Intervention de Alain Milon

Les commissions effectuent chaque année, à la fin du printemps, un bilan de l'application des lois.

La conférence des présidents a souhaité cette année à la fois anticiper l'exercice, compte tenu de la suspension des séances à compter du mois de mars, et lui donner un caractère rétrospectif, puisque nous arrivons au terme de la législature.

Ainsi, les commissions sont invitées à centrer leurs commentaires sur les principaux textes qu'elles ont examinés depuis le début de la législature. Le président Claude Bérit-Debat effectuera, comme l'an passé, la synthèse des observations de chaque commission dans un rapport qui donnera lieu à un débat en séance publique avec le Gouvernement, le mardi 21 février.

Depuis juillet 2012, notre commission a examiné au fond une quarantaine de textes parvenus au terme de la procédure législative, soit un peu plus d'un sixième des lois promulguées, et il nous reste encore quatre textes en navette dont l'adoption est prévue d'ici fin février.

Un examen d'ensemble montre que pour la quasi-totalité des textes promulgués entre 2012 et 2014, le taux d'application est de 100 % ou en est proche.

Parmi les lois de 2015 et 2016, plus récentes, certaines sont applicables à 100 % (droits des malades en fin de vie ; expérimentation sur le chômage de longue durée), d'autres à plus de 90 % (loi Rebsamen, loi sur la protection de l'enfant). L'essentiel des mesures en attente porte sur les textes les plus récents qui sont également ceux appelant le plus de mesures réglementaires d'application : loi de modernisation de notre système de santé, loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement, loi « travail ».

Sur le premier des grands domaines de compétence de la commission, à savoir la sécurité sociale, j'aurai peu de commentaires à faire. Les lois de financement de la sécurité sociale font traditionnellement l'objet d'une application rapide. Je mentionnerai dans le rapport écrit quelques points sur lesquels des mesures réglementaires ont pris du retard. Quant au principal texte de la législature en matière de sécurité sociale - la loi du 20 janvier 2014 sur la réforme des retraites - elle est applicable à 97 %, la principale difficulté rencontrée ayant trait au compte personnel de prévention de la pénibilité qui a d'ailleurs été revu dans la loi Rebsamen.

Dans le domaine de la santé, seule la loi de modernisation de notre système de santé est en attente de mesures d'application. Un an après sa promulgation, son taux d'application n'est que de 64 %. Il faut dire qu'elle réclamait 176 mesures d'application, soit le nombre le plus élevé de tous les textes étudiés par la commission depuis cinq ans.

63 mesures réglementaires restent encore à prendre. Aucun des rapports prévus par le texte, au nombre de 12, n'a été remis au Parlement à ce stade.

S'agissant des dispositions relatives à la santé publique, la plupart des mesures-phares du texte trouvent aujourd'hui à s'appliquer.

On peut notamment relever le décret en Conseil d'État qui définit les types et caractéristiques des objets dont la vente et l'offre sont interdites aux mineurs parce qu'ils incitent directement à la consommation excessive d'alcool. Les termes utilisés par le décret sont conformes à ce qu'avait annoncé le Gouvernement.

S'agissant de l'étiquetage nutritionnel, le décret prévu est paru. Les conditions de mise en oeuvre de cette mesure, qui font polémique, amènent cependant à douter du fait que les industriels joueront pleinement le jeu. Une expérimentation du dispositif en conditions réelles a débuté en septembre dernier, avec quatre types de logos différents. Son évaluation serait prévue dans le courant du mois de janvier. Selon le décret d'application, un cahier des charges sera ensuite élaboré. Nous serons donc attentifs au dispositif finalement retenu par le Gouvernement, qui nous permettra de savoir si le dispositif sera réellement appliqué et, surtout, de mesurer son efficacité.

