Intervention de Philippe Adnot

Pourquoi ai-je voulu faire ce contrôle ?

La valorisation de la recherche publique constitue un enjeu majeur à la fois pour l'attractivité de nos établissements d'enseignement supérieur et de recherche et pour la compétitivité économique de notre pays, par le biais de l'innovation.

Dans le cadre de mes précédents travaux de contrôle, j'avais pu mettre en évidence les importantes lacunes de notre système français de valorisation. Certes, la recherche partenariale avait su se développer mais, en revanche, le transfert de technologies, à travers le dépôt de brevets puis la concession de licences ou la création de start-up, restait trop rare.

Comme d'autres observateurs, j'avais en particulier pu constater plusieurs failles :

- l'absence de financement de la maturation et de la « preuve de concept ». Les projets de recherche ne parvenaient pas à un niveau de maturité suffisant pour être « valorisables » par les entreprises, tombant ainsi dans ce que l'on qualifiait alors de « vallée de la mort » ;

- des services de valorisation insuffisamment développés voire inexistants dans les différentes structures et en particulier au sein des universités, faute de moyens associés.

Dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), le Gouvernement a souhaité répondre à ces difficultés, notamment par la création des Sociétés d'accélération du transfert de technologies, les SATT. Il s'agit de sociétés par actions simplifiées dont l'État et les établissements de recherche sont actionnaires.

Les 14 SATT créées depuis 2011 ont en particulier vocation à financer et à accompagner la maturation et la « preuve de concept », tout en mutualisant les services existants et morcelés au sein des établissements. Elles couvrent aujourd'hui la quasi-totalité du territoire.

Alors qu'elles portent en principe un soutien à la valorisation de la recherche, les SATT font l'objet de nombreuses critiques depuis leur création et n'ont pas toujours bonne réputation : elles seraient coûteuses et peu performantes ; leurs procédures seraient complexes et le processus de décision resterait trop lent ; leur action serait enfin éloignée des laboratoires...

J'ai donc souhaité me pencher sur ces structures très spécifiques, peu connues du grand public, mais qui sont désormais fermement installées, avec au total plusieurs centaines de salariés.

Comment s'est passée la mise en place de ces structures ? Quel premier bilan peut-on tirer de leur activité et de leurs résultats ? Les SATT constituent-elles le bon modèle ? Quel avenir peut-on leur dessiner à l'issue du PIA, alors qu'initialement il leur était demandé d'atteindre l'équilibre financier à dix ans ?

Au-delà des auditions et des questionnaires, je me suis déplacé dans quatre SATT et je suis allé à Oxford voir le dispositif de valorisation particulièrement performant de l'université.

Je vous livre mes principaux constats.

Tout d'abord, après une mise en place parfois longue et tardive, les SATT sont désormais opérationnelles, avec une organisation et un mode de fonctionnement variés.

14 SATT ont été créées entre 2011 et 2014 et sont financées par le Fonds national de valorisation (FNV), issu du premier PIA et dont les crédits ont plutôt connu une bonne exécution. 857 millions d'euros sont engagés et 406 millions d'euros consommés au 30 juin 2016.

Les SATT ont été créées dans le cadre de trois vagues (5 pour la vague A, 4 pour la vague B et 5 pour la vague C). Il a été décidé, dès la vague B, que les SATT couvriraient tout le territoire national, alors qu'initialement, les projets devaient être retenus uniquement en fonction de leur potentiel de performance, en fonction de l'analyse d'un jury international.

En conséquence, pour qu'elles atteignent une masse critique, certaines SATT exercent leurs compétences sur un territoire particulièrement étendu. La quasi-totalité de l'hexagone est couverte, à l'exception de la Normandie. Ainsi, la SATT Grand Est intervient sur le champ des universités de Bourgogne, de Franche-Comté et de Lorraine, mais aussi de l'Université de technologie de Troyes. La SATT Grand Centre se substitue aux établissements de quatre anciennes régions.

La mise en place des SATT a pu être généralement plus longue que prévue, retardant d'autant les résultats attendus. Pour autant, avec des succès certes divers, les 14 SATT sont désormais opérationnelles. Elles ont développé des compétences très variées, rendant difficiles les comparaisons entre elles malgré un modèle unique au départ.

