Intervention de Vincent Capo-Canellas

Le transport aérien est aujourd'hui l'un des principaux symboles de la mondialisation des échanges. On estime ainsi qu'en 2015, 3,5 milliards de passagers ont été transportés par avion dans le monde, dont 150 millions au départ ou à destination de la France.

Mais le transport aérien présente de nombreuses vulnérabilités. Les avions demeurent des appareils fragiles et les aéroports sont des lieux de passage très fréquentés et par définition difficiles à sécuriser totalement.

Dès lors, le transport aérien apparaît comme une cible de choix pour les groupes terroristes désireux de commettre des attentats et des actes de malveillance, tels que des détournements ou des destructions d'avions, des prises d'otages, des attaques menées contre le public présent dans les aéroports, etc.

L'actualité récente est malheureusement venue confirmer cette prédilection des groupes terroristes pour le transport aérien, avec les tragiques évènements survenus à l'aéroport de Zaventem à Bruxelles le 22 mars 2016 et à l'aéroport Atatürk d'Istanbul le 28 juin 2016.

Notre pays est lui aussi directement concerné par ce danger. Durement frappé par les attentats de janvier et de novembre 2015, puis de juillet 2016, perpétrés par l'organisation État islamique ou en son nom, il fait face à des adversaires très déterminés et doit vivre, sans doute pour longtemps, avec un niveau de menace très élevé.

C'est dans ce contexte très lourd que j'ai choisi de réaliser un contrôle budgétaire sur l'efficacité et le financement de la sûreté du transport aérien. Dans un premier temps, j'avais été alerté par mes interlocuteurs du monde de l'aviation civile sur les sujets du coût de la sûreté et du mécanisme qui assure son financement, la taxe d'aéroport, les compagnies estimant qu'elle pénalisait leur compétitivité. Il y avait donc là un sujet relevant directement de la compétence de notre commission.

Mais à la suite des évènements de ces derniers mois, j'ai choisi d'adopter une vision plus globale de la sûreté aéroportuaire, en étudiant également de très près la question de son efficacité : alors que notre pays doit surmonter une crise sécuritaire sans précédent, comment garantir que les investissements consacrés à la sûreté de l'aviation civile permettront de réduire la menace à son minimum tout en évitant tout gaspillage d'un argent public devenu rare ?

Selon la définition qu'en donne l'annexe 17 de la convention de Chicago relative à l'aviation civile internationale, la sûreté est « la combinaison des mesures ainsi que des moyens humains et matériels visant à protéger l'aviation civile contre les actes d'intervention illicites ».

Au cours de mes auditions, j'ai découvert que la politique de sûreté faisait intervenir un nombre d'acteurs considérable dans notre pays.

L'autorité compétente au sens de l'article 9 du règlement européen n° 300/2008, qui assure la responsabilité de l'ensemble du dispositif, est le ministre chargé des transports. Placée sous son autorité, la direction générale de l'aviation civile (DGAC), élabore et anime la politique de l'État en matière de sûreté et veille à son application par l'ensemble des acteurs du transport aérien.

Mais, sur le terrain, c'est le ministère de l'intérieur qui tient le premier rôle.

Côté ville, la police aux frontières (PAF) assure la sécurité dans les aérogares, les contrôles aux frontières, la lutte contre l'immigration clandestine et la supervision des sociétés privées de sûreté. Côté piste, la gendarmerie du transport aérien (GTA) assure le contrôle des mesures de sûreté applicables aux personnels, aux véhicules, aéronefs, bagages de soute, fret, approvisionnement de bord et fournitures d'aéroport. Les services de renseignement sont également présents sur les plateformes.

L'ensemble du dispositif est placé sous la responsabilité du préfet du département dans lequel se situe l'aéroport. À Roissy Charles de Gaulle et au Bourget, un préfet délégué, placé auprès du préfet de la Seine-Saint-Denis, est chargé de cette mission. À Orly, en revanche, c'est directement le préfet qui en est responsable.