Plusieurs autres mesures relevant de la santé publique demeurent inapplicables. Je n'en citerai que quelques-unes qui avaient fait l'objet de débats lors de l'examen parlementaire :

- l'interdiction de la mise à disposition en accès libre de boissons sucrées dans certains lieux ouverts au public, en particulier aux mineurs. L'application de cette disposition nécessite un arrêté ministériel fixant la liste des catégories de boissons concernées ;

- l'apposition, sur les photographies à usage commercial de mannequins, d'une mention indiquant qu'elles ont fait l'objet de retouches, faute de décret en Conseil d'État ;

- de même, en l'absence de l'arrêté prévu à cet effet, la disposition qui conditionne l'exercice de l'activité de mannequin à la délivrance d'un certificat médical, ne peut être appliquée.

En ce qui concerne plus spécifiquement la prévention du tabac, je rappelle que 14 articles de la loi sont consacrés à la lutte contre le tabagisme. Ils sont pour la plupart applicables. Il en va tout particulièrement ainsi de la disposition relative au paquet neutre, à la suite de la parution d'un décret dès mars 2016.

En revanche, faute de mesures d'application, deux articles restent inapplicables :

- l'article qui oblige les industriels du tabac à adresser chaque année au ministre chargé de la santé un rapport détaillant l'ensemble des dépenses liées à des activités d'influence ou de représentation d'intérêts. Cette mesure nécessite un décret en Conseil d'État. Le Sénat avait émis des doutes quant à l'applicabilité de ce dispositif en raison de sa forme - un rapport -, de sa complexité et du nombre et de la diversité des acteurs concernés. Il avait d'ailleurs proposé un dispositif plus simple qui aurait sans doute été plus facilement applicable.

- de plus, la commission des affaires sociales avait alerté sur les délais nécessaires à la mise en oeuvre des mécanismes de traçabilité des produits du tabac qui nécessite l'adoption de textes par la Commission européenne. Elle avait indiqué que des mesures nationales ne pourraient intervenir dans cet intervalle. Dans ces conditions, il est tout à fait compréhensible que l'article qui prévoit le contrôle de la traçabilité par un tiers indépendant demeure inappliqué.

Un autre sujet qui avait beaucoup intéressé notre commission et fait l'objet de modifications importantes, notamment au Sénat, est le droit à l'oubli pour les anciens malades du cancer. Le Parlement, à l'initiative du Sénat, avait souhaité aller plus loin que ne le prévoyait le texte initial, notamment en abaissant à 10 ans le délai au terme duquel un ancien malade doit avoir accès au crédit et à l'assurance dans les conditions du droit commun. Si, pour l'essentiel, la mise en oeuvre de cette mesure repose sur les partenaires de la convention Aeras, on ne peut que regretter que le décret précisant les sanctions encourues par les assureurs qui enfreindraient le droit à l'oubli et celui précisant les conditions d'information des candidats à l'assurance n'aient toujours pas été publiés.

S'agissant du prélèvement d'organes sur personnes décédées, on se souvient des débats suscités par la modification relativement improvisée des règles relatives à l'expression du consentement. Pour rappel, les dispositions entrées en vigueur le 1er janvier précisent que l'inscription sur le registre national des refus est le moyen « principal » d'expression du refus, précision dont la portée juridique semble relativement floue. Un décret du 11 août dernier est venu détailler les formes écrites par lesquelles chacun peut exprimer sa position sur le prélèvement d'organes, tout en laissant la possibilité à un proche du défunt de faire valoir une opposition exprimée par oral. Au final, le droit applicable ne change pas fondamentalement, si ce n'est que sa rédaction est devenue plus complexe. Au demeurant, dans la réalité, on ne saurait envisager qu'une équipe médicale refuse de prendre en compte la position des proches d'une personne décédée dans les cas où celle-ci n'aurait pas, de son vivant, clairement manifesté sa position.

En ce qui concerne les dispositions du texte relatives à l'assurance maladie et l'organisation des soins, deux sujets nous avaient particulièrement mobilisés.

La généralisation du tiers payant adopté contre l'avis du Sénat est applicable selon le calendrier prévu par la loi. Depuis le 1er janvier, le recours aux tiers payant pour les personnes en ALD et les femmes enceintes est obligatoire et les praticiens de santé peuvent le proposer à tous leurs autres patients. Le tiers payant a vocation à devenir obligatoire pour tous les patients à compter du 1er décembre 2017, soit après les échéances électorales à venir.

