Intervention de Hervé Jouanjean

J'ai toujours plaisir à recevoir les élus à Bruxelles, y compris quand ils viennent de France... Nous sommes certes au service de la Commission européenne, mais il nous appartient aussi de travailler avec tous ceux qui participent aux décisions, y compris au plan national.

Le budget de l'Union, son cadre financier, ses ressources propres, ont donné lieu, à la suite d'une conciliation entre le Parlement européen et le Conseil des ministres, à un accord, lequel reflète des situations nationales difficiles. Le Conseil des ministres de juillet a arrêté les crédits de paiements à 129 milliards, soit une augmentation de 2,09 %, très inférieure aux 4,9 % proposés par la Commission ; un chiffre que nous n'avions pas sorti du chapeau, mais qui résultait d'une évaluation approfondie de la dépense, fondées sur les prévisions de paiement fournies par les administrations nationales, dont je rappelle qu'elles sont ordonnatrices, en gestion conjointe, de 80 % des dépenses, et sur lesquelles, après un examen critique, nous effectuons des arbitrages.

Cette année, notre calcul, mathématique, nous amenait à une croissance de 6,5 % à 7 %. Nous avons considéré qu'il était politiquement impossible de présenter un chiffre aussi élevé, et donc tranché, un peu au doigt mouillé, cette fois, je le reconnais, à 4,9 %, pour informer le Conseil des Ministres et le Parlement européen de la réalité de la pression sur les paiements, tout en restant dans des proportions admissibles.

Le Conseil des ministres en a décidé autrement. La progression sera, in fine, de 1,86 %, si l'on tient compte de la rallonge de 200 millions qui nous a été accordée cette année pour nous éviter d'être, véritablement, à court de moyens : situation inédite, sachant que nous avions plutôt coutume de rendre de l'argent aux budgets nationaux.

Le Parlement européen n'a pas remis en cause ce chiffre : le président de la commission du budget a persuadé ses collègues qu'il n'était pas opportun de batailler avec le Conseil sur les crédits de paiement. Il a préféré se battre pour rétablir les crédits d'engagement, que ce dernier avait réduits de 3,7 milliards. Nous sommes là dans la tradition du débat entre les deux instances, le Parlement s'attachant toujours à faire reconnaître par le Conseil les priorités qu'il a définies pour l'Union.

Mais il en résulte cette année, que la différence entre crédits d'engagements et crédits de paiement est frappante : 13 milliards. Cela n'est pas anormal en soi, puisque le budget européen est essentiellement un budget d'investissements, avec des dépenses étalées sur plusieurs exercices. Toutefois, au 31 décembre 2010, le reste à liquider était de 200 milliards, la pression sur les paiements, avec un budget en si faible augmentation risque d'être considérable dans les années à venir. Pour 2011, nous avons présenté un projet de budget rectificatif de 550 millions ; le Conseil des Ministres en a accordé 200 ; je crains que ce ne soit insuffisant. Déjà, nous ne signons plus de contrats de recherche, parce qu'ils appellent le paiement d'avances. Même situation tendue pour le Fonds social, où les dépenses ont crû de 8 milliards à la mi-novembre 2011 par rapport à la même date en 2010 : c'est considérable, plus que ce que nous avons rendu aux Etats membres en 2010 combiné avec la hausse du budget du dernier exercice. Pour y parer, les Etats membres ont adopté chaque année une déclaration par laquelle ils s'engagent à payer au-delà de ce que prévoit le budget, pour atteindre le montant des paiements effectivement nécessaire. A cet égard, il faut souligner que le budget européen est, lui aussi, sous l'oeil des agences de notation. Il apporte des garanties d'emprunt, sa part au Fonds européen de stabilité financière, à hauteur de 60 milliards, ainsi qu'à d'autres mécanismes financiers. Le triple A que l'on nous accorde aujourd'hui est fondé sur la garantie des Etats, et la solidité de leurs bases. Si nous avions des difficultés, le marché le saurait. Si la situation de l'un ou l'autre Etat membre se détériorait, cela aurait aussi des conséquences.