Enfin, dans une moindre mesure, les ministères de la défense, des affaires étrangères et du budget - avec la direction générale des douanes et des droits indirects, responsable de la sûreté du fret dans les aéroports parisiens - interviennent également en matière de sûreté.

Pour assurer la coordination de ces nombreux services, une instance baptisée commission interministérielle de la sûreté aérienne (CISA) se réunit tous les six mois à Matignon sous l'égide du cabinet du Premier ministre. Son secrétariat est assuré par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

J'ai rencontré la plupart des acteurs que je viens d'énumérer et les échanges que j'ai pu avoir avec eux m'inspirent plusieurs remarques et propositions.

Si la gendarmerie du transport aérien donne entière satisfaction et a vu ses moyens renforcés ces dernières années, la police aux frontières apparaît en difficulté.

Ses effectifs ont été progressivement réduits au cours du temps alors même que le nombre de passagers a augmenté et que ses tâches se sont accrues avec l'état d'urgence et les mesures complémentaires prévues par le plan Vigipirate. En période de forte affluence dans les aéroports, la situation est problématique et il devient urgent de parvenir à résorber les files d'attentes aux frontières, qui nuisent à l'attractivité de nos aéroports et peuvent constituer une cible pour les terroristes. C'est pourquoi il me paraît nécessaire que les effectifs de la PAF puissent être rapidement étoffés.

Il est sans doute également nécessaire qu'elle se recentre sur ses missions principales. C'est notamment le sens de la réforme contenue dans l'article 27 du projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain que nous examinerons prochainement et qui prévoit qu'à l'avenir le préfet de police de Paris sera responsable de la sécurité publique sur les voies d'accès à l'aéroport à la place de la PAF.

Dans la période actuelle, il est essentiel de donner la priorité à nos services de renseignement. Si ceux-ci sont bien présents sur les plateformes aéroportuaires, il paraît nécessaire de renforcer cette présence, qui constitue la première ligne de défense du système de sûreté.

Concernant la gouvernance locale de la sûreté aéroportuaire, il me paraît essentiel que la plateforme d'Orly, qui accueille quelque 30 millions de passagers par an, puisse à son tour bénéficier de la présence d'un préfet délégué dédié.

Enfin, la gouvernance nationale de la sûreté me paraît présenter certaines faiblesses.

Si l'autorité directrice en matière de sûreté de l'aviation civile, à savoir la DGAC, est clairement identifiée par tous, la multiplicité des intervenants rend leur coordination difficile et complexe.

Ainsi, un simple arrêté, parfois urgent, peut nécessiter pas moins de trois signatures, dans la mesure où il concerne des directions ministérielles relevant de trois ministres différents, ce qui allonge considérablement les délais de décision et de publication.

En outre, les querelles de service, ou les véritables différences de stratégie sur le fond, qui peuvent apparaître, poussent à la recherche de consensus et de compromis, qui empêchent parfois une prise de décision claire et nette.

Pour gagner en réactivité, il me paraît souhaitable de chercher à réduire le nombre d'acteurs impliqués.

Dans cette perspective, je crois que nous pourrions progressivement chercher à créer une Agence de la sûreté du transport aérien, dotée d'une forte capacité d'analyse et de prospective, et rassemblant des fonctionnaires de l'ensemble des services qui travaillent sur cette problématique. Cette solution a été retenue, selon des périmètres variés, par les États-Unis avec la Transportation Security Administration (TSA) ou bien par le Canada avec l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA).

La sûreté aéroportuaire est constituée d'un ensemble de mesures et de dispositif, que la DGAC a synthétisé dans le concept de « défense en profondeur ». Si, selon elle, aucune de ces mesures ne peut prétendre à elle seule mettre en échec un projet d'attentat, ces mesures prises dans leur ensemble sont censées constituer un système global, cohérent et robuste.

Les menaces traditionnelles auxquelles fait face depuis longtemps l'aviation civile sont l'introduction d'armes ou d'explosifs dans les avions.

