Intervention de Guillaume Chevrollier

Mes chers collègues, Je suis très honoré de vous présenter cette année, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, les crédits de trois programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » : le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » et le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ».

À eux trois, ces programmes regroupent environ 10% des crédits de l'ensemble de la mission, avec 1,1 milliard d'euros. Par rapport à l'année dernière, les moyens de la politique de la biodiversité, de l'expertise en matière de développement durable et de transition énergétique, et de lutte contre le changement climatique sont globalement préservés, malgré des changements de périmètre et de maquette budgétaire importants, sur lesquels je reviendrai plus en détails.

J'évoquerai aussi devant vous un certain nombre de points « négatifs » qui entourent ces dispositions budgétaires : je pense par exemple aux moyens des agences de l'eau, aux moyens humains des opérateurs, au financement des actions territoriales des territoires à énergie positive pour une croissance verte (TEPCV) ou encore à la promesse présidentielle non-tenue du doublement des moyens du Fonds chaleur.

Avant toute chose, je souhaite rappeler le contexte de ce budget.

Tout d'abord, il s'agit du premier budget discuté depuis l'élection du nouveau président de la République et la prise de fonction du nouveau Gouvernement. Il devrait donc, en cela, nous permettre d'avoir une vision claire du cap et des priorités stratégiques qui seront fixés pour les cinq ans qui viennent en matière de politique environnementale. Nous verrons que ces premiers signaux ne sont pas forcément positifs.

Deuxièmement, 2017 était la première année de fonctionnement du nouveau grand opérateur de la nature, l'Agence française pour la biodiversité (AFB). C'est pourquoi j'ai souhaité entendre en audition son directeur général.

Autre élément de contexte important, la France a reçu deux avis motivés de la Commission européenne pour la teneur en particules PM10 et en dioxyde de carbone, et l'on sait que la Cour de justice de l'Union européenne a récemment condamné un État-membre pour non-respect des normes de la qualité de l'air.

Enfin, 2018 sera la dernière année du Xème programme d'intervention des agences de l'eau (2013-2018).

J'en viens maintenant à l'examen des crédits des trois programmes.

Le programme 113 « Paysage, eau et biodiversité » concentre, pour 2018, 148,6 millions d'euros. Il comprend une action principale, qui regroupe les crédits de trois politiques publiques - celle de l'eau, celle de la biodiversité et celle du littoral et du milieu marin - et rassemble 91,7% des crédits de l'ensemble du programme, et deux actions secondaires, centrées, l'une sur la politique des paysages, l'autre sur les dépenses de logistique, de formation et de contentieux.

148,6 millions d'euros, c'est quasiment deux fois moins que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année dernière, soit une baisse de 47%. Mais cette baisse ne reflète pas une diminution de la moitié des moyens affectés à la politique de l'eau et de la biodiversité : elle traduit en réalité une évolution majeure du périmètre du programme 113. En effet, en 2018, 136,2 millions d'euros de subventions pour charges de service public versées jusqu'alors par le programme 113 à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), à l'AFB et aux parcs nationaux, seront désormais versés par les agences de l'eau. L'État se désengage du financement de ces établissements publics, en en transférant la charge aux agences de l'eau.

L'article 54 du projet de loi de finances institue ainsi, à compter de 2018, une contribution annuelle des agences de l'eau au profit de l'AFB, à hauteur d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros, et de l'ONCFS à hauteur d'un montant compris entre 30 et 37 millions d'euros. Un amendement présenté par le Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale et créant un nouvel article 54 quater, a précisé que l'AFB devrait reverser une partie de cette contribution à destination des parcs nationaux, à hauteur d'un montant compris entre 61 et 65 millions d'euros.

