Intervention de Jacqueline Gourault

Il me revient de vous présenter l'avis budgétaire sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2017. Cette mission est dotée de 3,73 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 3,14 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), ce qui ne représente que 3,7 % des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales, qui s'élèvent à près de 100 milliards d'euros. Ces transferts regroupent plusieurs composantes : les concours financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales, parmi lesquels la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui s'élève à 48 milliards d'euros, les dégrèvements d'impôts locaux et la fiscalité transférée, qui représentent 44 milliards d'euros. Les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », constitués de dotations budgétaires, ne regroupent pas les crédits de la DGF, qui est un prélèvement sur recettes.

Comme les budgets précédents, le projet de loi de finances pour 2017 est marqué par la contribution des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques. Pour rappel, dans le cadre du plan d'économies de 50 milliards d'euros prévu par le Gouvernement sur la période 2015-2017, les collectivités y participent à hauteur de 11 milliards d'euros.

Toutefois, pour 2017, la diminution de la DGF s'élèvera à « seulement » 2,8 milliards d'euros. Le président de la République a annoncé, lors du 99ème Congrès des maires, le 2 juin dernier, une réduction de moitié de la contribution du bloc communal par rapport à 2016. Cette moindre baisse s'accompagne d'une augmentation de 297 millions d'euros des crédits consacrés à la péréquation du bloc communal, en particulier par une augmentation de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR), et d'une revalorisation du montant unitaire de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération à hauteur de 70 millions d'euros. La création de communautés d'agglomération et de communautés urbaines étant en hausse en 2016 et en 2017, cela fait baisser leurs dotations dans le cadre d'une enveloppe normée, d'où cette revalorisation de 70 millions d'euros. En revanche, la contribution des régions et des départements au redressement des finances publiques demeure inchangée.

L'année 2017 sera marquée par l'application pleine et entière de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), avec notamment la mise en place, au 1er janvier prochain, de la nouvelle carte intercommunale. C'est d'ailleurs dans ce cadre que s'inscrit le report de la réforme de la DGF du bloc communal, alors que le Gouvernement avait lancé ce chantier à la suite des conclusions du rapport de notre collègue députée Christine Pires Beaune et de notre regretté collègue Jean Germain. Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé qu'un projet de loi spécifique serait déposé, ce dont on peut se féliciter, car il s'agissait d'une demande forte du Sénat.

Il conviendra toutefois de veiller à ce qu'une telle réforme parvienne à son terme. En effet, outre que la DGF pâtit d'une architecture peu lisible et d'une répartition inéquitable, la nouvelle carte intercommunale aura des conséquences sur les différents paramètres sur lesquels reposent la répartition et le calcul de cette dotation. Ainsi, les dotations d'intercommunalité seront affectées par une modification des coefficients d'intégration fiscale ou des potentiels fiscaux et financiers qui sont utilisés pour le calcul des dotations. C'est une conséquence directe de l'évolution des cartes. Au-delà de ces premières difficultés, des ajustements aux différents dispositifs de péréquation vont s'avérer indispensables. Il faudrait notamment prendre en compte les effets cumulés des différents dispositifs applicables aux communes et à leurs groupements à fiscalité propre afin de mieux organiser leur complémentarité.

Pour illustrer mon propos, prenons l'exemple de la contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques qui repose sur les seules recettes de fonctionnement. Les effets de cette contribution sont ensuite pris en compte dans le calcul du potentiel financier intercommunal agrégé qui sert de base au calcul du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Or, pour la répartition entre les communes, il n'est pas tenu compte des dotations de péréquation que peut percevoir une commune alors même que les baisses de la DGF liées à la contribution au redressement des finances publiques ont été compensées par des dotations de péréquation communales. En d'autres termes, l'effet correcteur des dotations de péréquation communale n'est pas pris en compte dans le calcul du potentiel financier intercommunal agrégé qui est utilisé pour la répartition du FPIC. Cela pourrait conduire à une réflexion sur l'opportunité d'une évolution de ce fonds pour le concentrer sur les disparités résiduelles, après intervention des dotations péréquatrices communales, et aurait le mérite d'organiser la complémentarité entre les différents mécanismes de péréquation, « horizontaux » et « verticaux ».

Enfin, il conviendrait également d'unifier les critères d'analyse sur lesquels chacun de ces dispositifs - les dotations de péréquation communales, la contribution au redressement des finances publiques et le FPIC - repose. En effet, les critères utilisés pour l'attribution des différentes parts de la DGF ne sont plus totalement adaptés pour apprécier les richesses territoriales et permettre une répartition équitable des dotations. Il conviendrait de procéder à une modernisation de ces outils d'analyse, dans un souci d'équité et de meilleure lisibilité.

Pour conclure, l'Assemblée nationale a adopté la prorogation des différents bonus financiers pour les communes nouvelles qui se créeront d'ici le 1er janvier 2017.

Au vu de ces observations, je m'en remets à la sagesse de notre commission pour l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».