entendre des annonces non suivies d'effets, comme pour toute personne concernée dans cette démarche. Avant d'en arriver aux recommandations, laissez-moi faire deux remarques préalables. Ma première remarque portera sur le travail sur les normes agricoles qui doit se faire aux différentes étapes de la vie de la norme. On doit en effet examiner l'ensemble du cycle de vie de la norme : de sa conception à sa mise en oeuvre. À cet égard, le groupe de travail a repéré un double déficit :un premier déficit d'association des agriculteurs à la co-construction de la norme : leur participation est assurée, lorsque c'est le ministère de l'agriculture qui pilote, mais les agriculteurs et leurs préoccupations sont souvent les grands oubliés, lorsque d'autres ministères élaborent la norme, ou encore lorsqu'il s'agit de normes transversales, comme les normes sociales, comme le compte pénibilité, qui est un casse-tête pour les agriculteurs employeurs.

Il y a aussi un déficit d'évaluation économique des effets de la norme, en amont mais aussi en aval. Théoriquement, les études d'impact sont obligatoires au niveau européen comme national, mais elles ne sont pas toujours complètes et pas assez discutées avec les professionnels. Ce point est d'ailleurs repris dans le rapport de l'OCDE que je vous évoquais précédemment : les études d'impact dans notre pays sont incomplètes et insuffisamment étayées. Comme on mesure assez mal les impacts de la norme, pourquoi s'en priver ? En outre, il n'y a pas vraiment d'instrument de suivi des effets des nouvelles normes, alors qu'elles peuvent conduire à d'importantes problématiques de restructuration.

Ma deuxième remarque portera sur la simplification des normes en agriculture. Ainsi, celle-ci ne fonctionnera, comme je vous l'avais déjà exposé, que si elle est reconnue comme une véritable priorité politique, supérieure aux autres priorités. J'étends cette démarche, à titre personnel, à l'ensemble des normes dans ce pays. Certes, en tant que politique, s'engager dans cette démarche n'est pas valorisant et nous laissons trop cette démarche à l'administration. Si le politique n'est pas présent à l'impulsion et au contrôle, les efforts ne seront pas poursuivis. Ce n'est pas vraiment une démarche politique, mais plutôt une pratique managériale. Il faut que nous fassions oeuvre de management pour atteindre des résultats. En outre, l'agriculteur est avant tout un acteur économique engagé dans une compétition au moins européenne et parfois même mondiale, et que toute « sur-réglementation » par rapport à nos voisins pénalise sa compétitivité.

À chaque fois qu'une norme nouvelle, sanitaire, environnementale ou sociale est édictée, l'agriculteur doit en supporter le coût et peut rarement le répercuter sur ses clients, compte tenu des déséquilibres des relations commerciales. On vient de parler avec notre collègue Daniel Gremillet des prix de production et il convient d'éviter d'en créer d'autres, afin d'améliorer la rentabilité des activités agricoles.

L'accumulation de normes peut aussi constituer un facteur puissant de découragement et les changements réglementaires génèrent souvent des décisions d'arrêts de production, certains ne pouvant pas assumer les investissements de mises aux normes. On l'a vu très clairement dans l'affaire des poules pondeuses, avec une chute de la production en France et en Europe pendant dix-huit mois. Dans la Somme, avec l'extension des zones nitrates, nous avons perdu 48 exploitations laitières par an. Il y a là une problématique de cohérence entre l'exigence de garder des prairies permanentes et celle du maintien des troupeaux de vaches pour les brouter. Il faut cependant aux agriculteurs vivre avec ces exigences contradictoires a minima.