En revanche, au-delà de cette importante débudgétisation, 5 millions d'euros supplémentaires sont alloués pour 2018 au programme 113 pour financer les priorités suivantes : les actions conduites dans le cadre de la politique Natura 2000, la mise en oeuvre de la directive-cadre « stratégie pour les milieux marins » avec une révision de l'évaluation initiale des eaux marines et des objectifs environnementaux, la création de l'établissement public du Mont-Saint-Michel, chargé de l'entretien du barrage du Couesnon et le financement par le Muséum national d'histoire naturelle de l'élaboration d'une stratégie nationale de l'acquisition des connaissances en matière de biodiversité terrestre.

Je m'arrêterai un peu plus longuement sur deux sujets : les risques que font peser ce budget sur les agences de l'eau et les débuts de la territorialisation de l'Agence française pour la biodiversité.

Le projet de loi de finances initial prévoyait trois dispositions relatives aux agences de l'eau :

- la non-reconduction du prélèvement exceptionnel de l'État, qui avait été mis en place sur la période 2015-2017 à hauteur de 175 millions d'euros par an ;

- la mise en place, à l'article 19, d'un plafonnement des redevances perçues par les agences de l'eau à 2,105 milliards d'euros, alors qu'il était fixé à 2,3 milliards dans le précédent projet de loi de finances et que les recettes réelles en 2017 ont atteint 2,28 milliards d'euros, soit un manque à gagner de 175 millions d'euros qui serait automatiquement versé au budget de l'État ;

- la prise en charge par les agences de l'eau, comme je viens de l'évoquer, à l'article 54, des subventions de l'AFB, des parcs nationaux et de l'ONCFS, pour un total de 270 à 297 millions d'euros.

Le cumul de ces dispositions représentait pour l'ensemble des agences une perte nette de l'ordre de 140 millions d'euros, alors même que leurs missions ont été étendues, à la biodiversité terrestre d'une part depuis la loi du 8 août 2016, mais aussi aux adaptations au changement climatique, et que les objectifs à atteindre en matière d'assainissement et de qualité des eaux exigent des investissements très importants, notamment dans les territoires ruraux.

En outre, le projet de loi prévoit une forte réduction de leurs effectifs, avec 200 suppressions de postes sur la période 2018-2022, alors que le nombre de départs à la retraite ne devrait pas dépasser 120 personnes.

Devant les dizaines d'amendements déposés par les députés relayant les inquiétudes des comités de bassin et des associations de représentants d'élus, le Gouvernement a fait adopter un amendement à l'Assemblée nationale, dont je ne crois pas que nos collègues aient tout de suite saisi toute la portée. Cet amendement rehausse en effet le plafond des redevances à 2,28 milliards d'euros pour 2018 seulement, mais il rétablit, en plus de cela, un prélèvement de l'État sur les ressources des agences de l'eau de 200 millions d'euros !

Avec cet amendement, la situation est donc encore pire pour les agences de l'eau, avec une perte de ressources de 352 millions d'euros.

Dans ce contexte, j'ai souhaité rencontrer des agences de l'eau et des présidents de comités de bassin. J'ai ainsi entendu en audition l'agence de l'eau Seine-Normandie et le président de son comité de bassin, François Sauvadet, qui est aussi président de la conférence des comités de bassin, ainsi que l'agence de l'eau et le président du comité de bassin Loire-Bretagne, Joël Pélicot. Ils ne remettent pas en cause le principe même d'une contribution des agences de l'eau au financement des politiques de biodiversité menées par l'AFB. En revanche, cette double peine infligée par ce budget risque d'affecter de manière très importante leur capacité à investir, dans le contexte d'accroissement de leurs missions que je vous ai décrit. L'accompagnement des collectivités territoriales pour le renouvellement des canalisations par exemple, notamment dans les communes les plus rurales, risque aussi de pâtir directement de cette baisse de moyens.

En outre, ces dispositions auront nécessairement un impact sur le prix de l'eau alors même qu'il devient déjà souvent élevé en zone rurale.