La traditionnelle inspection filtrage des passagers et des bagages de cabine connaît actuellement des évolutions importantes, autour de deux grands axes : améliorer le confort des passagers d'une part, renforcer la détection des objets illicites, et en particulier, les explosifs, d'autre part.

La DGAC a mis en place en 2014 pour trois ans un programme d'innovation national, baptisé « Vision sûreté », qui entend agir sur ces deux axes en expérimentant les « shoe scanners » qui évitent aux passagers de se déchausser, les scanners corporels ou bien encore le multiplexage, qui permet aux agents de sûreté de regarder les images des bagages de cabine au calme, loin de l'agitation des files de passagers.

Le contrôle des bagages de soute fait face quant à lui à un défi important avec le passage au standard 3 des appareils de détection d'explosifs d'ici 2020. Ce chantier n'a pas encore commencé dans la plupart des aéroports et devrait représenter quelque 600 millions d'euros pour Aéroports de Paris : son financement fait l'objet de nombreux débats. On peut s'étonner que cette question n'ait pas encore été arbitrée à trois ans de l'échéance...

Les mesures d'habilitation des personnels ayant accès à la zone de sûreté à accès réservé font aujourd'hui l'objet d'une attention toute particulière, car il faut éviter à tout prix que des terroristes puissent bénéficier de complicités à l'intérieur des aéroports.

Afin de se prémunir du risque que des sociétés présentes côté pistes puissent compter dans leurs rangs des salariés radicalisés, il est capital de procéder à un réexamen très régulier de leurs droits d'accès et qu'un criblage permanent des fichiers de police permette de détecter les cas problématiques. Depuis 2015, ce sont ainsi 80 personnes qui se sont vues retirer leur habilitation pour radicalisation dans les aéroports parisiens, où ont eu lieu 14 perquisitions et 5 000 fouilles de casiers dans le cadre de l'état d'urgence.

Mais je me suis surtout intéressé aux nouvelles menaces qui pèsent sur le transport aérien et dont je ne suis pas sûr que tous les acteurs concernés aient toujours pris la pleine mesure.

Suite aux attentats de Bruxelles et d'Istanbul, le principal débat qui agite aujourd'hui le secteur du transport aérien est celui de la sûreté dans les aérogares, qui constituent aujourd'hui des espaces publics dépourvus de contrôle à l'entrée au même titre que les gares ou la plupart des grands magasins.

Certains plaident pour l'installation de portiques de sécurité à l'entrée des aérogares. Il s'agirait, selon moi, d'une erreur.

Ces portiques auraient pour premier effet de rendre beaucoup plus difficile et lent l'accès aux aérogares, provoquant l'apparition de files d'attente à l'extérieur. Or, ces files d'attente présenteraient une très grande vulnérabilité en cas d'attaque terrorise par armes à feu ou par explosifs.

Du reste, les portiques présents aux entrées de l'aéroport Atatürk d'Istanbul n'ont nullement permis d'empêcher les terroristes de pénétrer à l'intérieur de l'aérogare.

En revanche, plusieurs pistes intéressantes doivent être développées pour faire des aérogares des lieux mieux sécurisés.

La plus intéressante est celle de l'analyse comportementale, qui permet d'obtenir des résultats très probants selon les experts de la DGAC et d'Aéroports de Paris.

Fondée sur un ensemble de techniques d'observation, elle doit permettre à des personnels dûment formés et entraînés de repérer les attitudes anormales de personnes présentes dans les aérogares et susceptibles de présenter un danger.

Associée à des dispositifs de vidéoprotection, à des patrouilles policières ou militaires, à des équipes cynophiles ou bien encore à des contrôles aléatoires et ponctuels aux entrées, cette technique doit permettre d'élever le niveau de sûreté de parties publiques de nos aéroports.

J'estime enfin que notre pays pourrait envisager d'expérimenter le contrôle différencié des passagers pour concentrer les moyens sur les personnes qui présentent le plus de risques et alléger les contrôles sur celles qui en présentent le moins.

