Intervention de Louis Nègre

Le projet de loi que nous examinons aujourd'hui a été déposé devant le Parlement le 6 juillet 2016 et adopté par l'Assemblée nationale le 27 septembre dernier. Il s'agit d'une étape importante dans l'histoire tourmentée du projet « Charles de Gaulle Express » (CDG Express).

Avant d'étudier plus en détail le contenu de ce texte, je rappellerai quelques éléments de contexte. L'objectif du CDG Express est de créer une desserte ferroviaire dédiée entre Paris - gare de l'Est et l'aéroport Paris - Charles-de-Gaulle (CDG2). À l'heure actuelle, la liaison entre l'aéroport et la capitale ne permet pas d'offrir une qualité de service au niveau des autres grands hubs internationaux. Les autoroutes A1 et A3 sont parmi les axes les plus chargés de l'Île-de-France, avec des trafics journaliers moyens allant jusqu'à 190 000 véhicules, dont un tiers en provenance ou à destination de l'aéroport. Quant au RER B, avec 870 000 voyageurs par jour, dont environ 350 000 au nord de la ligne, il est déjà saturé et s'adresse aux voyageurs du quotidien plutôt qu'aux passagers aériens. Ce constat est renforcé avec la mise en service, depuis 2013, du RER B+, qui accroît le nombre de dessertes omnibus jusqu'à l'aéroport, avec 9 arrêts depuis la gare du Nord et 20 trains par heure dans chaque sens en heure de pointe, et limite les dessertes directes aux seules heures creuses.

L'ambition du CDG Express est de proposer une desserte quotidienne tous les quarts d'heure depuis la gare de l'Est, de 5 heures à minuit, et pour un temps de parcours de 20 minutes. Le tracé utilisera en partie des sillons existants (24 kilomètres de réseau exploités par la SNCF), auxquels s'ajouteront 8 kilomètres de voies nouvelles entre Mitry-Claye et l'aéroport, 4 nouveaux ponts, un tunnel sous les pistes et des aménagements de quais à la gare de l'Est et à Magenta. La mise en service de la ligne est envisagée à l'horizon de 2023. Le trafic attendu sur cette nouvelle liaison est compris entre 6 et 7 millions de passagers par an à partir de 2024, avec 9 millions visés en 2050.

Engagé au début des années 2000, ce projet a connu pendant près d'une décennie le sort désormais réservé aux grands chantiers d'infrastructures dans notre pays : il s'est enlisé. Après un débat public en 2003, la réalisation a d'abord été mise en place en 2006 dans le cadre d'une délégation de service public, autorisée par la loi du 5 janvier 2006 et dont les modalités ont été fixées par le décret du 27 mars 2007. Une déclaration d'utilité publique a également été publiée le 19 décembre 2008.

Un groupement conduit par Vinci a été désigné en 2009 concessionnaire pressenti pour réaliser ce projet. Mais la procédure n'a pas abouti en raison de difficultés économiques et financières et de la complexité technique des travaux à réaliser en zone dense et sous exploitation ferroviaire. Les négociations avec le groupement ont été arrêtées fin 2011.

Après l'échec de cette concession, RFF/SNCF Réseau et Aéroports de Paris (ADP) ont proposé à l'État plusieurs scénarios de relance. L'option retenue par l'accord interministériel de décembre 2013 visait à confier directement la réalisation de l'infrastructure à une société dédiée, filiale commune de l'établissement public SNCF Réseau et de la société anonyme ADP. Le nouveau schéma proposé repose ainsi sur trois caractéristiques essentielles : premièrement, la séparation des missions et donc des risques associés, de construction et d'exploitation de la liaison ; deuxièmement, l'attribution des missions de conception, financement, réalisation et maintenance à une société de projet, filiale à créer entre SNCF Réseau et ADP, éventuellement accompagnés d'un tiers investisseur comme la Caisse des dépôts et consignations et, troisièmement, l'attribution par l'État de la mission d'exploitation du service de transport ferroviaire à un tiers, selon le droit en vigueur et les règles de concurrence applicables.