Je voudrais également rappeler que la fameuse « trésorerie » des agences de l'eau, dont parle le Gouvernement pour justifier cette ponction, n'est en réalité qu'un fonds de roulement qui tient au mode de fonctionnement des agences, qui ont souvent à réaliser des décaissements échelonnés sur plusieurs années pour financer des subventions à de gros investissements. Cette trésorerie masque donc bien souvent des restes à payer importants. L'adoption de ces dispositions conduirait ainsi les agences à consacrer leurs dépenses d'intervention, pendant les premières années de leur 11ème programme, au paiement de subventions déjà accordées au détriment des nouveaux besoins d'investissement des territoires.

Enfin, souhaite-t-on réellement remettre en cause le seul exemple que nous ayons - et qui fonctionne - d'un modèle de fiscalité écologique mettant en oeuvre tant le principe « pollueur-payeur » qu'un principe vertueux de solidarité entre les territoires au bénéfice des communes les plus rurales ?

Pour toutes ces raisons, je vous proposerai d'adopter un amendement visant, d'une part, à supprimer le prélèvement supplémentaire de 200 millions d'euros en 2018 adopté à l'Assemblée nationale, d'autre part, à supprimer la baisse du plafonnement des redevances perçues par les agences de l'eau à partir de 2019. Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit un plafond fixé à 2,28 milliards d'euros en 2018 puis à 2,105 milliards dès 2019. Mon amendement propose de prévoir un seul plafond fixé à 2,28 milliards d'euros. En vertu du principe d'annualité budgétaire, il ne convient pas de maintenir cette baisse du plafond pour 2019. Le débat aura lieu de nouveau l'année prochaine.

Le dernier point que je souhaitais aborder dans le cadre de ce programme 113 concerne l'Agence française pour la biodiversité. J'insisterai surtout sur les dépenses prévues par l'établissement pour 2018. Les charges de personnel augmenteraient en 2018 de près de 7 %, hausse principalement due à ce qu'on appelle « l'effet année pleine » des postes créés au cours de l'année 2017. Les dépenses d'intervention augmenteraient d'environ 12 millions d'euros en crédits de paiement. Cette hausse correspond à l'engagement de l'AFB, en 2018, sur ses missions nouvelles, en particulier le soutien aux collectivités territoriales et aux acteurs du monde économique et associatif. Le directeur général a même évoqué la volonté d'aller vers un système de reconnaissance, voire de labellisation des territoires engagés dans la biodiversité. Un virage commencerait ainsi à s'amorcer en 2018.

Enfin, je me suis interrogé sur la mise en place concrète des agences régionales de la biodiversité (ARB), qui peuvent être créées à l'initiative des régions et de l'AFB depuis la loi du 8 août 2016, sans modèle juridique ni missions imposés.

Le périmètre des acteurs mobilisés est très large et varie d'une région à l'autre. Au 1er septembre 2017, six initiatives de création d'ARB ont été engagées par un processus de préfiguration et de conventionnement avec l'AFB, auxquelles il convient d'ajouter la Nouvelle-Aquitaine et l'Île-de-France, qui devraient créer leur ARB début 2018.

Au total, cette dynamique semble avoir pris, sauf dans deux régions, qui ont fait le choix de poursuivre leurs politiques régionales en matière de biodiversité sans passer par cette démarche.

Il faudra néanmoins veiller, je le crois, à une bonne articulation de cette démarche avec les actions déjà menées par les différents acteurs sur le terrain, comme les agences de l'eau par exemple. Une évaluation de la mise en place de ces structures régionales pourrait d'ailleurs être conduite par notre commission, peut-être dans le cadre plus global d'un bilan de l'application de la loi biodiversité.

J'en viens maintenant, un peu plus rapidement, aux crédits du programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie ». Il est doté pour 2018 de 515,46 millions d'euros en crédits de paiement.

