Intervention de Jacques Toubon

Je ne peux commencer cette audition sans dire à Mme Dominique Estrosi-Sassone, élue de la ville de Nice, ce que je pense de ce qui s'est passé le 14 juillet, les sentiments d'affection et de tristesse que j'éprouve, étant moi-même niçois. L'examen de ce texte doit être marqué par un contexte dramatique.

Ce projet de loi est globalement positif. Dans son état d'origine, puis après son examen par les députés, il comporte indiscutablement un certain nombre d'avancées dans les domaines de la compétence du Défenseur des droits, en particulier dans la lutte contre les discriminations. Il reste toutefois partiel. Son contenu n'est pas exactement équivalent à son titre ambitieux, étant plus limité, mais aussi plus superficiel par rapport à la profondeur des réalités et des sentiments d'injustice, d'inégalité, de ségrégation ressentis dans notre société. Ce projet de loi essaie d'apporter des réponses à certaines difficultés mais son action est tardive et trop peu profonde.

Il ne comporte par ailleurs aucune disposition sur l'une des données négatives de la société française, présente dans bien des parties de notre territoire : le retrait et l'affaiblissement des services publics.

Au sein du titre Ier sur la citoyenneté et la participation, l'article 15 bis A crée un parrainage civil célébré en mairie : quelle est la nature de la responsabilité des marraines et parrains ?

La possibilité pour tout mineur doté de son discernement de créer ou de participer à une association (article 15 ter) est une recommandation du Défenseur des droits faite en février de l'année dernière au Comité des droits de l'enfant des Nations unies.

L'article 19 bis introduit à l'article 21-25-2 du code civil la dématérialisation de la procédure d'acquisition de la nationalité française. Cela peut sembler un progrès, mais la dématérialisation des procédures exclut nombre d'usagers qui ne peuvent accomplir leurs démarches. Cette avancée technique constitue, pour 20 à 25 % de la population de notre pays, un obstacle à l'accès au droit et se révèle, notamment pour les étrangers, très ambivalente. Elle mériterait que son impact soit étudié.

Le projet de loi, en son titre II, introduit de la mixité sociale dans l'habitat et améliore la méthode d'attribution des logements sociaux : le Défenseur des droits se trouve largement en accord. Nous sommes toutefois fort marris que l'Assemblée nationale ait reculé sur une de ces dispositions par rapport au projet de loi initial.

La mixité sociale consiste en la possibilité pour toutes les catégories sociales de se retrouver dans tous les quartiers, sans confinement dans des ghettos. Nous avons soutenu une approche rénovée du concept consistant à prévoir 25 % des attributions hors quartiers en politique de la ville au premier quartile des demandeurs de logement, c'est-à-dire les plus pauvres. Contrairement à toute la politique menée depuis un quart de siècle consistant à faire en sorte que les classes moyennes aillent dans les quartiers en politique de la ville, ce qui a échoué, il s'agit d'essayer de favoriser l'accès des demandeurs de logement les plus pauvres au logement social dans des quartiers non défavorisés. C'est un changement de vision. Le Défenseur des droits - et auparavant la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE)-, dans des propositions en 2009 et 2010, et le Médiateur de la République considèrent cette solution comme la seule efficace. Or un compromis a été trouvé entre la majorité de l'Assemblée nationale, les représentants des maires et des intercommunalités et le Gouvernement qui craignait un amendement prévoyant des quotas, ce qui aurait été conceptuellement l'inverse de la mixité. Le texte adopté par l'Assemblée consiste à maintenir le pourcentage de 25 % mais à laisser la main aux élus locaux, en particulier au président de l'intercommunalité. C'est un recul. Nous souhaitons que l'alinéa 34 de l'article 20, qui enlève à cet article son caractère progressiste et novateur, soit abrogé.

Les dispositions sur les procédures d'attribution des logements sociaux nous conviennent mais nous restons sur notre faim. La rédaction du projet de loi est restée insuffisante à l'Assemblée nationale. Nous avons proposé que les intercommunalités s'assurent de la conformité des dispositifs avec les droits fondamentaux des demandeurs préalablement à leur adoption, soit les articles L. 441-1-8 et 441-2-10 du code de la construction et de l'habitation. Nous recommandons la création d'une obligation d'évaluation annuelle de ces dispositifs afin de garantir leur adéquation avec les droits fondamentaux des demandeurs dans le temps, pour s'assurer qu'ils ne soient pas dévoyés. Enfin, nous souhaitons, conformément à notre recommandation de 2013 après l'évaluation du projet de cotation du logement social de la ville de Paris, la création d'une obligation de vérification du respect des droits par les systèmes de qualification de l'offre, afin qu'ils ne conduisent pas à conditionner les attributions aux caractéristiques des occupants en place, et ce pour éviter la reproduction de pratiques d'exclusion - que nous constatons dans les dossiers que nous recevons.