Dans un avis rendu le 1er octobre 2014, le Conseil d'État a confirmé la faisabilité juridique de ce montage, sous réserve d'une modification de l'article L. 2111-3 du code des transports, afin de faire référence à la constitution de cette entité dédiée et non plus au montage initial de délégation de service public. Pour cette raison, l'article 8 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques autorise le Gouvernement à préciser par ordonnance les nouvelles modalités de réalisation de l'infrastructure.

Ainsi, l'article 1er du projet de loi ratifie l'ordonnance du 18 février 2016 relative à la réalisation d'une infrastructure ferroviaire entre Paris et l'aéroport Paris-Charles-de-Gaulle, qui met en place un partenariat public-public au moyen d'une concession de travaux accordée par l'État à une société de projet détenue majoritairement par SNCF Réseau et ADP. Cette concession de travaux ne fait l'objet d'aucune mise en concurrence. Il est également prévu qu'une partie minoritaire du capital social de la société puisse être ouverte aux tiers.

En ce qui concerne la construction et la maintenance, la société de projet est le concessionnaire de tous les travaux, mais n'en assume ni la maîtrise d'ouvrage, ni l'entretien, ni le renouvellement. Ces missions font l'objet d'une répartition par tronçons entre SCNF Réseau, ADP et SNCF Mobilités, qui n'est pas actionnaire de la société de projet. La plus grande partie des tâches revient cependant à SCNF Réseau, qui possède l'expertise nécessaire pour ce type de chantiers.

S'agissant de la gestion de l'infrastructure, elle est confiée à SNCF Réseau, qui est déjà le gestionnaire d'infrastructure du réseau ferré national, les sections nouvelles ayant précisément vocation à être incorporées au réseau ferré national à compter de leur mise en exploitation. La seule particularité du montage porte sur la section nouvelle assurant la liaison avec la gare de l'aéroport : sur ce tronçon, la gestion de l'infrastructure est directement assurée par la société de projet. À ce titre, elle assume les missions d'accès à l'infrastructure, comprenant l'attribution des sillons et la tarification. Elle perçoit par conséquent le produit des redevances d'utilisation que lui versera le futur exploitant du service CDG Express ; cette recette pérenne contribue à l'équilibre financier de la société de projet. Au final, il y aura bien deux gestionnaires d'infrastructure : cette solution permet d'inclure ADP dans le dispositif, dans la mesure où une partie de la section nouvelle reliant l'aéroport est réalisée sur son domaine propre, notamment sous les pistes.

Enfin, pour assurer le respect du calendrier prévu, l'ordonnance ouvre la possibilité de recourir à la procédure spéciale d'extrême urgence pour procéder à des expropriations pour cause d'utilité publique dans les trois communes de Mitry-Mory, Paris et Tremblay-en-France. Les décrets correspondants devront être pris au plus tard le 31 décembre 2017. Néanmoins, pour donner le temps nécessaire à la recherche d'accords amiables, je vous proposerai un amendement visant à repousser cette échéance jusqu'au terme de la validité de l'acte déclarant la liaison CDG Express d'utilité publique, soit le 18 décembre 2018.

En contrepartie de cette attribution de gré à gré pour la réalisation de l'infrastructure, le projet de loi prévoit une mise en concurrence pour l'exploitation du service ferroviaire, afin de répondre aux exigences du droit européen. Je précise, à ce stade, que la Commission européenne a validé le principe de ce montage. L'article 2 du projet de loi déroge ainsi au monopole attribué en droit interne à SNCF Mobilités pour l'exploitation des lignes du réseau ferré national : il s'agit en quelque sorte d'une anticipation du quatrième paquet ferroviaire !

Ce montage est d'ailleurs similaire à celui qui a été retenu pour la désignation des exploitants des services de transport des lignes du Grand Paris Express, lequel attribue directement la construction de l'infrastructure à la Société du Grand Paris (SGP) et laisse au Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) le soin de désigner l'exploitant de chaque ligne après mise en concurrence. Il permettra ainsi à Transdev, la RATP ou des opérateurs étrangers de faire acte de candidature.