Ces dernières années, d'autres menaces ont émergé.

L'explosion de l'avion de la compagnie russe Métrojet en provenance de Sharm el-Sheik en octobre 2015 a montré la vulnérabilité des vols en provenance de pays « sensibles » à destination des pays occidentaux. Dans ces pays confrontés à un risque terroriste et dont la sûreté aéroportuaire présente des failles, la DGAC a mis en place un programme dit « vols entrants » qui consiste à envoyer sur place des équipes d'experts français chargés d'auditer les moyens mis en oeuvre. Il s'agit de faire prendre conscience aux autorités des pays dont la sûreté aéroportuaire présente des défaillances des principales mesures à mettre en place pour relever son niveau, avec l'appui technique de notre pays et, le cas échéant, de prescrire par arrêté à nos compagnies des mesures de sûreté complémentaires. Selon moi, il s'agit là d'une mesure indispensable qui doit être systématisée.

Aussi étonnant que cela puisse paraître, aucune consigne n'empêchait les compagnies aériennes de survoler l'est de l'Ukraine, pourtant en proie à un conflit armé, jusqu'à la tragédie du vol Malaysia Airlines abattu par un missile le 17 juillet 2014. Depuis cette date, la DGAC émet des circulaires d'information aéronautique interdisant de survoler certaines zones géographiques ou imposant un survol au-dessus d'un certain palier, sur la base d'analyses de risque de présence de matériels antiaériens déployés et susceptibles d'être utilisés.

Autre risque de plus en plus présent, celui des tirs de missiles sol-air à très courte portée (MANPADS), qui sont présents dans des régions du globe de plus en plus nombreuses. Pour lutter contre cette menace, il est nécessaire d'identifier et de surveiller les sites potentiels de tir (SPT), c'est-à-dire les points d'un aéroport d'où un tir de MANPAD pourrait atteindre un avion. Notre pays conduit des formations sur ce point à l'étranger, notamment en Afrique, et nos aéroports sont actuellement en cours d'analyse. Une fois qu'ils ont été identifiés, les sites potentiels de tir doivent être constamment surveillés, par des dispositifs de vidéoprotection mais également par des patrouilles de la GTA.

La lutte contre les drones malveillants va être renforcée sur le plan juridique par les dispositions de la proposition de loi de nos collègues Xavier Pintat et Jacques Gautier que nous examinerons demain en deuxième lecture et sur le plan capacitaire par des solutions intégrées de détection et de neutralisation de drones.

Dernier grand point que j'ai identifié : la cybersûreté de l'aviation civile, à laquelle m'ont sensibilisé notamment les responsables de la sûreté d'Airbus.

Ces industriels doivent sans cesse renforcer la sécurité de leurs systèmes d'information pour éviter les intrusions de hackers, qui sont présents dans les rangs des groupes terroristes.

Pour protéger leurs appareils, ils veillent à séparer les différents réseaux informatiques des avions, de sorte qu'il ne puisse y avoir de communication possible entre celui de la cabine de pilotage et les systèmes auxquels ont accès les passagers et testent la robustesse de ces réseaux cloisonnés avec des équipes de hackers qu'ils salarient pour tenter d'en dévoiler les failles.

J'en viens à présent à la dernière partie de mon rapport consacrée au coût et au financement de la sûreté du transport aérien.

Le coût de la sûreté repose avant tout sur les aéroports, qui achètent les équipements et sous-traitent les missions d'inspection filtrage à des sociétés privées de sûreté.

Correspondant à 72 % à des dépenses de personnel, ce coût s'élevait à 766 millions d'euros en 2016, en hausse de 5,8 % par rapport à 2012. Pour autant, il convient de noter que le coût par passager a légèrement diminué sur la même période, passant de 8,99 euros à 8,65 euros.

Des experts du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) ont également cherché à mesurer le coût de la sûreté pour les services de l'État et sont parvenus à un chiffre de 0,93 euro par passager. Quant au coût directement supporté par les compagnies aériennes, il serait de 1,62 euros par passager pour une compagnie aérienne comme Air France.