En effet, les SATT ont développé d'autres activités de prestations, comme le leur permettaient leurs statuts et ainsi que cela leur était demandé afin de renforcer leur rentabilité financière. Facturées au bénéficiaire, ces prestations peuvent permettre des mutualisations, notamment en termes de personnels.

Ainsi, plusieurs SATT gèrent les contrats de recherche de certaines universités, d'autres ont intégré, dès leur création, un incubateur. Elles peuvent aussi vendre leurs compétences en propriété intellectuelle ou encore gérer des plateformes technologiques.

Afin de développer ces activités de prestations et les relations entre les établissements de recherche et la SATT, il était prévu que 5 % des crédits alloués à la création des SATT seraient réservés au financement de ce type de prestations.

Cette faculté a été largement utilisée, puisque plus de 20 millions d'euros sur les 42,8 millions d'euros disponibles ont d'ores et déjà été consommés à fin 2016. Son utilisation est toutefois variée selon les SATT.

Mais cette disposition avait, en réalité, tout d'une fausse « bonne idée ». Tout d'abord, sur le principe, il est assez étonnant que des établissements soient dotés de fonds pour demander des prestations à une société privée, elle-même financée par de l'argent public. 5 % de la somme reçue à l'occasion de la création de la SATT sont attribués aux établissements pour qu'ils puissent acheter des prestations à cette nouvelle structure. Ce mécanisme produit donc un chiffre d'affaires qui ne reflète pas vraiment la réalité et semble peu efficace pour développer des relations durables entre les actionnaires et la SATT.

Ensuite, il peut s'agir de prestations que les SATT ont de toute façon vocation à réaliser dans le cadre du transfert de technologies (par exemple, la détection). En outre, rien ne garantit que les établissements recourront effectivement aux SATT pour réaliser ce type de prestations par la suite.

En conséquence, il est fort probable que les recettes de prestations des SATT chutent lorsque la dotation sera épuisée ou bien ne pourra plus être utilisée.

Cette mesure n'aurait pas dû être prévue à l'origine. Elle va toutefois s'éteindre d'elle-même puisque ces fonds ne sont utilisables que pendant cinq ans.

S'agissant de leur organisation et de leur fonctionnement, les SATT disposaient d'une certaine liberté malgré le statut-type et le cadre imposés par l'État.

Le choix de créer de nouvelles structures a conduit au recrutement de près de 800 personnes, dont plus de 500 permanents pour une masse salariale de plus de 40 millions d'euros. Certes, certains d'entre eux sont issus de services de valorisation préexistants.

Les procédures mises en place pour sélectionner les projets et assurer leur suivi paraissent quant à elles encore trop complexes et le processus décisionnel trop long.

Le comité d'investissement, qui détermine les projets à maturer, joue un rôle essentiel. La qualité du recrutement des experts qui le composent et qui sont extérieurs à la SATT est déterminante.

Des relations de proximité doivent être encore développées avec les chercheurs, pour que la détection se fasse « au plus près de la paillasse » dans le laboratoire. En outre, certains secteurs semblent encore peu exploités car plus difficile à valoriser, à l'instar des sciences humaines et sociales.

Le chercheur devrait aussi être présent à toutes les étapes de la valorisation, depuis la présentation de son projet au comité d'investissement jusqu'aux rencontres avec les entreprises. En effet, il nous a été indiqué que, dans certaines SATT, le chercheur n'est pas invité à présenter son dossier devant le comité d'investissement.

Les SATT répondent globalement à l'un des principaux objectifs qui leur étaient assignés, à savoir développer la valorisation de la recherche publique en finançant la maturation et la « preuve de concept » industriel.

Entre 2012 et 2016, près de 215 millions d'euros ont ainsi été dépensés par les SATT au titre de la maturation, y compris les dépenses de personnels de la SATT et autres coûts indirects, pour 1 388 projets décidés. On constate, par ailleurs, une vraie évolution au cours des années. Cette augmentation s'explique par la montée en puissance des SATT les plus récentes, mais pas seulement.