S'agissant de la désignation de l'exploitant, la principale difficulté ne réside pas tant dans le choix du type de mise en concurrence que dans le risque d'une rupture de l'égalité de traitement entre les candidats. En effet, le régime juridique des gares, dont la gestion relève de la branche « Gare & Connexions » intégrée au sein du groupe public ferroviaire, pourrait constituer un avantage concurrentiel au bénéfice de SNCF Mobilités si l'établissement se porte candidat à l'exploitation du CDG Express. Une clarification sur ce point sera nécessaire avant l'engagement de toute procédure de mise en concurrence, dans un calendrier contraint. À défaut, un éventuel contentieux risquerait de retarder la mise en service de la ligne.

Que faut-il penser au final de ce projet de loi ? Au-delà de ses aspects techniques, ce texte est surtout le reflet d'un élan nouveau et attendu. À force d'atermoiements, nous nous retrouvons aujourd'hui contraints d'agir dans l'urgence. La question n'est plus de savoir s'il faut construire ou non le CDG Express : il n'y a pas d'autre option crédible pour absorber la croissance de l'aéroport et répondre aux besoins spécifiques des passagers aériens !

À l'heure actuelle, l'absence de ligne dédiée pour le plus grand aéroport de France et le deuxième d'Europe est une anomalie française : ce déclassement par rapport aux standards internationaux nuit au prestige et à l'image de la France.

À l'étranger, de nombreux aéroports ont une desserte ferroviaire dédiée entre la ville et l'aéroport, proposant des trajets directs en un temps compris entre 15 et 50 minutes selon l'éloignement de l'aéroport, avec des intervalles de passages compris entre 10 et 30 minutes. Ces lignes ont pour point commun d'offrir une qualité de service élevée (Wi-Fi gratuit, service « VIP » ou « première classe ») et une fiabilité qui les rendent efficaces par rapport aux transports concurrents. Elles captent entre 10 % et 30 % de la clientèle aérienne hors correspondances de leurs aéroports.

Ce manque fondamental dans nos infrastructures est d'autant plus apparent lorsque l'on considère la zone de chalandise de l'aéroport : 95 % des usagers se situent à moins d'une heure d'accès. Dès lors, l'asphyxie des autoroutes A1 et A3 et la saturation du RER B hypothèquent directement l'avenir de Paris-CDG face à ses concurrents, au premier rang desquels figure Amsterdam Schiphol, accessible en 1 h 20 par le Thalys. A fortiori, le réseau autoroutier présente un risque de saturation accru du fait de l'implantation récente du centre commercial Aéroville à proximité de l'aéroport et du développement de deux projets, l'un le long de l'autoroute A1 (Europa City), l'autre dans la zone du Bourget, qui devraient conduire à une augmentation supplémentaire du trafic.

Au regard de ces éléments, ce projet est indispensable pour l'attractivité de la région parisienne et, plus largement, de notre pays. D'abord, Paris demeure la première destination touristique au monde, en dépit des attentats qui nous affectent profondément depuis 2015. Aéroports de Paris se prépare à accueillir 10 millions de touristes supplémentaires dans les dix prochaines années. Malheureusement, l'accueil réservé aux touristes qui débarquent à Paris-CDG n'est pas à la hauteur : les touristes chinois et indiens sont perdus, et parfois rançonnés, dans le RER B, comme au temps des diligences ; ceux qui préfèrent le taxi ou le bus attendent parfois deux heures dans les embouteillages.

Un récent sondage mené par le ministère des affaires étrangères auprès de ses ambassades a montré que la qualité de l'accès à cet aéroport est le premier élément nuisant à notre réputation à l'international. L'enjeu économique est important pour la région parisienne, lorsque l'on sait qu'un million de passagers supplémentaires à Paris-CDG représente 400 millions d'euros de valeur ajoutée et 4 500 emplois créés, dont 1 400 emplois directs. Les conséquences s'étendent d'ailleurs bien au-delà de la seule capitale et de la seule métropole parisienne et affectent l'ensemble des flux touristiques, à destination de la Normandie ou des Pays de la Loire, par exemple.