Au final, l'amélioration de la situation sur le front des normes en agriculture ne peut se faire que s'il y a une véritable volonté politique de ne pas « sur-réglementer », et si cette volonté est capable de résister au flux incessant de demandes nouvelles d'encadrement des pratiques agricoles au nom de l'environnement, du bien-être animal, ou encore du principe de précaution. Il faut d'ailleurs s'en prendre un peu à nous, lorsque nous déposons des amendements sur les textes que nous examinons. Bien que nous déplorions cette sur-normalisation, il nous arrive d'y participer de manière active. J'évoquerai deux exemples frappants d'incohérence en provenance du même ministère. Lorsqu'on a encouragé les pratiques vertueuses de couverture végétale des sols par des cultures intermédiaires pièges à nitrates (CIPAN), et que des agriculteurs se sont lancés dans des projets de méthanisation pour valoriser ces cultures, de nouvelles normes sont en préparation pour les exclure du bénéfice des dispositifs d'encouragement à la méthanisation. Or, un amendement d'origine parlementaire validé par le Ministère, dans le cadre de l'examen de la Loi sur la transition énergétique, indiquait qu'un CIPAN pouvait être utilisé à 100 % dans un méthaniseur. On a ultérieurement appris que le Ministère travaillait sur un arrêté pour faire en sorte que le possesseur d'un méthaniseur qui y utilise plus de 15 % du CIPAN ne bénéficie pas du rachat au prix normalisé du gaz au niveau national. Il s'agit du même ministère et ces décisions se sont succédé à quelques mois d'intervalle. Si nous ne sommes pas exemplaires dans notre suivi, le gouvernement fait un effort pour simplifier les normes tout en décidant d'une action contraire de manière incohérente. La question des normes doit en réalité être abordée avec un souci de constance et de cohérence, faute de quoi les acteurs économiques que sont les agriculteurs seront dans l'incapacité de mener des projets de développement de leurs activités. Comment voulez-vous qu'il y ait de la lisibilité pour l'acteur opérationnel qu'est l'agriculteur sur le terrain ? Installer un méthaniseur est déjà très compliqué et s'il n'y a aucune certitude quant au rachat de l'énergie produite, la situation devient plus que problématique. Face à cette incohérence, les agriculteurs seront dans l'incapacité de développer leur activité.

Je donnerai un autre exemple : alors que les agriculteurs se plaignent de zonages multiples, le projet de loi biodiversité propose de rajouter un nouveau zonage : les zones prioritaires pour la biodiversité (ZBP), imposant aux agriculteurs des contraintes nouvelles sans compensation financière. Je pense que le Gouvernement commet une erreur stratégique : agir négativement relève d'une mauvaise politique sans continuité aucune. Ce n'est ni positif pour le Gouvernement ni cohérent pour les agriculteurs. Il faut ainsi une volonté politique sans faille pour lutter contre ces dérives, qui conduisent à une « sur-réglementation » préjudiciable pour nos agriculteurs que nous constatons sur le terrain.

J'en viens donc aux seize propositions que le groupe de travail sur les normes en agriculture a pu dégager. Tout d'abord, il faut que la simplification soit une priorité politique pilotée avec les agriculteurs. D'où notre première proposition : faire adopter un plan de simplification par le Conseil supérieur d'orientation(CSO) , qui associe l'administration et la profession agricole avec des objectifs chiffrés. Et il convient de rendre le plan de simplification opposable aux autres ministères. Il faudrait aussi rendre compte de son exécution une fois par an devant le Parlement. Le politique n'est pas suffisamment engagé par rapport à ce type de simplification et le fait de rendre opposable un objectif chiffré devant les ministères n'est pas une démarche compliquée en soi. Mais il convient de s'engager réellement dans cette voie.

Ensuite, j'encourage un changement de paradigme dans la conception de la norme avec trois propositions. Ainsi, il conviendrait - et c'est là la première proposition dans la conception - d'organiser l'association systématique de la profession agricole lors de l'élaboration de normes pilotées par d'autres ministères que le ministère de l'agriculture, mais qui peuvent avoir un impact sur le secteur agricole. Ma seconde proposition dans la conception de la norme vise à faire une analyse d'impact économique systématique sur l'agriculture des nouvelles normes. Ma troisième proposition vise, pour les normes prises en application de textes communautaires, à mettre en place un contrôle approfondi de la sur-transposition et s'interdire réellement de sur-transposer. En fait, le SGAE ne s'inquiète pas de la sur-normalisation ; il n'évalue que les risques de sous-transposition qui peut être à l'origine d'amendes. Il faut aussi agir lors de la mise en oeuvre de la norme. Sur ce point, j'ai trois propositions : proposer un accompagnement lors de la mise en place des nouvelles normes, en orientant les personnels des services déconcentrés de l'État et des chambres d'agriculture vers ces missions. Nous avions, dans le cadre de nos auditions, évoqué l'application de la loi sur l'eau dans les cours d'eau avec une Présidente de chambre du Loiret. Elle avait ainsi mis en oeuvre des fiches pratiques destinés à faciliter la compréhension des opérateurs. Il convient également de développer l'expérimentation des normes avant généralisation. En ce moment, à l'exception de certains cas, on met en place des normes sans en mesurer l'impact.

