Intervention de Catherine Di Folco

Il n'est pas facile de simplifier la recomposition de la carte intercommunale. Il faut conjuguer droit et mathématiques, deux disciplines dont je ne suis pas spécialiste ; aussi sollicité-je, en préambule, votre indulgence.

Au 1er janvier 2017, à l'issue de la procédure de révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) prescrite par la loi NOTRe, la France comptera environ 1 200 communautés de communes et d'agglomération. Les communes membres ont la faculté, parallèlement au nombre de sièges fixé par la loi, de conclure entre elles un accord pour l'attribution à chacune d'un effectif de sièges plus important au sein du conseil communautaire. Il s'agit de l'accord local, prévu par la loi du 9 mars 2015 que nous devons à MM. Sueur et Richard. Cependant les critères fixés à cet exercice, dans le respect du principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage, interdisent dans un grand nombre de cas, faute d'un nombre suffisant de sièges à répartir, de trouver un accord local avantageux, c'est-à-dire aboutissant à un nombre supérieur de sièges à répartir par rapport au droit commun.

La présente proposition de loi vise à remédier à cette difficulté mathématique pour faciliter la recomposition de la carte intercommunale. J'ai auditionné les auteurs de la proposition de loi, la direction générale des collectivités locales (DGCL), l'Assemblée des communautés de France (AdCF) ainsi que l'Association des maires de France (AMF). De nombreuses simulations ont été réalisées sur des échantillons variés d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre afin de trouver une solution optimale. Le résultat est clair : impossible de régler tous les cas.

Pour rester dans le cadre constitutionnel et respecter le mode de fonctionnement des collectivités territoriales, nous devons nous contenter de proposer des solutions modestes.

La révision des SDCI conduit à la mise en place d'environ 1 200 communautés de communes et d'agglomération. Les communes concernées ont trois mois à compter de l'arrêté préfectoral de périmètre, sans pouvoir dépasser le 16 décembre 2016, pour s'accorder sur la composition du conseil communautaire. Les opérations sont donc en cours. Elles ont déjà fait apparaître - dans 50 % des cas, selon la DGCL - l'impossibilité de conclure un accord local avantageux. Cela résulte de l'impossibilité de répartir les sièges disponibles. Tôt ou tard, l'une des communes sort du « tunnel » des plus ou moins 20 % de sièges par rapport à la proportion de sa population dans la population globale, sans présenter les critères nécessaires pour bénéficier d'une des deux dérogations prévues par la loi. En outre, pour 2 % du total, soit 24 EPCI, aucun accord, qu'il soit ou non avantageux, ne peut être dessiné.

Le premier facteur d'accord désavantageux découle du volant de 10 % du total du tableau et des sièges de droit auxquels il s'ajoute, dès lors que les sièges de droit constituent plus de 30 % de l'effectif de l'organe délibérant composé à la proportionnelle démographique. En effet, ces sièges supplémentaires n'ont pas été intégrés à la base de calcul des 25 % de sièges ouverts à l'accord.

Le périmètre influe sur la faisabilité de l'accord. Selon les simulations de l'AdCF, un effectif communal nombreux amplifie les obstacles à l'application de la loi du 9 mars 2015. Ainsi, dans la presque totalité des intercommunalités dites « XXL », de 50 communes et plus, un accord local ne peut être conclu. Autre difficulté, le rapport démographique entre les communes : la présence de nombreuses petites communes interdit généralement une représentation équilibrée des communes intermédiaires, voire des agglomérations.

Constatant l'impossibilité de conclure partout des accords locaux, les auteurs de la proposition de loi dénoncent cette inégalité de traitement entre territoires. Ils proposent en conséquence, sans modifier les règles de répartition imposées par la loi du 9 mars 2015 et lorsque cela est nécessaire, de majorer l'effectif prévu par le tableau du nombre de sièges nécessaire et suffisant pour rendre possible une répartition des sièges par accord. L'article 1er limite la création de sièges supplémentaires au nombre strictement nécessaire à la conclusion d'un accord avantageux. Dès lors qu'une combinaison permettrait, dans ces conditions, de composer le conseil communautaire, le réservoir serait fermé et il ne serait plus possible de procéder à une nouvelle attribution de sièges en nombre supérieur.

D'après les simulations, la recherche d'un accord avantageux peut, dans certains cas, nécessiter la création de plusieurs dizaines, voire une centaine de sièges supplémentaires. Cet exercice aboutirait à la composition d'organes délibérants pléthoriques, à la gouvernance difficile. C'est pourquoi, en accord avec Mme Gourault et M. Darnaud, je vous propose une modification plus modeste qui consiste en un gonflement raisonnable et plafonné du panier de sièges à répartir par la voie de l'accord local. Le taux de 25 % pourrait être porté à 45 % au plus, dans la limite de dix sièges supplémentaires en sus. Ce double plafonnement règlerait 40 % des problèmes en suspens. Ainsi, le taux de résolution global passerait de 50 % à 70 %.

L'article 2 aligne le régime indemnitaire des conseillers communautaires délégués sur celui des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles. Actuellement, les élus de ces trois catégories d'EPCI à fiscalité propre perçoivent une indemnité de fonction lorsque le président de l'établissement leur délègue une partie de ses compétences. Ces indemnités sont prélevées sur l'enveloppe indemnitaire globale. L'uniformisation du régime apparaît opportune dans le contexte d'élargissement des périmètres des communautés de communes et de renforcement de leurs compétences obligatoires exercées en lieu et place des leurs communes membres. Je vous propose donc d'adopter l'article 2 sans modification.

J'ai souhaité enrichir ce texte, avec l'accord de ses auteurs, afin de faciliter la mise en place des nouveaux EPCI et de favoriser le fonctionnement démocratique des communautés urbaines et des métropoles. Je vous propose donc d'y ajouter un nouvel article 3 pour reporter du 31 mars au 30 avril 2017 la date limite d'adoption du budget des intercommunalités qui seront mises en place le 1er janvier 2017. Un autre amendement vise à unifier le régime de la suppléance en l'élargissant aux communautés urbaines et aux métropoles, ce qui facilitera la participation des petites communes à la vie du nouvel EPCI.

Enfin, je propose trois dispositions nouvelles clarifiant le régime des compétences. D'abord, pour limiter expressément l'intérêt communautaire aux actions de soutien aux activités commerciales ; la politique locale du commerce, elle, relève pleinement de l'intercommunalité et vise à définir une politique cohérente sur l'ensemble du périmètre.

Il s'agit ensuite de mentionner explicitement la création des aires d'accueil des gens du voyage dans la délimitation de la compétence de l'EPCI à fiscalité propre. La définition actuelle ne comporte que les mots d'aménagement, d'entretien et de gestion, d'où des malentendus dans certains départements, où le préfet considère que la création relève de la commune.

Enfin, je vous propose de préciser les modalités de détermination de la majorité requise pour définir l'intérêt communautaire par la référence expresse aux suffrages exprimés, conformément à l'esprit de la loi NOTRe.