Intervention de Michel Magras

Je vous propose, après cette promenade dans le futur et les satellites, de revenir sur terre, dans la « France éclatée » - celle des outre-mer dont je vais vous présenter les crédits proposés en loi de finances pour 2018.

Pour cette année, la thématique générale que je retiens est celle d'un budget un peu trop normal, que j'analyse dans ma première partie, face à des défis exceptionnels. Le Gouvernement s'est lui-même engagé à compléter les crédits et je vous soumettrai, dans le second temps de ce rapport, des solutions pour optimiser la dépense publique.

Je commencerai par une brève analyse des crédits pour 2018 qui constituent l'amorçage budgétaire du quinquennat. Une première question se pose : ce budget est-il bien en hausse de 4,4 %, comme l'indique le Gouvernement ? Cela nous renvoie, une fois de plus, au thème de la sincérité et de l'objectivité budgétaire sous la précédente législature. Si on regarde de près le calcul qui aboutit à ce pourcentage de plus de 4 %, on voit bien que ce n'est pas tellement 2018 qui augmente : c'est surtout 2017 qui « dégonfle » assez nettement. Que s'est-il passé ? Selon la documentation budgétaire, juste après le vote solennel de la loi de finances en décembre 2016, des crédits Outre-mer ont été rapatriés, en janvier suivant, sur le budget de l'Éducation nationale.

Ces jeux d'écritures peu orthodoxes ont donc permis au Gouvernement précédent d'afficher des crédits aux outre-mer en hausse. J'en tire trois observations. Tout d'abord, la ministre elle-même souligne que le budget 2018 fait un effort de sincérité et je propose que nous la soutenions si elle prend solennellement l'engagement de prolonger cet effort dans le temps. Quand on voit la rigueur des sanctions et des procédures qui s'appliquent aux entreprises ultra-marines comme aux autres, on se dit que l'État doit être exemplaire dans la présentation de ses comptes. Ensuite, je constate, sur les séries longues, que les crédits des outre-mer restent au voisinage de deux milliards d'euros depuis 6 ans. Les ultra-marins participent donc, si l'on écarte la magie des pourcentages et des « mesures de périmètre », à l'effort de rigueur. Je rappelle au passage que, l'an dernier, Serge Larcher et votre commission avaient bien mis en évidence non pas une hausse mais une baisse des crédits à structure constante pour le dernier budget du quinquennat.

Enfin, pour y voir plus clair, il faut replacer ces deux milliards à « géométrie variable » dans un ensemble plus vaste, c'est-à-dire le document de politique transversale « outre-mer ». Il est beaucoup moins sujet aux variations de périmètre puisqu'il rassemble les crédits inclus dans 29 missions : le total de l'effort budgétaire proposé pour 2018 s'élève à plus de 17 milliards d'euros, en augmentation de 2,2 % (+ 336 millions d'euros) par rapport à 2017 dont 5,13 milliards d'euros consacrés à l'enseignement scolaire. Les crédits sont en hausse, mais s'agissant de leur niveau, la commission des finances de l'Assemblée nationale n'hésite pas à affirmer que « l'État participe moins au développement ultramarin qu'à celui de l'hexagone en termes de crédits budgétaires ». En effet, les allocations aux outre-mer représentent 3,9 % des dépenses du budget de l'État alors qu'elles concernent 4,3 % de la population. Même si ces chiffres comportent un peu d'incertitude, je soutiens ce combat contre un préjugé tenace et injuste sur le caractère budgétivore des outre-mer. La réalité, c'est la prise en tenailles entre l'appartenance à la République et des pays concurrents proches à très bas coût salarial.

Pour compléter ce tableau, je rappelle aussi que les dépenses fiscales rattachées à la mission outre-mer sont, avec 4,3 milliards d'euros, deux fois supérieures aux crédits budgétaires mais ce montant est très estimatif, comme le signale année après année, la Cour des comptes. La liste des dépenses fiscales s'est allongée au fil des ans et on doit bien constater aujourd'hui que l'ensemble est devenu assez difficile à appréhender, même pour les spécialistes. Au cours des auditions, il m'a été confirmé que le Gouvernement préparait une revue générale des aides aux entreprises ultramarines et nous y serons très attentifs. Sur ce point, j'estime qu'il ne doit pas s'agir de remettre en cause des dispositifs qui ont prouvé leur efficacité. Mais nous avons également besoin de créer de nouveaux outils efficaces : pourquoi pas sous forme d'aide directe ciblée sur des projets bien sélectionnés et avec des entrepreneurs qui ne se contentent pas d'investir dans la phase initiale des opérations mais s'impliquent, aussi et surtout, dans leur développement à long terme. C'est ce que je résume par la formule « défiscalisation de projet ».