Autre proposition : il est nécessaire de faire évoluer les contrôles en agriculture : les idées du rapport Massat, comme par exemple le contrôle à blanc à visée pédagogique avant toute sanction et les contrôles groupés, doivent pouvoir être appliquées. Il nous faut aussi aller vers une réduction du stock de normes applicables à l'agriculture, à travers deux propositions : d'une part, mettre en place une évaluation ex-post des normes agricoles dans un délai de 3 à 5 ans après leur mise en oeuvre et abroger les dispositions ayant un effet négatif ou insuffisant par rapport aux objectifs initiaux. D'autre part, il faut appliquer le principe voulant qu'une norme agricole créée doit être « gagée » par une norme abrogée.

Au-delà des propositions de méthode, l'allègement des normes agricoles passe par des mesures concrètes prioritaires. En effet, ces mesures relèvent d'abord du niveau européen. La mise en oeuvre de la nouvelle PAC est très complexe : il faut simplifier le verdissement et les modalités de calcul des surfaces avec deux propositions : faire évoluer les règles de la PAC pour donner une tolérance sur les calculs de surface. Combien d'exemples avons-nous d'agriculteurs qui épandent sur les surfaces cadastrales qui différent de celles observées par la voie satellitaire ! Ma onzième proposition vise à assouplir les règles en matière de prairies permanentes. On ne peut pas retourner une prairie même si elle est totalement dévastée.

Pour être concrets, des mesures nationales de simplification des normes peuvent aussi intervenir. Il convient ainsi, et c'est ma douzième proposition, d'aligner les exigences en matière d'études d'impact des installations classées agricoles sur le droit européen. Face à la modernisation agricole qui sera nécessaire dans les années qui viennent, nous ne serons pas en mesure d'utiliser les crédits qui seront proposés à l'agriculture, faute de cette démarche.

Notre treizième proposition vise à imposer à l'administration un délai d'instruction pour les installations classées, tout dépassement de délai valant approbation. Ma quatorzième vise à faciliter la mise en place de retenues collinaires en simplifiant la loi sur l'eau. Il ne faut pas baisser les bras, mais mettre en oeuvre une action claire, continue, transparente et efficace. Enfin, il convient de différer pour l'agriculture la mise en place du compte pénibilité et la complémentaire santé et enfin, comme seizième et dernière proposition, d'alléger les exigences en matière de plans d'épandage.

Telles étaient les quelques pistes qu'il nous a paru intéressant de suivre pour aller vers un réel allègement des normes qui pèsent sur les agriculteurs. Il n'a pas été possible dans le cadre du groupe de travail de faire un inventaire complet de toutes les normes applicables à l'agriculture, car un tel travail est tout simplement impossible. Le groupe a pu mettre en évidence la très grande diversité des réglementations à respecter, et parfois les contradictions entre elles, certaines posant de vrais problèmes : la réglementation ICPE, la réglementation sur les IOTA, la multiplicité des zonages environnementaux, notamment les zones humides ou les zones Natura 2000. Il ne s'agit pas de dire que les agriculteurs doivent pouvoir s'affranchir de toute règle, mais de mettre en évidence que certaines règles sont excessives et pénalisantes. Je remercie mes collègues qui ont participé aux auditions et permis de faire avancer nos réflexions. Ce rapport ne clôt pas le sujet. Il devrait être bouclé dans une quinzaine de jours. Ayons conscience que le processus de simplification en agriculture est tout sauf statique : c'est un horizon, qui s'éloigne à mesure que l'on s'en rapproche, ce qui ne doit pas nous décourager, bien au contraire. Je vous remercie, mes chers collègues, de votre attention.