Ce budget, ainsi que l'ont dit les journaux, est donc un budget de rigueur. La trajectoire des années à venir sera difficile. Les marges de manoeuvre qui nous seront laissées, dans le cadre de la programmation pluriannuelle 2013-2020 sont faibles Par ailleurs, il est important de souligner que le budget européen est, à 94,3 %, un budget d'investissement, seuls 5,7 % allant aux dépenses administratives C'est une dépense qui revient quasi totalement dans les Etats membres. C'est d'ailleurs pourquoi, comme contribuable français, j'ai été choqué de lire, dans la lettre jointe à nos déclarations d'impôts de cette année, que la contribution de la France au budget de l'Europe était présentée au quatrième rang de nos dépenses, après l'éducation, la dette et la défense, sans aucune référence aux 13 milliards d'euros qui reviennent en France, via la Pac, notamment.

Pour assurer ces dépenses d'investissement et tout particulièrement pour les politiques de cohésion et de soutien à la recherche, dont les programmes courent sur plusieurs années, l'Union européenne a besoin de pouvoir agir dans un cadre pluriannuel qui est adopté à l'unanimité des Vingt-sept. Budget d'investissement pour l'essentiel le budget de l'Union européenne, si on le compare aux budgets nationaux, est, de surcroît, très modeste. Il ne représente pas plus de 1 % du revenu national brut, quand la part des budgets nationaux de chaque Etat varie de 37 % à 55,8 % de leur RNB. Il a baissé, alors que les budgets nationaux augmentent. Le réduire ne changera donc guère les choses sinon très marginalement.

Quels sont nos objectifs ? Mettre en oeuvre le traité de Lisbonne et les nouvelles orientations stratégiques « 2020 », moderniser, cibler des objectifs précis, simplifier. Sachant que le mode d'élaboration des règlements qui président aux programmations - discussion au Conseil et « codécision » avec le Parlement - donne lieu à des mécanismes de gestion des fonds très complexes, nous avons voulu simplifier. Nous présenterons en janvier, au Parlement et au Conseil, des propositions de simplification, qui feront bien ressortir, je l'espère, combien pourraient être épargnées de complications.

Nous présenterons un budget réorienté, mieux équilibré dans son financement. Sur sept ans, en euros constants 2011, le budget se stabilisera au plafond des dépenses prévu pour 2013, dernière année du cadre budgétaire actuel : le contexte exige une telle maîtrise. Il s'établira à 1 025 milliards sur la période, soit une moyenne de 1,05 % du RNB, en baisse par rapport au taux d'appel actuel. Les crédits de paiement s'établiront à 970 milliards, soit un taux de 1 %, qui répond précisément au souhait initialement exprimé par la France, le Royaume-Uni et l'Allemagne, qui demandaient une stabilisation des dépenses sur la base de 2013. Mais la ligne de but s'est hélas, depuis, déplacée, et les Britanniques exigent désormais que l'on raisonne, non plus sur 2013, mais sur 2011...

La structure du budget a été modifiée pour mettre l'accent sur les dépenses d'innovation et de recherche, celles qui créent croissance et emploi. Mais nos marges de manoeuvre sont rétrécies par deux contraintes. La Pac, en premier lieu, dont la France peut se féliciter que sa continuité et sa stabilité ne soient pas substantiellement remises en cause : le chiffre proposé représente en effet une stabilisation des dépenses en euros courants. Seconde contrainte, la cohésion, pour la stabilisation de laquelle nous avons pu abaisser le plafond des transferts vers ceux qui en bénéficient le plus, en tenant compte de l'amélioration de leur situation. Les montants ainsi libérés ont permis d'augmenter les disponibilités pour la « croissance intelligente », et l'investissement, en particulier avec le Fonds Européen de connexions pour financer ce qu'en anglais on désigne par les termes de « core infrastructures », afin d'achever de tisser les mailles du grand marché intérieur de l'énergie, des transports et des technologies de l'information. S'ajoutent à cela les crédits destinés à la sécurité, à la citoyenneté, à l'Europe dans le monde, tandis que les dépenses administratives seront stabilisées grâce à un effort de réduction des effectifs de 5 % sur cinq ans et à une stabilisation des crédits de personnel des agences.