Au total, le coût total de la sûreté par passager pourrait donc être estimé à 11,2 euros en moyenne.

Or ce coût, déjà élevé, devrait continuer à augmenter dans les années à venir.

Si les gains de productivité réalisés par les sociétés privées de sûreté ces dernières années sont indéniables, les achats de nouveaux matériels aux postes d'inspection filtrage et le passage au standard 3 pour les appareils de détection d'explosifs des bagages de soute vont représenter de très lourds investissements.

Dès lors, il convient que le financement de la sûreté repose sur un dispositif à la fois équitable et efficient.

Si les coûts de sûreté propres des compagnies sont à leur charge et les dépenses des services de l'État incluses dans les crédits des différents services concernés, les dépenses des aéroports sont remboursés à l'euro près par la taxe d'aéroport.

Cette taxe, qui permet également de rembourser aux aéroports leurs dépenses de sécurité (lutte contre les incendies et le péril animalier), est due depuis le 1er juillet 1999 par les compagnies aériennes et s'ajoute au prix acquitté par le client. Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués dans chaque aéroport.

Le tarif de la taxe d'aéroport est fixé pour chaque plateforme tous les ans par arrêté. Les aéroports sont répartis en trois catégories et le tarif de la taxe pour chaque aéroport doit respecter la fourchette de la catégorie à laquelle il appartient.

À ce tarif s'ajoute une majoration de 1,25 euro dont le produit est affecté aux exploitants de petits aéroports, selon un mécanisme de péréquation.

Chaque année, les aéroports remplissent une déclaration à la DGAC dans laquelle ils recensent l'ensemble de leurs dépenses de sûreté et sont remboursés par la DGAC grâce aux recettes de la taxe d'aéroport.

Ce système de financement présente plusieurs insuffisances.

Alors même que les recettes de la taxe d'aéroport n'ont cessé d'augmenter ces dernières années et devraient atteindre près de 982 millions d'euros en 2016, le mécanisme de financement des dépenses de sûreté des aéroports par la taxe d'aéroport est en déficit chronique depuis la crise de 2008-2009. Selon la DGAC, il devrait se réduire légèrement en 2016 à 76 millions d'euros, dont 56 millions d'euros pour Aéroports de Paris.

En outre, la taxe d'aéroport pèse sur la compétitivité de nos compagnies aériennes, qui ont les plus grandes peines du monde à la répercuter intégralement sur les prix payés par les passagers, dans un contexte de concurrence exacerbée mais également sur la compétitivité de nos aéroports, qui sont en moyenne 35 % plus chers en matière de sûreté que leurs homologues européens.

Autre grief, ce système de financement par la taxe d'aéroport n'incite pas assez les plateformes à maîtriser leurs dépenses de sûreté et à maximiser leur efficience, la DGAC s'étant longtemps contenté d'un simple contrôle d'imputabilité des dépenses déclarées par les aéroports.

Si un article de la loi de finances pour 2016 prévoit désormais que la DGAC pourra effectuer des contrôles portant sur l'adéquation des moyens mis en oeuvre avec la réglementation en matière de sûreté aéroportuaire et exiger un plan d'actions correctrices, éventuellement accompagné de sanctions financières, en cas de mise en évidence d'économies de gestion de nature à diminuer les coûts, cette mesure législative doit désormais pleinement être appliquée par les services compétents, afin que cessent les écarts de coûts significatifs entre aéroports au trafic comparable qui existent aujourd'hui.

Enfin, il me paraît nécessaire d'étudier différentes pistes pour élargir l'assiette de la taxe d'aéroport, qui pèse aujourd'hui uniquement sur les compagnies aériennes.

Comme le suggérait notre collègue Bruno Le Roux à l'automne 2014, l'ensemble de la communauté aéroportuaire, qui bénéficie de la sûreté des aéroports, devrait être mise à contribution. Pourraient ainsi être concernés les hôtels ou bien encore les magasins d'aéroport.