Je soutiens toute une série de dispositions sur les gens du voyage inclues dans la partie sur le logement social, notamment, à l'article 29, la prise en compte des terrains locatifs familiaux qui sont aménagés à leur profit dans le décompte des logements sociaux, que nous avions recommandée en 2014. Le Défenseur des droits, avec des parlementaires, tente d'éviter que les lois et leur application soient discriminatoires pour les gens du voyage. Nous approuvons donc l'abrogation du statut de 1969. Nous souhaitons que les maires, et leurs représentants au Sénat, soutiennent ces dispositions.

J'appelle votre attention sur l'article 33 quindecies modifiant l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, qui pourrait avoir des conséquences procédurales perverses. En l'état actuel du droit, le maire peut interdire par arrêté le stationnement des résidences mobiles en dehors des aires aménagées. En cas de violation, le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peut demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux. Cette mise en demeure peut être contestée devant le tribunal administratif, dont le président doit statuer dans les 72 heures. Lorsque la mise en demeure n'est pas suivie d'effet dans le délai fixé, le préfet peut procéder à l'évacuation forcée.

En vertu de l'article 33 quindecies, si la mise en demeure était contestée, le juge administratif statuerait dans un délai de 48 heures et non plus de 72 heures. Nous considérons que ce raccourcissement facilitera l'expulsion, accroissant l'urgence à trouver une solution alternative d'installation, et donc contribuera à ce que nous dénonçons : l'errance des gens du voyage. Il faudrait peut-être reconsidérer cette disposition.

La prise en compte des aides personnalisées au logement (APL) ou des allocations logement à caractère social et familial dans les ressources du ménage est une disposition positive puisque les demandeurs aux ressources les plus faibles se trouvaient jusqu'à présent exclus de l'accès au logement social. Néanmoins, les APL ne seront prises en considération dans le calcul des ressources que dans le cadre du calcul d'un taux d'effort net défini par décret : il faut donc attendre pour connaître les effets de cette disposition.

La notion de sous-occupation définie par l'article 28 quater B modifiant l'article L.621-2 du code de la construction et de l'habitation mérite d'être retenue. Elle vise les logements dont le nombre de pièces habitables, cuisine exceptée, est supérieur de plus d'un au nombre de personnes qui y ont leur résidence principale, soit un F3 pour une personne ou un F4 pour deux personnes. C'est le genre de dispositions, recommandées par le Défenseur des droits, qui, souvent, ne sont pas prises en considération alors qu'elles peuvent être extrêmement importantes pour nos concitoyens.

Le titre III intitulé « Pour l'égalité réelle », très divers au départ, l'est encore plus après son examen par l'Assemblée nationale.

Les mesures de lutte contre l'illettrisme sont bonnes, mais il serait temps, à partir de la jurisprudence du Conseil constitutionnel de 1994 et de 1999, de mettre en place un véritable droit fondamental à la langue française, qui pourrait être érigé par le législateur.

Je suis en contradiction avec l'article 41 qui introduit un nouveau critère légal de discrimination, la « capacité à s'exprimer dans une langue autre que le français ». On a compris, en lisant les débats de l'Assemblée nationale, qu'il s'agirait d'éviter que soient discriminées les personnes qui ont un accent ou qui s'expriment dans une langue régionale ou locale. J'appelle l'attention du Sénat sur le fait que ceci pourrait nous entraîner extrêmement loin, et que nous serions complètement à côté de la plaque par rapport aux vrais critères de discrimination. Le Gouvernement, comme la rapporteure de l'Assemblée, Mme Chapdelaine, se sont opposés à cette disposition, qui a néanmoins été votée.

En matière de liberté de la presse, le Défenseur des droits est, depuis le début, dans la ligne des articles 37 et 38, soutenant en particulier le durcissement des poursuites, au sein de la loi du 29 juillet 1881, de tous les actes de racisme, de xénophobie, d'antisémitisme, de sexisme, d'injures. Nous sommes très favorables à l'extension par l'article 38 des circonstances aggravantes de racisme et d'homophobie à l'ensemble des crimes et délits. De même, le sexisme constituera une circonstance aggravante pour certains crimes et délits, selon notre recommandation.

En revanche, j'appelle votre attention concernant un sujet sur lequel le projet de loi est pour le moins imprudent, ou inconséquent. Il substitue dans la loi de 1881, à la notion d'infraction commise à raison de l'appartenance ou de la non appartenance, vraie ou supposée, de la victime à une race- l'article 132-76 du code pénal -, une notion d'infraction commise pour des raisons racistes ou à raison de l'appartenance ou non appartenance vraie ou supposée à une ethnie, une nation ou une religion déterminée.