Ensuite, à côté du tourisme de loisir, l'attractivité de Paris se mesure également à sa capacité à organiser des événements ou des activités liés à son rôle de métropole mondiale. À commencer par notre candidature aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et à l'Exposition universelle de 2025, qui servent d'horizon pour la mise en oeuvre du CDG Express : le projet figure d'ailleurs parmi les éléments communiqués au Comité international olympique. Plus largement, la connectivité et la simplicité de ces connexions sont déterminantes pour notre clientèle d'affaires. Un congrès médical permet, par exemple, à lui seul, d'attirer 5 000 à 6 000 praticiens du monde entier, avec un pouvoir d'achat élevé. A fortiori, avec le Brexit, beaucoup d'entreprises seraient, semble-t-il, en train d'effectuer des démarches pour relocaliser éventuellement leurs activités au sein du marché unique. Le CDG Express contribuera à donner une image de modernité et d'efficacité de la France, et il peut être déterminant dans les choix de localisation de ces entreprises par rapport à d'autres villes concurrentes comme Milan, Francfort ou Dublin.

Enfin, cette liaison contribuera également au respect de nos engagements en faveur du climat et à l'atteinte de nos objectifs en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre. La part modale de la route dans la desserte de l'aéroport passerait ainsi de 56 % actuellement à 40 % en 2025 : 71 millions de véhicules-kilomètres seraient retirés de la route en 2025, pour atteindre 94 millions en 2050, ce qui permettra d'économiser 6 500 tonnes de CO2 chaque année.

Pour toutes ces raisons, je suis plus que favorable à ce projet d'intérêt général, dont les bénéfices s'apprécieront dans le temps long.

Pour autant, le principal problème à surmonter pour la réalisation du CDG Express reste celui de son acceptabilité. De fait, le chantier accuse près de dix ans de retard, principalement en raison des atermoiements des pouvoirs publics confrontés à l'hostilité d'une partie des élus du Val-d'Oise et de Seine-Saint-Denis et des usagers du RER B, dont l'insatisfaction reste vive et légitime. En dépit des efforts déployés au cours des dernières années, avec l'unification de la ligne, la rénovation du matériel roulant et la remise en état de l'infrastructure, leur « ressenti » au quotidien s'est peu amélioré. J'ai même été alerté sur l'existence d'une discrimination sur le marché du travail : certaines personnes perdent leur emploi ou ne sont pas embauchées simplement parce qu'elles habitent sur la ligne B du RER !

Dans ce contexte, l'inquiétude des usagers du RER B est liée au fait que la nouvelle liaison CDG Express empruntera 24 kilomètres de voies existantes, qui servent notamment de ligne de secours lorsque le RER B rencontre un problème sur son sillon principal. Dans son avis du 2 février 2016, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) a d'ailleurs émis des réserves sur la capacité à intégrer quatre trains par heure circulant à 160 kilomètres heure sur ces voies déjà lourdement sollicitées.

Au-delà de la disponibilité des sillons, l'autre question essentielle est celle des perturbations. M. Vincent Pourquery de Boisserin, coordinateur interministériel chargé du projet CDG Express, m'a rassuré en ce qui concerne les chantiers réalisés en zone exploitée, dans la mesure où le calendrier et le plan de financement intègrent des plages de travaux faibles : ceux-ci auront surtout lieu pendant l'été et entre minuit et cinq heures le reste de l'année. L'autre crainte porte sur la définition des règles de priorité lorsqu'une situation dégradée conduira le RER B à emprunter les voies du CDG Express. Pour cette raison, une enveloppe de 125 millions d'euros a été ajoutée au projet pour financer les investissements nécessaires à la bonne gestion de ces situations, qui concernent moins de 2 % des trains du RER B, soit environ 10 trains par jour sur 550.

J'en viens à présent au plan de financement, qui reste problématique. Le coût de l'infrastructure est estimé à 1,4 milliard d'euros hors taxes aux conditions économiques de 2014 et les équipements nécessaires, dont le matériel roulant, sont évalués à environ 285 millions d'euros.

Pour la construction, le besoin de financement sera couvert à hauteur de 30 % environ par des apports en fonds propres, soit environ 400-500 millions d'euros, et par de la dette contractée auprès d'investisseurs publics et privés, pour un montant total d'emprunts qui pourrait atteindre un milliard d'euros. La répartition des fonds propres n'est pas encore fixée à ce stade ; elle devrait être globalement équilibrée entre ADP et SNCF Réseau. Toutes les hypothèses sont évoquées avec prudence, en raison de l'équation financière complexe de ce montage : la société de projet doit être suffisamment capitalisée et apporter suffisamment de garanties pour emprunter dès 2017 environ un milliard d'euros sur les marchés. Un soutien de la Banque européenne d'investissement (BEI) a été sollicité dans le cadre du « plan Juncker », mais il est peu probable, à ce stade, qu'elle soit associée au montage financier. En revanche, une participation minoritaire de la Caisse des dépôts et consignations est envisagée, et je vous proposerai un amendement visant à sécuriser son intervention dès la constitution de la société de projet.