Les SATT ont également permis une certaine professionnalisation bienvenue des équipes de valorisation du fait de la mutualisation des compétences et des moyens conférés. Ainsi en est-il tout particulièrement dans la gestion de la propriété intellectuelle. Indépendamment du nombre de titres de propriété déposés, les brevets apparaissent plus solides et les droits de chercheurs mieux protégés.

De même, se sont développées de véritables équipes chargées d'accompagner les chercheurs dans la maturation de leur projet puis dans la recherche de commercialisation.

À ce titre, il me semble particulièrement pertinent de prévoir qu'un projet soit suivi par la même personne tout au long du processus, comme c'est le cas à Oxford.

En revanche, l'objectif de mutualisation des services de valorisation, avec la mise en place d'un « guichet unique » pour les chercheurs et les entreprises, n'est que partiellement atteint. Si un certain nombre de personnels des anciens services de valorisation ont effectivement été intégrés dans les SATT, il en reste dans beaucoup d'établissements, même en très faible nombre.

La question du principe de l'exclusivité de la valorisation des résultats de la recherche mérite également d'être posée. En effet, en fonction des territoires et des établissements, certains laboratoires sont partiellement voire totalement exclus du champ d'intervention de la SATT. Et même lorsque la compétence de la SATT est en principe prévue, il semblerait qu'en pratique, certains établissements conservent la valorisation de projets en leur sein.

Cela fait partie des difficultés que rencontrent les SATT dans leurs relations avec les partenaires.

Concernant les organismes de recherche, la situation est encore plus variée.

Le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) est actionnaire de l'ensemble des SATT et leur a finalement confié la gestion de ses projets, sauf lorsqu'ils sont identifiés comme entrant dans des domaines « focalisés d'expertise nationale ». Cette disposition est plus ou moins aisée à appliquer selon les régions et interprétée de façon plus ou moins conciliante, rendant les relations parfois difficiles entre la SATT, le CNRS et sa propre filiale de valorisation, FIST SA.

L'INSERM n'est actuellement actionnaire que de six des quatorze SATT, sa filiale INSERM Transfert conservant dès lors une grande part d'activité.

Le CEA n'est actionnaire que de deux SATT (Grenoble et Saclay) et a obtenu de pouvoir, en tout état de cause, lui-même valoriser ses projets. En outre, parallèlement aux SATT, ont été créées des plateformes régionales de transfert technologique (les PRTT) après la création des premières SATT. Si ces structures sont davantage tournées vers la recherche partenariale, l'on peut se demander si elles constituent des partenaires ou des concurrents des SATT.

En tout état de cause, il convient de conserver une certaine souplesse afin de favoriser les relations des SATT avec les organismes de recherche.

En outre, il conviendrait que les SATT soient davantage tournées vers le secteur économique. Cela devrait notamment passer par la nomination rapide d'experts dans les conseils d'administration.

L'apport des SATT doit également s'analyser en fonction du rôle qu'elles jouent dans le développement économique du territoire et de leur implantation dans l'écosystème.

La co-maturation me paraît être une piste intéressante à développer, permettant d'associer au plus tôt les entreprises susceptibles d'être intéressées par la technologie maturée.

Le pilotage national doit être renforcé et le réseau des SATT se développer. L'État et ses opérateurs doivent pouvoir être en mesure de fournir des données précises et stables sur les SATT. Nous avons, en effet, compilé des masses de documents mais les chiffres ne sont pas nécessairement concordants. Certes, ces structures sont relativement jeunes mais il faut rapidement disposer de données fiables.

Il est dommageable qu'aucune « photo de départ » n'ait été réellement prise à la création des SATT s'agissant, d'une part, des services de valorisation préalablement mis en place et du nombre de personnes qui y travaillaient et, d'autre part, de l'activité préexistante sur le territoire.

Par ailleurs, il serait utile que les SATT soient représentées au sein du comité de gestion des SATT. Un ou deux présidents pourraient ainsi être nommés dans le cadre du réseau que ces sociétés ont constitué. Cela favoriserait notamment la discussion entre autorités de financements et utilisateurs des crédits.