Le débat sur le mot « race » a été engagé depuis de nombreuses années. Il a une portée symbolique que je ne méconnais pas. Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne emploie le mot « race » à deux reprises, comme la Commission contre le racisme et l'intolérance du Conseil de l'Europe. Ces instances ont bien pris soin de ne pas fragiliser les dispositifs de lutte contre le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme en refusant d'enlever ce mot pour le remplacer par des périphrases, comme « raisons racistes ». Nul ne connaît aujourd'hui les effets juridiques de cette démarche qui supprime le mot « race » tout en conservant le substantif « racisme » ou l'adjectif « raciste » pour qualifier certains actes. Dès lors que la notion de race est abolie, peut-on conserver le concept de racisme pour en tirer des effets de droit ? Si, à l'inverse, on admet que la notion de racisme doit persister dans nos textes en tant qu'elle renvoie à un point de vue subjectif, pourquoi en irait-il autrement des termes de « race » et de « racial » ? Je dis, depuis longtemps, et Dominique Baudis avant moi, que nous risquons de fragiliser les procédures contentieuses en cours, les incriminations à caractère pénal étant d'interprétation stricte.

Je m'interroge, en outre, sur les conséquences probatoires d'une telle substitution qui imposerait au juge d'interroger le mobile raciste du criminel ou du délinquant, ce qui risquerait d'amoindrir l'efficacité de la répression de tels actes. Vos collègues de l'Assemblée nationale ont écourté le débat. Votre commission devrait s'en saisir.

La loi Savary du 22 mars 2016 dispose que les atteintes à caractère sexiste dans les transports publics collectifs font l'objet d'un bilan annuel transmis au Défenseur des droits, à l'Observatoire national des violences faites aux femmes et au Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes. Rien n'empêche que les atteintes à caractère raciste fassent l'objet d'un bilan annuel du même type. Par conséquent, je recommande que l'on complète l'article L.532-1 du code des transports en y inscrivant les atteintes à caractère raciste. Chacun sait combien les transports urbains et périurbains sont un cadre propice à ce genre d'infractions.

Enfin, il me paraît très négatif d'introduire à l'article 225-1-2 du code pénal le critère de victime de faits de bizutage, alors que le bizutage est déjà inscrit comme un délit pénal spécifique à l'article 225-16-1 du même code, dès lors qu'il implique des faits à caractère humiliant ou dégradant. Ce serait méconnaître totalement le droit des discriminations tel qu'il s'est développé en France depuis les années 1980 jusqu'aux grandes directives européennes des années 1990 et 2000 et notamment la loi de mai 2008 qui constitue le corpus principal pour les critères de discrimination. Le droit des discriminations a pour objet de mettre en lumière les facteurs d'inégalité fondés sur les spécificités d'une personne, qui interviennent pour mettre en échec des politiques sociales, pour exclure ou pour miner les talents reconnus comme sources de distinctions objectives. Il vise en principe des critères qui relèvent de caractères inhérents à la personne. La législation consacrée à la lutte contre les discriminations symbolise le refus qu'une société oppose à l'État lorsqu'il s'agit de pénaliser des individus au nom de particularités telles que le sexe, la couleur de peau, l'âge, le handicap ou l'état de santé. Je m'inquiète que l'on puisse introduire de nouveaux critères fort éloignés du droit des discriminations. D'autant que par un accroc irréparable, la loi du 22 juin 2016, votée à l'unanimité à l'Assemblée nationale et au Sénat, a déjà introduit le critère de la vulnérabilité sociale dans le droit des discriminations. Les spécialistes s'interrogent encore sur la manière de l'appliquer.

Le bizutage, l'aptitude à parler une autre langue que le français, tous ces critères élargis risqueraient d'affaiblir la lutte contre les discriminations et pour l'égalité, en la rendant moins efficace. Et cela, alors même qu'une autre partie du texte fait exactement l'inverse en alignant les motifs discriminatoires. Ces dispositions que nous avons contribué à établir avec la chancellerie et les ministères concernés comblent les lacunes, les retards ou les inconséquences de la loi de 2008 ou d'autres textes du code pénal. Par exemple, alors que ; dans le cadre de l'emploi ; les discriminations pour l'accès aux biens et services sont couvertes à la fois par des dispositions pénales et par le droit du travail, hors de ce cadre la voie de recours civil - qui demeure la plus efficace - n'était pas ouverte. L'article 44 du projet de loi y remédie pour notre plus grande satisfaction. Nous sommes également très favorables à l'article 41 qui ajoute le critère de perte d'autonomie dans la liste de ceux qui sont prohibés à l'article 225-1 du code pénal.