Vous voyez que, contrairement à ce que l'on entend dire par certains, qui invoquent une augmentation de 3,2 % des dépenses sur la période, le budget est stabilisé. On peut toujours jouer avec les statistiques, certains comparent la moyenne 2013/2020 à celle de 2007/2013. S'agissant d'une stabilisation de la dépense au niveau de 2013, il est évident que soit le chiffre de 2013, soit la moyenne 2013/2020 - ce qui est la même chose - est en croissance par rapport à la moyenne 2007/2013. C'est une vérité statistique qui ne changera rien au fait que la dépense est stabilisée sur la base 2013. Si l'on examine maintenant l'évolution de la dépense exécutée au regard du plafond de crédits de paiement, on constate, outre une tendance à la baisse des moyens dont dispose le budget, que les deux courbes se rapprochent.

Il est vrai que nous avons placé quelques lignes de dépenses hors du cadre financier, mais sans sortir en rien de la pratique traditionnelle, où de tels mécanismes de flexibilité ont toujours existé. De fait, ils sont nécessaires dans un budget très structuré, et qui subit l'influence, ajouterais-je pour le déplorer, de l'obsession des Etats membres sur l'évolution de leur contribution nette qui domine le comportement des délégations au point de nuire à l'efficacité de la dépense, puisque chacun préfère afficher un solde positif plutôt que travailler sur la structure des politiques : voilà qui sera un vrai débat pour le prochain cadre financier.

Nécessaire flexibilité, donc, comme cela a toujours été le cas, et non effet d'une manipulation des chiffres. Pour l'aide d'urgence, tout d'abord - et les besoins n'ont pas manqué : raz de marée en Asie, tremblements de terre en Turquie ou en Haïti, intervention humanitaire en Lybie, inondations au Pakistan, etc. Le Fonds de solidarité est également placé hors budget, pour des raisons que chacun comprendra. Nous avons renforcé le Fonds d'ajustement à la mondialisation, pour répondre à des situations affectant, au-delà de l'industrie, le monde agricole, qui pourrait être mis à rude épreuve par les résultats de l'une ou l'autre négociation multilatérale ou bilatérale à venir, et auquel nous affectons jusqu'à 2,5 milliards, tandis que 500 iront à l'industrie. A quoi s'ajoute une réserve de crise pour l'agriculture, nouvelle disposition qu'il nous a semblé justifié de sortir de la rubrique 2, puisqu'elle sert à faire face à des dépenses imprévues, comme celles qu'a entraînées la crise du concombre, mais non pas stables.

Le FED, enfin, reste, comme cela est de tradition, hors cadre. Il est vrai que le Parlement européen et la France plaident pour son intégration. On peut comprendre la position française : la clé de répartition étant différente du taux d'appel en pourcentage du RNB, sa contribution lui coûte plus cher. Mais nous avons franchi une nouvelle étape dans l'harmonisation des clés de répartition.

Pour ce qui concerne les projets ITER et G.M.E.S., enfin, la Commission, sous l'impulsion de son Président, a voulu envoyer un message aux Etats membres. Il s'agit là de projets majeurs, fondamentaux pour l'avenir, mais dont le coût est, du même fait, faramineux au regard de la taille du budget européen. D'autant que les coûts de financement ne sont pas suffisamment maîtrisés. Pour ITER, les mesures prises en concertation avec le management du projet devraient résoudre les problèmes de gestion, mais il n'en reste pas moins que nous travaillons dans l'inconnu : il est impossible de prévoir toutes les situations. En témoigne la rallonge de 1,3 milliard dont il faudra bien décider très rapidement maintenant