C'est un programme dont le profil budgétaire ne cesse d'évoluer. En effet, alors qu'en 2016, il ne comprenait que la politique d'information géographique et cartographique, il a pris une nouvelle dimension en 2017 avec l'intégration de la subvention du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) et de Météo France, et cette année encore, avec la création de deux actions nouvelles : l'action n°10 qui rassemble les crédits de fonctionnement et d'intervention du Commissariat général au développement durable (CGDD), auparavant portés par le programme support 217, et l'action n°14, regroupant les crédits de l'économie sociale et solidaire, auparavant portés par la mission « Économie » et les crédits dédiés au financement des dispositifs locaux d'accompagnement (DLA).

De 96 millions d'euros de crédits en 2016, le programme 159 a donc changé de dimension en multipliant sa masse budgétaire par cinq.

À rebours de cette évolution, les subventions pour charges de service public et surtout les effectifs prévus pour les principaux opérateurs du programme connaissent des contractions significatives. Ainsi, une baisse de 125 emplois équivalents temps plein (ETP) est prévue pour 2018 au sein de Météo-France, dont les prévisions quinquennales indiquent une baisse de 15 % des effectifs sur 5 ans. Pour l'IGN, la baisse constante depuis quelques années de la part de ses recettes propres amène à s'interroger sur l'évolution de son modèle économique, dans un contexte général d'ouverture et de gratuité des données dans le domaine géographique et donc de forte concurrence. Enfin, le Cerema disposera en 2018 de 5 millions d'euros de subvention et de 103 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en moins.

Je sais que votre commission avait déjà tiré la sonnette d'alarme l'année dernière sur les crédits de cet établissement public, dont un des objectifs principaux est d'orienter son action vers la mise à disposition d'une véritable ingénierie publique au service des collectivités territoriales, qui souvent vient à manquer sur nos territoires.

La situation est plus difficile encore cette année, comme a pu me l'expliquer le directeur général. L'établissement traverse une crise qui s'est politiquement traduite par la démission du président du conseil d'administration, représentant de l'association des maires de France, Gaël Perdriau, et qui se répercute dans une inquiétude croissante des personnels.

En effet, les perspectives quinquennales de l'établissement consacrent une baisse d'environ 100 emplois par an, soit une réduction de 17% des effectifs en 5 ans, et d'un quart entre 2015 et 2022.

Si la nécessité d'une maîtrise de nos finances publiques rend nécessaires des efforts de la part des opérateurs, c'est le rythme de réduction des effectifs qui risque de mettre en péril le dynamisme de l'établissement. Ces perspectives l'ont ainsi conduit à faire des choix plus durs que ceux qui avaient initialement été prévus, avec l'annonce récente d'un scénario de fermeture, d'ici trois ans, de la direction territoriale d'Île-de-France.

Seul point positif, l'augmentation significative de la part des ressources propres de l'établissement, qui augmentent de 3 millions d'euros entre 2016 et 2017.

Je renouvelle le souhait que vous aviez déjà émis l'année dernière : il pourrait être intéressant que la commission entende le Cerema, peut-être dans le cadre, plus large d'une réflexion sur la question de l'ingénierie dans nos territoires.

J'en viens au dernier programme de mon rapport, le programme 174 « Énergie, climat et après-mines », dont les crédits doivent servir de support à la mise en oeuvre de la politique énergétique et à la lutte contre le changement climatique. Ce programme est doté cette année de 427,29 millions d'euros, soit une baisse de plus de 6% par rapport à l'année dernière, essentiellement due à la diminution mécanique des ayants droits de l'après-mines, dont le financement des prestations sociales et l'accompagnement constituent cette année encore plus de 90% des crédits du programme.

En revanche, les crédits dédiés à la politique de l'énergie et à la lutte contre le changement climatique augmentent respectivement de 10,8 et 12,4 % en crédits de paiement. On ne peut que se féliciter de cette augmentation, qui intervient dans le contexte de la mise en oeuvre du paquet énergie-climat européen 2030, de l'atteinte des objectifs fixés par la loi relative à la transition énergétique, de l'adoption récente du plan climat en juillet 2017 et du nouveau Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) le 10 mai dernier.