Je suis, en revanche, fermement opposé à l'amendement adopté par les députés, sur proposition du Gouvernement, qui prévoit de rendre la règle d'or inopposable à la participation de SNCF Réseau au capital de la société de projet concessionnaire des travaux du CDG Express. Une telle dérogation, introduite avant même que la règle d'or ne soit effective, est inacceptable dans son principe même. Il y va de la crédibilité du Parlement, qui ne peut pas voter une règle aussi importante et l'écarter à la première difficulté. Cette position est d'ailleurs partagée par l'ARAFER, le régulateur indépendant. Par conséquent, je vous propose de supprimer l'article 1er bis et de renvoyer au Gouvernement le soin d'assumer ses responsabilités en ne dérogeant pas à la règle qu'il avait lui-même introduite à l'occasion de la réforme ferroviaire de 2014.

L'autre problème tient à la contribution d'équilibre envisagée à ce stade par le Gouvernement. D'après les estimations, les seules recettes du CDG Express, avec un prix du billet à 24 euros, ne permettent pas de couvrir l'intégralité des coûts. D'ailleurs, aucune liaison de ce type à l'étranger n'atteint l'équilibre uniquement par ses recettes de billetterie. Cependant, je ne suis pas favorable à la solution d'une taxe perçue sur les passagers au départ et à l'arrivée de l'aéroport Paris-CDG, hors correspondances, envisagée pour un montant d'un euro par billet. Celle-ci ne figure pas dans ce projet de loi, mais devrait être introduite dans le collectif budgétaire de fin d'année.

Les compagnies aériennes font face à une concurrence extrêmement forte et ont des marges de manoeuvre très faibles. Par rapport au prix d'un billet d'avion, on imagine souvent qu'un ou deux euros de plus par passager sont relativement indolores. En réalité, pour certaines compagnies, la marge moyenne se situe autour de cinq euros par siège. Or les prix des billets d'avion sont rigides à la hausse dans le contexte actuel et les compagnies aériennes n'ont pas la possibilité de répercuter cette taxe dans leurs prix : pour certaines d'entre elles, la marge risque ainsi d'être diminuée de 20 % !

Par conséquent, je préconise un autre schéma pour remplacer cette contribution d'équilibre. Il s'agit, d'une part, d'affecter au CDG Express le surplus de recettes produit par la taxe de solidarité, appelée « taxe Chirac » : celle-ci est écrêtée depuis 2015 et le surplus est actuellement reversé au budget général, soit environ 10 millions d'euros. Il s'agit, d'autre part, de solliciter en complément les finances d'Aéroports de Paris. Certes, le groupe a engagé une importante dynamique en matière d'investissements (4,6 milliards d'euros entre 2016 et 2020), mais il affiche d'excellents résultats. Il redistribue ainsi 60 % de son résultat net sous forme de dividendes, soit environ 260 millions d'euros en 2015. La moitié de ces dividendes revient d'ailleurs à l'État, actionnaire majoritaire d'ADP. Ce partenaire, directement intéressé à la réussite du projet, dispose de la solidité financière nécessaire pour abonder ce qui nous apparaît comme un investissement relais de croissance du groupe.

En dépit de ces réserves, je conclurai en soulignant que, aujourd'hui, dans une période de transformations rapides et de forte concurrence internationale, la France a besoin d'être connectée au reste du monde. Avec 65 millions de voyageurs accueillis en 2015, l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle est notre première frontière : il est le reflet de l'image de notre pays. Nous devons, par conséquent, faciliter le développement de notre industrie touristique et honorer notre tradition d'accueil en offrant à nos visiteurs un service de transport digne des plus grandes capitales.

- Présidence de Rémy Pointereau, vice-président -