Or, les Etats membres, qui ne sont pas prêts à mettre plus d'argent frais au pot, demandent, comme ce fut le cas pour Galileo, que l'on procède par redéploiement des ressources. C'est là un sujet de discorde entre Conseil et Parlement. Depuis dix-huit mois, nous disons au conseil d'administration d'ITER que nous sommes d'accord pour financer les surcoûts, mais que nous avons à régler un problème de procédure budgétaire. Osons croire qu'il se résoudra avant la fin de l'année, sauf à susciter de lourdes difficultés. Nous avons donc voulu envoyer un message : on ne peut demander au budget européen de financer ces surcoûts, au détriment des programmes de recherche et du soutien aux PME qui contribuent à l'innovation.

Un mot sur la finalisation des maillages énergie, transport et technologies de l'information, avec l'utilisation des instruments financiers, notamment les « project bonds » européens. La rigueur du cadre financier nous amène à rechercher des financements innovants, avec des effets de levier importants, sachant que les projets visés sont susceptibles de générer des retours sur investissement suffisamment importants pour financer les remboursements. D'où la décision de mettre ces instruments financiers à la disposition de la Banque européenne d'investissement et des institutions homologues au sein des Etats, comme la CDC pour la France. On répond ainsi aux besoins en mettant à disposition des moyens plus importants, sous forme de garantie ou de participation au capital des sociétés de financement. L'objectif, tout particulièrement en matière d'infrastructures, est de conférer un statut privilégié à des opérations que le marché, parce qu'elles sont à très long terme, n'est pas prêt à financer. Si bien que pour parler en ces termes, nous améliorons leur rating pour les rendre bancables (sourires). Cela dit, il ne faudrait pas que certains y voient l'occasion de réduire encore le budget européen, ce qui serait dramatique.

Pour la recherche et l'innovation, comme pour la cohésion, nous avons voulu regrouper les instruments, dont la dispersion complique beaucoup les choses pour les bénéficiaires, qui doivent frapper à plusieurs portes et répondre à des exigences différentes. Nous proposons un instrument global, simplifié, avec une présentation des dossiers et des méthodes de contrôle standardisés.

Au total ce seront 80 milliards qui iront à la recherche et à l'innovation, et 40 milliards aux infrastructures et aux technologies de l'information, auxquels s'ajoutent les 10 milliards du Fonds de cohésion fléchés vers les infrastructures.

La politique de cohésion est, elle aussi, simplifiée. Une nouvelle architecture, distingue trois catégories de régions - régions en retard de développement, ou dit de convergence, avec un PIB par habitant inférieur à 75 % à la moyenne de l'Union, régions en transition, avec un PIB compris entre 75 % et 90 %, régions plus avancées, avec un PIB supérieur à 90 % de la moyenne. Au-delà du filet de sécurité qui s'applique aux régions qui quittent la convergence : les régions qui demeurent au-delà du seuil de 75 % mais au-dessous de celui de 90 % peuvent souffrir d'importants problèmes de reconversion, susceptibles de les tirer vers le bas ; il faut aussi concentrer des moyens en leur faveur pour de simples raisons d'équité. La conditionnalité est aussi renforcée, la part de la Pac et de la cohésion est ramenée pour chacune de ces politiques à 33 % du budget à l'horizon 2020. Pour la Pac, outre le changement de structure des paiements directs, un paiement vert est introduit. Un effort de convergence, via l'harmonisation régionale et nationale des paiements ainsi que la réduction des écarts entre les Etats membres est engagé.

Pour le volet « Europe dans le monde », le niveau des dépenses proposé part de l'hypothèse que la part de la contribution de l'Union européenne dans la contribution globale de l'Europe à l'aide au développement est maintenue.