Je rappelle que suite à la décision du Conseil constitutionnel, l'obligation de tiers payant généralisé ne s'applique que pour les dépenses couvertes par l'assurance maladie.

Ceci entraîne en pratique une situation intenable pour les praticiens et les patients qui devront les uns exiger, les autres régler la part de la consultation non prise en charge par l'assurance maladie. En l'absence de solution concertée entre assureurs complémentaires et l'assurance maladie pour proposer des solutions simplement applicables par les professionnels de santé, on voit mal comment ceux-ci pourraient, dans leur majorité, accepter de s'engager pour le tiers payant intégral.

Le comité de pilotage du tiers payant, instauré pour une durée de trois ans par un décret d'avril 2016 et qui réunit des représentants des patients, des professionnels de santé, de l'assurance maladie et des assureurs complémentaires, pourrait être le lieu de concertation pour proposer de nouvelles solutions aux praticiens.

Le deuxième sujet majeur concernant l'organisation des soins porte sur les groupements hospitaliers de territoire (GHT). Le 5 juillet dernier, la ministre des affaires sociales et de la santé a officialisé la création de 135 GHT regroupant les 830 établissements publics hospitaliers.

Le Sénat était favorable aux GHT mais, ainsi qu'il l'avait inscrit dans la loi, il estimait nécessaire que le projet médical partagé, qui doit sous-tendre ces groupements, soit élaboré préalablement à la désignation des GHT par les ARS afin de garantir qu'ils répondent à la volonté des professionnels de terrain.

Or, un décret du 27 avril 2016, qui fixe notamment le contenu du projet médical, a limité aux seuls objectifs médicaux la part de ce projet devant être élaborée préalablement à la mise en place des GHT. L'essentiel de l'élaboration est en conséquence renvoyé à des dates ultérieures.

Nous pouvons regretter le caractère tardif de la publication du décret sur les GHT et le report de l'essentiel de l'élaboration du projet médical partagé. Ce report ne peut qu'affaiblir la possibilité pour les équipes d'adapter les GHT à leurs ambitions et renforce le risque que ce soient les ambitions en termes de soins qui soient adaptées à l'existence des GHT.

Enfin, toujours sur la loi « santé », les textes nécessaires à la mise en place de l'action de groupe sont également parus. S'agissant de l'accès aux données de santé, deux décrets ont été publiés le 28 décembre dernier, qui détaillent les modalités de gouvernance du nouveau système national des données de santé (SNDS), définissent les accès permanents à cette base, et précisent les modalités d'instruction des d'accès à caractère ponctuel. Ces deux textes importants -qui suscitent au passage, semble-t-il, quelques mécontentements- doivent encore être complétés par deux arrêtés portant notamment sur les référentiels de sécurité à mettre en oeuvre pour l'accès et le traitement de telles données.

Dans le domaine de l'action sociale, le texte principal de la législature est la loi du 28 décembre 2015 d'adaptation de la société au vieillissement (ASV).

Son taux d'application global est de 84 %, permettant d'approcher l'engagement du Gouvernement d'une application totale sous un délai d'un an à compter de sa promulgation. J'évoquerai néanmoins quelques difficultés liées à l'interprétation de certains de ses aspects tant législatifs que réglementaires.

La mise en place d'un régime unique d'autorisation pour les services d'aide à domicile (Saad) par le département, souhaité par le Sénat, lui donne une latitude accrue pour redéfinir l'offre territoriale, mais accroît sa charge administrative, en faisant relever de sa compétence les anciens services agréés. Je voudrais attirer l'attention sur trois risques identifiés sur le terrain dans l'application de ce nouveau régime.

- le premier consisterait pour le département à orienter les demandeurs vers les associations de services d'aide à domicile fonctionnant sur le mode « mandataire », qui en raison d'une gestion plus légère donnent lieu au versement de tarifs moins importants ; cela pourrait compromettre à terme la liberté de choix des personnes soignées.