Ce réseau des SATT devrait d'ailleurs davantage se développer, notamment pour permettre un plus grand partage des « bonnes pratiques » entre SATT et favoriser la mutualisation des compétences et des moyens. Je ne suis pas sûr qu'un certain nombre d'experts soit indispensable dans chacune des SATT. Au contraire, ces postes pourraient être mutualisés pour l'ensemble des SATT.

En termes de résultats, les SATT montent globalement en puissance, sans parvenir toutefois à atteindre nécessairement leurs objectifs, ni à cacher la diversité des situations entre SATT et la difficulté pour toutes de garantir une rentabilité financière.

Les SATT progressent globalement dans le nombre de projets suivis, de la détection à la signature de licences ou à la création de start-up. Ainsi, pour la seule vague A, le nombre de déclarations d'invention a plus que doublé tandis que le nombre de brevets déposés a été multiplié par quatre et celui de concessions de licences signées par sept.

La situation entre les SATT est toutefois très différente et les objectifs qui leur sont initialement fixés ne sont pas toujours atteints.

Les résultats de cette activité croissante des SATT restent, en revanche, encore relativement limités d'un point de vue financier.

En effet, les recettes issues du transfert de technologies ne s'élevaient en 2016, pour l'ensemble de la période, qu'à 16 millions d'euros, ce qui semble bien faible au regard des sommes engagées dans la seule maturation.

En tenant compte de l'ensemble de leurs ressources, y compris les recettes de prestations, les SATT enregistrent toutes, depuis leur création, une perte dans leur résultat d'exploitation.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, il est désormais largement admis que les SATT ne parviendront pas à atteindre l'équilibre financier au bout de dix ans, comme cela leur était demandé initialement. Cet objectif serait même par nature irréalisable, notamment du fait qu'il faudrait ainsi en moyenne cinq à sept ans pour qu'un projet soit rentable. D'ailleurs, le Gouvernement a lui-même commencé à desserrer cet étau qui a pu avoir des effets contre productifs, en incitant en particulier les SATT à privilégier les projets de court à moyen terme.

En conséquence, le bilan des SATT reste, pour l'heure, contrasté. Si plusieurs SATT semblent sur la bonne voie pour réussir le pari de structures spécialement dédiées à la maturation et au transfert de technologies, la plupart doivent encore faire leurs preuves. Enfin, quelques-unes rencontrent de telles difficultés qu'il est permis de douter de leurs capacités à perdurer.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, la SATT constitue-t-elle le bon outil pour le transfert de technologies ?

Rejoignant l'analyse déjà développée dans de précédents rapports, y compris par la Cour des comptes, je considère qu'il aurait probablement pu être décidé de ne développer que quelques SATT dans un premier temps, voire de confier la dépense de maturation à des services de valorisation déjà performants et existants plutôt que de créer de nouvelles structures, avec un nombre non négligeable de personnels et le développement de nouvelles procédures.

D'ailleurs, le Gouvernement semble avoir rejoint cette analyse puisqu'il a lancé en Normandie, seule région jusqu'à présent non couverte par une SATT, une expérimentation reposant sur le service de valorisation existant au niveau de la communauté d'universités et établissements (COMUE). Par ce système, il pourrait y avoir une proximité plus forte, le service de valorisation ayant la possibilité de faire appel aux spécialistes des SATT en cas de besoin.

Il existe manifestement des conditions optimales pour la réussite des SATT : un affectio societatis fort, avec des actionnaires volontaires qui facilitent leur montée en puissance ; un écosystème cohérent dans lequel la structure parvient à s'intégrer ; un président incontesté, indépendant, capable de gérer une société privée et ayant une bonne connaissance du monde économique, et même, dans l'idéal, une expérience dans le secteur. L'important turn-over de présidents de SATT met en évidence les difficultés rencontrées dans le fonctionnement de ces structures. Dans certaines SATT, j'ai notamment observé des changements de président très rapides.

En outre, la montée en puissance des SATT a été d'autant plus facile qu'elles pouvaient s'appuyer sur un dispositif de valorisation existant, comme les dispositifs mutualisés de transfert de technologies (DMTT).

Il est évident qu'un nombre assez faible de SATT remplissent ces conditions.