J'en viens, avec la question des ressources propres, au financement du budget. Les pères fondateurs avaient prévu de l'alimenter, progressivement, par des ressources propres. Au sens strict, celles-ci recouvrent, aujourd'hui, deux types de ressources, d'une part les ressources propres traditionnelles, les droits de douane, en forte baisse avec l'ouverture des marchés ainsi que les cotisations sucre, et d'autre part la TVA, calculée selon des modalités statistiques complexes auxquelles nous proposons de renoncer, ainsi que, calculée selon une clef établie sur base du revenu national brut, la contribution budgétaire des Etats. Ces deux sources de financement représentent aujourd'hui 85 % des recettes du budget et c'est bien là le drame. Les Etats ne regardent que le niveau de leur contribution et oublient ce qu'ils reçoivent du budget européen; bien peu acceptent de se souvenir que les nouveaux Etats membres, qui nous ont ouvert leurs marchés, ont droit, en contrepartie, aux aides sur lesquelles nous nous sommes engagés.

Ce mode de financement par pourcentage du RNB est devenu un poison pour le débat. Compte tenu des deux contraintes que sont le maintien de la Pac et des engagements dans le domaine de la politique de cohésion, il est clair que toute réduction globale de la taille du budget telle qu'évoquée par de nombreux Etats membres réduira nécessairement les disponibilités pour les dépenses d'avenir. Autrement dit, il faut craindre que les Etats décident de couper où cela fait le moins de mal à court terme, c'est-à-dire les infrastructures et la recherche, là où cela fait le plus mal pour l'avenir.

La Commission propose plusieurs évolutions. En finir, tout d'abord, avec une contribution TVA coûteuse et inutile, pour introduire un prélèvement d'un point de TVA au bénéfice de l'Union européenne. Sachant qu'il convient, dans un souci d'équité, de tenir compte des différences de régimes entre les Etats, l'idée envisagée est de n'utiliser, comme base de référence, que les produits taxés au taux standard dans l'ensemble de l'Union. Introduire, ensuite, une ressource propre nouvelle, à hauteur des deux tiers du produit de la taxe sur les transactions financières, si elle est adoptée. Avec un tel schéma, nous serions aujourd'hui à 60 % de véritables ressources propres. Et je n'indique pas le bénéfice collatéral, pour les Etats, de la réduction comptable de la dépense, puisque ces ressources ne transiteraient plus par leur budget national.

Nous proposons, enfin, de modifier le régime des corrections financières. S'il est normal que continuent de s'appliquer les principes de Fontainebleau, qui veulent qu'un Etat dont la contribution est disproportionnée au regard de sa prospérité soit en droit de demander une correction, il reste que le régime actuel est inéquitable, et crée la confusion. Nous proposons donc de le remplacer par un système forfaitaire. La correction obtenue par le gouvernement britannique en 1984, établie sans limite de temps, alors que le pays, fort contributeur au budget agricole, était beaucoup plus pauvre qu'aujourd'hui, n'a plus lieu d'être, mais le Royaume-Uni n'en mérite pas moins, pour de toutes autres raisons, de bénéficier d' une correction. Nous proposons de l'établir à 3,6 milliards. L'Allemagne, qui profite aujourd'hui de rabais flous, bénéficierait quant à elle de 2,5 milliards, les Pays-Bas de 1,05 milliards, la Suède de 350 millions.

J'en viens, pour finir, au calendrier des négociations. La présidence danoise souhaitait aboutir au Conseil européen de juin 2012. Mais les circonstances politiques étant ce qu'elles sont, il paraît difficile de trancher avant la fin des échéances électorales françaises. Juin ne pourra donc être que l'occasion de dresser un état des lieux et d'avancer sur les modalités techniques, la vraie négociation, dont M. Van Rompuy prendra les rênes, ne pouvant aboutir qu'au second semestre de 2012, sous présidence chypriote. En tout état de cause, puisse le dossier suffisamment avancer, au cours de cette année, pour que les actes sectoriels que nous avons définis soient examinés par le Conseil à temps pour nous permettre de préparer du moins le budget pour 2014 en connaissance de cause.