En première lecture, l'Assemblée nationale a laissé de côté trois propositions pourtant importantes. L'article 225-1 du code pénal mentionne le « patronyme » comme critère de discrimination, alors que l'article 1132-1 du code du travail fait référence au « nom de famille ». Je ne doute pas que le Sénat, législateur impeccable, souhaitera retenir une dénomination unique. Ce serait aller dans le sens de l'histoire, puisqu'en 2008, le terme « patronyme » a été supprimé de beaucoup d'articles du code civil. Nous préférerions donc « nom de famille ».

Nous souhaiterions que la notion d'aménagement raisonnable soit consacrée comme corollaire du principe général de non-discrimination à l'égard des personnes handicapées. Nous mettrions ainsi notre loi en conformité avec l'article 2 de la Convention internationale pour les personnes handicapées et surtout avec la directive européenne du 27 novembre 2000 que nous avons insuffisamment transposée.

Enfin, nous souhaiterions que le texte prévoie un recours civil pour les personnes victimes de harcèlement sexuel commis dans d'autres domaine que celui de l'emploi, afin qu'elles puissent bénéficier de l'aménagement de la preuve prévu par la loi du 27 mai 2008. C'est parce que le renversement de la charge de la preuve n'existe pas au pénal que les condamnations sont si rares. Nous avons la possibilité de faire aboutir les réclamations en matière de discriminations. Complétons la loi du 27 mai 2008 par une nouvelle définition de la discrimination qui recouvrira le harcèlement dans sa définition la plus large.

À la suite d'une recommandation du Défenseur des droits, en 2013, l'Assemblée nationale a adopté l'article 47, qui garantit l'égalité de l'accès aux cantines scolaires. C'est une bonne mesure, même si beaucoup parmi vous craignent la charge supplémentaire que cela représentera pour les communes. Ne pas assurer l'égalité de l'accès aux cantines scolaires, c'est nier le droit à l'éducation pour tous.

Quant aux emplois fermés, réservés exclusivement aux nationaux, le texte de l'Assemblée nationale a contribué à en diminuer le nombre. Beaucoup de nos propositions ont été retenues. Le contexte s'y prête, puisque la cour d'appel de Paris doit se prononcer sur l'affaire des 900 employés marocains de la SNCF. Pendant vingt-cinq ans, on a refusé d'accorder le statut de cheminots à plusieurs centaines de personnes, alors qu'elles accomplissaient exactement le même travail que les autres, au nom du critère discriminant de leur nationalité. L'Assemblée nationale a restreint la catégorie des emplois fermés uniquement à ceux qui présentent un risque pour la sécurité ou la souveraineté de l'État. C'est le moins que l'on puisse faire.

Enfin, nous avons proposé que toutes les entreprises soient soumises à l'obligation de produire des indicateurs, des tableaux et des évaluations mesurant leur action en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité. On éviterait ainsi de cacher derrière quelques cas particulièrement médiatisés les stéréotypes et les préjugés qui entraînent couramment des discriminations dans la politique des ressources humaines. Ces indicateurs existent. C'est un miroir qu'il faut tendre aux entreprises.

Dans la loi Rebsamen du 17 août 2015, il est prévu que la négociation annuelle sur l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes et la qualité de vie au travail porterait aussi sur les mesures permettant de lutter contre toute discrimination en matière de recrutement dans l'emploi et l'accès à la formation professionnelle. Si l'intention est louable, le texte ne mentionne aucun indicateur, ni aucun objectif de progression précis. Il se trouve que nous devons transposer, avant le 6 décembre 2016, la directive 2014-95 relative à la publication d'informations non financières et d'informations relatives à la diversité par certaines grandes entreprises et certains groupes. Voilà l'occasion de prévoir les indicateurs nécessaires pour documenter l'égalité de traitement et la prévention des discriminations. Un certain nombre de dispositions ont été prises aux articles 36 A et 47 sexies du texte ainsi qu' à l'article 61 bis qui fait obligation à toute entreprise employant au moins cinquante salariés ou spécialisée dans le recrutement de prévoir une formation de non-discrimination à l'embauche au moins une fois tous les cinq ans. Nous souhaitons que ces dispositifs soient maintenus, mais nous recommandons aussi que l'on prévoie par décret les modalités concrètes d'un audit sur les discriminations et la création d'un référent « Egalite » au sein des entreprises. C'est ainsi que l'on favorisera une politique de ressources humaines dirigée vers la promotion de l'égalité.

Dernier point qui ne manquera pas de susciter un long débat, les amendements proposés à l'Assemblée nationale sur les contrôles d'identité subjectifs ont été repoussés à la demande du Gouvernement. Un accord a ensuite été trouvé avec la majorité sur l'expérimentation des « caméras piétons ». Nous continuons à penser que le concept d'égalité est écorné si les contrôles d'identité ne sont pas rigoureusement contrôlés et encadrés de manière à garantir leur objectivité.