Maintenant qu'elles sont en place, les SATT peuvent encore évoluer et s'améliorer, plusieurs mesures pouvant être prises afin de les rendre plus efficaces.

Enfin, il est encore trop tôt pour juger pleinement des résultats des SATT et, plus globalement, de leur pertinence ainsi que du bon usage de la « manne » financière mise au service du transfert de technologies. Certaines sociétés rencontrent toutefois d'indéniables difficultés qui invitent à s'interroger dès à présent sur leur avenir.

Quelles sont les perspectives de ces structures à plus long terme ?

Il sera difficile d'atteindre l'équilibre financier et cela nécessitera du temps. Dès lors, plusieurs questions se posent :

Tout d'abord, quel sera le financement des SATT lorsque les crédits des PIA seront épuisés et si l'équilibre n'est pas atteint ? Le PIA 3 prévoit d'ouvrir 200 millions d'euros supplémentaires pour les SATT, mais ce complément devrait être réservé aux plus performantes. Les modalités concrètes de répartition de cette enveloppe ne sont pas encore connues et le nouveau Gouvernement a annoncé depuis réfléchir à la poursuite de ce programme.

En tout état de cause, aucune solution ne semble prévue pour les SATT qui ne figureraient pas parmi les plus performantes.

J'en profite également pour mentionner le fait que les SATT bénéficient du crédit d'impôt recherche (CIR), ce qui est assez étonnant. Les SATT investissent certes dans des projets de maturation, mais avec de l'argent public. C'est en raison de leur statut de société privée qu'elles entrent dans le champ de ce crédit d'impôt.

Je considère pour ma part que d'autres solutions doivent être envisagées sur les territoires où les SATT ne parviennent pas à s'implanter efficacement et où les difficultés sont trop nombreuses.

Ainsi, l'expérimentation menée en Normandie pourrait utilement être retenue lorsque la SATT recouvre un nombre important d'établissements et que ni l'affectio societatis ni l'insertion dans l'écosystème ne semblent acquis. Des structures plus petites, plus souples, pourraient ainsi être envisagées.

Il convient également de s'interroger sur le modèle même des SATT et du développement d'autres compétences.

Certes, la gestion des contrats de recherche constitue indéniablement un avantage pour celles qui en disposent, en particulier en termes de synergie et de mutualisation de moyens. Pour autant, il ne parait pas judicieux de l'imposer à toutes les SATT, surtout si la recherche partenariale est déjà très développée et que les équipes en place sont efficaces.

En revanche, il est indispensable qu'une meilleure articulation soit assurée, afin que les SATT aient, en particulier, connaissance des contrats conclus par leurs actionnaires.

Les SATT ne doivent pas non plus trop se disperser en exerçant un nombre toujours plus important de compétences. Je reste ainsi très réservé sur l'intégration d'incubateurs publics, envisagée par le Gouvernement et même actuellement expérimentée dans certaines SATT. Si une mutualisation de moyens est probablement envisageable et une meilleure articulation fortement souhaitable, il s'agit à mon sens de phases bien distinctes dans la création d'entreprises et reposant sur des métiers différents. Il faut d'abord que chacun fasse bien son métier et un élargissement du champ de compétences pourra ensuite être envisagé. Je m'interroge donc sur les 200 millions d'euros prévus pour développer le rapprochement entre les SATT, les incubateurs et même les accélérateurs au sein du PIA 3.

Laissons aux SATT le temps d'être les plus compétentes possibles sur leur coeur de métier, même si je comprends que le développement de prestations devrait permettre de faciliter l'atteinte de l'équilibre financier. Il s'agit d'un arbitrage difficile et qui ne pourra pas être identique sur tout le territoire.

Enfin, au-delà du modèle même des SATT, des obstacles au transfert de technologies et, plus généralement, à la valorisation de la recherche doivent encore être franchis.

Tout d'abord, le présent contrôle a été l'occasion de constater que la question du partage de la propriété intellectuelle entre établissements reste cruciale. C'est un sujet déjà très ancien et connu mais il est important de le rappeler car la lenteur du processus décisionnel parfois critiquée s'explique aussi par ces difficultés. À Oxford, l'on agit rapidement, notamment parce qu'il y a une « unité de commandement » et ce type de problématique n'existe pas.