Je ne m'étendrai pas sur les crédits dédiés à la transition énergétique portés par le programme 174, ils sont peu nombreux et mon collègue Jean-Claude Luche a évoqué ce sujet tout à l'heure.

Sur les moyens de la politique de lutte contre le changement climatique, j'attire néanmoins votre attention sur leur augmentation notamment en raison de la mise en oeuvre d'actions nouvelles en matière de contrôle du marché des véhicules, à la suite du « dieselgate ». 5 millions d'euros supplémentaires y sont consacrés. Je salue également l'engagement du secrétaire d'État auprès du ministre de la transition écologique et solidaire, à l'Assemblée nationale, de sanctuariser les crédits destinés à soutenir le financement des associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA).

J'ai néanmoins deux points d'inquiétude concernant ces crédits.

Le premier concerne le financement des démarches territoriales des collectivités lauréates de l'appel à projet « territoires à énergie positive pour la croissance verte » (TEPCV). Une récente circulaire du ministre en charge de la transition écologique et solidaire acte une « impasse de financement de 350 millions d'euros », sur l'enveloppe spéciale transition énergétique (ESTE) qui avait été créée dans ce but et dont la gestion avait été confiée à la Caisse des dépôts. Après avoir été initialement dotée de 250 millions d'euros en 2016 sur les crédits du programme 174, les crédits disponibles au titre de cette enveloppe s'élèvent aujourd'hui à 400 millions d'euros alors que les engagements conclus dans le cadre de ce dispositif s'élèvent à 750 millions d'euros. Comment feront concrètement les collectivités qui ont déjà engagé des projets sur leurs territoires ? Pourquoi ne retrouve-t-on aucune ligne budgétaire attribuant des crédits supplémentaires à ce financement dans le budget de cette année ? Ce serait un comble que les territoires les plus vertueux en matière de transition écologique et qu'on avait fortement incités à candidater rapidement à cet appel à projets, se retrouvent fragilisés. On peut ainsi douter de la sincérité d'un budget qui ne permet pas d'honorer des engagements qui ont été pris. J'ai moi-même été alerté dans mon territoire de la Mayenne et j'imagine qu'un certain nombre d'entre vous l'ont été également. Je sais que le secrétaire d'État auprès du ministre de la transition écologique et solidaire a annoncé hier qu'une enveloppe de 75 millions d'euros serait débloquée dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour « répondre aux premières urgences sur les projets engagés ». Mais on peut se demander pourquoi ce n'est pas dans ce projet de loi de finances que ces crédits ont été prévus. En tout état de cause, des solutions devront être trouvées dès cette année.

Ma deuxième inquiétude concerne les moyens du Fonds chaleur, qui stagnent toujours à 212 millions d'euros par an en moyenne, alors même que le Président de la République avait annoncé leur doublement pendant la campagne présidentielle, et dont l'efficacité et l'effet levier sur les territoires n'est plus à démontrer. À ce stade, les tentatives d'augmenter les moyens de ce fonds à l'Assemblée nationale ont échoué.

Vous le voyez mes chers collègues, si les crédits en matière de biodiversité ont été en grande partie préservés dans le cadre de ce projet de loi de finances, le prix qu'il fait payer aux agences de l'eau semble bien trop lourd, et surtout contre-productif à long terme. Se désengager ainsi du financement des grands opérateurs de la biodiversité en laissant reposer le fardeau sur des acteurs qui n'arriveront plus à remplir toutes leurs missions, laisse planer un doute sur la stratégie de l'État dans ce domaine. Sous réserve de ce que nous dira le secrétaire d'État demain lors de son audition, je vous proposerai de vous abstenir sur les crédits de ces trois programmes. Je vous remercie pour votre attention.