- le deuxième concerne l'ouverture aux Saad des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (Cpom), faculté que la loi ASV a ouverte aux conseils départementaux. Encore une fois, il ne faudrait pas que l'argument légitime de la rationalisation de l'offre territoriale donne lieu à une éligibilité sélective aux Cpom de certains Saad, privilégiant les structures les plus importantes. Cet instrument juridique doit permettre de donner aux acteurs signataires une visibilité de gestion permise par la pluriannualité. Il n'a jamais été dans l'esprit du législateur d'en exclure les plus petites structures.

- le troisième risque est d'ordre plus structurel. Il s'agit de la question des disparités de tarification des Saad entre départements. Il n'appartenait pas à la loi ASV de s'attaquer à ce problème mais l'avènement du régime unique d'autorisation ne manquera pas de le mettre en exergue.

S'agissant de la réforme tarifaire des Ehpad, tous les décrets nécessaires ont été pris pour une mise en oeuvre dès le 1er janvier 2017. Les mutations sont profondes : l'instauration d'un Cpom obligatoire et la mise en place d'une tarification à l'activité mettront nécessairement du temps à imprégner les habitudes des tarificateurs des établissements. J'attire néanmoins l'attention de la commission sur le rythme de révision du degré d'autonomie du résident d'Ehpad retenu par le Gouvernement, qui détermine in fine le tarif dépendance servi à l'établissement. Celui-ci ne sera évalué qu'à l'entrée du résident puis trois mois après, ce qui peut paraître insuffisant. De plus, la déconnexion relative du tarif hébergement et de l'évolution des charges des Ehpad a déjà fait l'objet d'un recours contentieux que le Conseil d'État examinera en mars prochain.

Je souhaite enfin saluer la vigilance de nos deux rapporteurs Georges Labazée et Gérard Roche, qui ont tenu à ce que les crédits réservés par la CNSA à l'aide à l'investissement respectent bien le double usage voulu par le législateur : modernisation du bâti existant et création de nouvelles places. Le dernier conseil de la CNSA a pris acte de cette demande et s'est engagé à ce que l'esprit de la loi soit respecté.

Un dernier point doit retenir notre attention. La grande majorité des décrets d'application de la loi ASV restant à prendre concerne le partage d'informations entre acteurs de la prise en charge, que le législateur a souhaité faciliter, afin d'éviter à la personne ou à ses proches les démarches fastidieuses que supposent tout renouvellement de demande de soins ou de services. Le retard pris dans l'application de ces décrets serait dû aux difficultés rencontrées par certains services de l'État à adapter et à rendre compatibles des systèmes d'informations très élaborés. Nous devons néanmoins insister sur l'impératif de fluidité de l'information, essentielle à la qualité de vie des personnes âgées et de leurs aidants.

Je termine par les lois relatives au droit du travail, à l'emploi et à la formation, qui ont été nombreuses depuis cinq ans, avec une succession de textes importants sur les deux dernières sessions.

Le volet « travail » de la loi « Macron » du 6 août 2015 est totalement applicable. En effet, après plus de 15 mois d'attente, le décret du 23 novembre dernier a défini le barème indicatif d'indemnisation par les prud'hommes en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse. Au regard de l'attente forte des entreprises, il s'agit toutefois d'une demi-mesure, alors que le Sénat a souhaité à plusieurs reprises un barème impératif, seul à même d'offrir une réelle prévisibilité aux employeurs.

La loi relative au dialogue social et à l'emploi, dite loi « Rebsamen », du 17 août 2015 est applicable dans sa quasi intégralité. Nous nous prononcerons d'ailleurs bientôt sur la ratification d'une ordonnance prévue par son article 39 et qui transforme l'Afpa en établissement public à caractère industriel et commercial.