Ensuite, il faut poursuivre les efforts engagés dans le développement des relations entre la recherche publique et le secteur économique.

Ainsi, certains chercheurs restent réfractaires à la valorisation des résultats de leur recherche ou en ignorent tout simplement les intérêts et les enjeux. Il faut poursuivre nos efforts de sensibilisation, notamment dans le cadre des modules de formation qui peuvent être prévus au cours de leurs cursus et les former mieux à cet aspect très particulier de leur activité. Il convient aussi de faire connaître les belles réussites pour susciter les envies. Parallèlement, les procédures doivent être simplifiées et les démarches facilitées car la priorité des chercheurs, c'est de conserver du temps pour mener à bien leurs projets.

En outre, la valorisation et l'innovation reposent à l'heure actuelle sur un nombre de structures toujours très important, nous sommes loin de l'idée du « guichet unique ». Même si chacune est là pour soutenir la valorisation et l'innovation, cette profusion peut être contre-productive et dissuader les chercheurs mais aussi, et surtout, les acteurs du monde économique, qui peuvent ne plus savoir à qui s'adresser.

Une simplification et une rationalisation du paysage de la valorisation et de l'innovation s'imposent, et à tout le moins une meilleure articulation entre toutes ces structures.

Enfin, il est également essentiel de fournir toutes les garanties pour la réussite des projets issus de la SATT. Ainsi, au moment de la phase de commercialisation, la création d'une start-up ne doit pas nécessairement être privilégiée. Il convient de s'appuyer avant tout sur le tissu économique existant, de concéder des licences avec des entreprises, en particulier des petites et moyennes entreprises (PME), en quête d'innovation. La création de start-up est séduisante, car elle permet de mieux afficher la performance en matière de statistiques. Toutefois, j'ai beau être partisan de la création de start-up, je considère qu'elle peut être source de lenteurs et plus risquée dans l'obtention de résultats.

Le présent contrôle a également pu être l'occasion de constater que les start-up rencontrent encore des difficultés pour trouver les financements nécessaires dans leurs premières phases de développement.

On a augmenté le flux des innovations transférables avec le financement de la preuve de concept, et donc accéléré la création de start-up, sans sécuriser le financement de ces dernières. Or, sans argent « frais », elles ne pourront se développer sur notre territoire et on aura alors simplement accéléré le volume de ce qu'on va finir par vendre à des sociétés étrangères.

En conclusion, financer la maturation de projets de recherche est une bonne opération si l'on veut augmenter les flux des innovations transférables. La volonté de couvrir tout le territoire et renforcer l'effort de mutualisation, dans l'intention d'augmenter la valorisation de la recherche était louable.

Toutefois, fallait-il que ce soit avec les mêmes outils ? Cela n'est pas certain et il faudra prévoir des ajustements. Les SATT parviendront-elles à un équilibre à dix ans ? Sûrement pas et pour quelques-unes probablement jamais.

Le modèle peut-il progresser ? Je le pense, si elles remplissent les conditions de la réussite précédemment exposées. Sans porter atteinte au secret des affaires, puisque ce sont des sociétés privées, la SATT qui fonctionne le mieux se trouve à Strasbourg car elle est sur un périmètre réduit, ce qui facilite son activité, et s'est appuyée sur un service de valorisation qui était probablement le plus performant en France lorsqu'elle s'est mise en place. Par ailleurs, elle gère un grand nombre d'activités. Il existait ainsi des conditions à la réussite à Strasbourg qui ne sont peut-être pas valables dans d'autres régions.

Dans une autre SATT, qui couvre une région plus étendue, j'ai également constaté des réussites, qui s'expliquent par la qualité des professionnels et l'organisation mise en place. La réussite est donc liée aux structures mais aussi aux hommes.

L'analyse comparative n'est pas facile ; elle requiert un effort de précision. L'élargissement de compétences ne devrait intervenir qu'après la réussite des obligations actuelles. La simplification de l'environnement de la recherche sera également un objectif à poursuivre.