Toutefois, il faut souligner que l'on ignore toujours le périmètre précis des commissions paritaires régionales interprofessionnelles censées renforcer le dialogue social en faveur des salariés des TPE, faute de décret. De même, le décret relatif à la représentativité des syndicats représentant les agents de direction des organismes de protection sociale comme la mutualité sociale agricole (MSA) et le régime social des indépendants (RSI), n'a toujours pas été pris alors que cette disposition est issue d'un amendement qui avait été défendu sur la très grande majorité des bancs du Sénat.

S'agissant de la loi « travail » du 8 août 2016, le Gouvernement s'était dès l'origine engagé à prendre la grande majorité des décrets avant la fin de l'année 2016. Près des trois-quarts des mesures d'application avaient été publiées au 1er janvier dernier. Son objectif est de prendre les mesures restantes avant la fin du premier trimestre.

Il faut reconnaître que les mesures emblématiques de la loi ont été rapidement rendues applicables par le Gouvernement. Ainsi, les décrets d'application de la nouvelle architecture des règles relatives à la durée du travail et aux congés, qui fait primer la négociation d'entreprise, ont tous été pris le 18 novembre. De même, ceux relatifs au compte personnel d'activité, qui est entré en vigueur le 1er janvier dernier, sont parus en octobre et, pour le dernier, le 28 décembre. Cela n'atténue pas les réserves qu'avait formulées notre commission sur certains aspects de ce dispositif, en particulier le compte d'engagement citoyen.

Les deux dernières semaines de décembre ont vu la publication de trois décrets majeurs.

Le premier, du 20 décembre, définit les conditions dans lesquelles des syndicats peuvent exiger l'organisation d'un référendum d'entreprise pour valider un accord qui n'aurait pas été signé par des syndicats majoritaires. Il s'agit ici de surmonter les blocages de la négociation collective. On peut toutefois regretter que l'employeur ne puisse pas lui-même déclencher cette consultation, comme le Sénat l'avait proposé.

Le deuxième décret, du 27 décembre, met pour sa part en oeuvre la réforme de la médecine du travail, qui remplace notamment la visite médicale obligatoire d'embauche par une visite d'information et de prévention et revoit la périodicité maximale des visites de contrôle. Le décret fixe cette périodicité à cinq ans pour la très grande majorité des salariés, quatre ans pour ceux faisant l'objet d'un suivi individuel renforcé et trois ans pour les travailleurs mineurs, les travailleurs de nuit et les travailleurs handicapés. Il redéfinit également les missions du médecin du travail, en confirmant son rôle en matière de prévention des risques professionnels et en lui confiant un rôle d'accompagnement en cas de réorganisation importante de l'entreprise.

Enfin, le troisième décret, publié le 28 décembre, définit les conditions de mise en oeuvre des accords de préservation ou de développement de l'emploi, plus connus sous le nom d'accords de compétitivité. Il liste notamment les informations que l'employeur doit fournir aux salariés sur leurs droits d'accepter ou de refuser l'application de ces accords et il précise le contenu du parcours d'accompagnement personnalisé, qui est un dispositif spécifique dont bénéficient les salariés refusant l'application de ces accords et licenciés en conséquence.

Malgré cette activité réglementaire intense, plusieurs textes d'application importants restent en attente.

C'est le cas de celui fixant la composition de la commission chargée de refonder le code du travail. Elle n'est toujours pas installée alors qu'elle doit théoriquement rendre ses travaux avant début août 2018, dans dix-huit mois.

Alors que le Gouvernement a érigé la lutte contre la fraude au détachement de travailleurs comme une priorité nationale, les dispositions adoptées à ce sujet dans la loi « travail » ne sont toujours pas applicables, comme la suspension d'activité d'un prestataire étranger en cas d'absence de déclaration préalable de détachement.

Par ailleurs, le décret relatif au repérage de l'amiante avant travaux n'a toujours pas été publié, alors qu'il constituait l'une des principales recommandations du comité de suivi sur l'amiante mis en place en 2014 par notre commission.

Voici mes chers collègues les principaux points saillants de ce bilan. Des informations plus détaillées figureront dans le rapport écrit à paraître mi-février.