Je vais un peu anticiper sur ma deuxième partie en disant ici quelques mots sur l'activation concrète des crédits qu'on nous présente dans les bleus budgétaires et que le Parlement vote chaque année. Tant pour les subventions que pour la défiscalisation, il faut absolument clarifier et j'allais dire « pacifier » les procédures d'agrément. Ce ne sont pas seulement les opérateurs qui nous le disent mais aussi des grands serviteurs de l'État : certaines demandes de pièces justificatives sont excessives et elles génèrent du découragement y compris pour des jeunes talents qui risquent d'aller créer des richesses dans d'autres pays - n'oublions pas d'ailleurs que les technologies de l'information permettent de plus en plus de délocaliser des activités. La solution, c'est une meilleure connaissance, de la part de ceux qui instruisent les dossiers, des réalités économiques et des spécificités ultramarines. Rendons justice au Gouvernement de M. Valls qui a supprimé, en mai 2016, la double procédure d'agrément au niveau local et national pour les bailleurs sociaux. Tout n'est pas réglé pour autant et, comme l'a bien montré la représentante de l'Union sociale de l'habitat (USH), un grain de sable administratif, même au seul niveau déconcentré, peut paralyser de grosses opérations de construction - et on se demande, en fin d'année, pourquoi les crédits ne sont pas consommés...

J'en viens au deuxième point de mon exposé pour signaler les principales priorités et faiblesses de ce budget.

En premier lieu, les crédits du programme 138 « Emploi outre-mer » progressent d'environ 4%, de façon quasiment identique en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. L'essentiel, ici, est le poste consacré aux allègements de charges : je rappelle que l'État rembourse à la Sécurité sociale le coût des exonérations spécifiques aux outre-mer. La hausse de 4 % prévue pour 2018 résulte d'une budgétisation à hauteur de la prévision des caisses, ce qui doit permettre d'éviter les redéploiements budgétaires en cours d'exécution. Je signale cependant, au cours des cinq dernières années, une baisse du niveau de ces crédits. C'est la conséquence, depuis 2013, d'une politique de recentrage des allègements sur les bas salaires et de l'évolution de la masse salariale qui reflète une conjoncture économique insuffisamment dynamique.

Tout ceci nous renvoie, cette année, au vaste débat sur la suppression du Crédit d'Impôt Compétitivité Emploi (CICE) à l'horizon 2019, qui s'applique dans les DOM mais pas aux collectivités qui disposent de l'autonomie fiscale. A l'origine, on a eu raison de critiquer sa complexité mais maintenant que les intervenants ont consenti les efforts d'adaptation nécessaires et que la BPI a mis en place le dispositif de préfinancement, on leur annonce, à la fois, que le crédit d'impôt va disparaître et, qu'il y aura un manque à gagner en compétitivité. S'ajoute, pour les outre-mer, une difficulté supplémentaire puisque le taux du CICE y est majoré et il faut donc trouver des compensations adéquates. En prolongeant encore plus loin le raisonnement, à l'autre bout de la chaîne, les outre-mer bénéficient d'ores et déjà de taux d'exonérations sociales majorés : au total, j'attire l'attention sur le fait que cette éventuelle « bascule » du crédit d'impôt en allègements comporte un sérieux risque de perte de compétitivité pour nos territoires ultramarins. La tâche est si compliquée pour le Gouvernement que celui-ci préfère soumettre la question au débat dans les Assises de l'Outre-mer. Il faudra, à mon sens, prendre en considération deux principales idées. D'une part, le rapport Gallois a clairement démontré que pour favoriser les secteurs « haut de gamme » il faudrait appliquer les allègements jusqu'à 3,5 smic. D'autre part, et pour limiter le coût explosif d'une telle mesure, la solution est connue : le ciblage des allègements ou des soutiens sur certains secteurs essentiels pour le développement des territoires et sur certains projets.

On trouve également, dans ce programme 138, la contribution de l'État au service militaire adapté (SMA) : comme son nom l'indique, il combine le service national avec la formation professionnelle et concerne 6 000 jeunes par an avec des taux d'insertion de 75 %, malgré l'intégration massive de personnes de dix-huit à vingt-six ans éloignés du marché du travail. Les crédits pour 2018 sont stables, mais un plan pour 2025 est en préparation pour combiner qualité de la formation et accroissement des effectifs de jeunes.

Un mot sur L'Agence de l'Outre-Mer pour la Mobilité (LADOM) qui est l'opérateur public permettant aux jeunes de se former dans l'hexagone. Le Gouvernement a proposé une baisse de sa dotation mais l'ouverture sur le monde ainsi que l'insertion des jeunes d'outre-mer est fondamentale et la ministre s'est engagée à trouver des financements complémentaires en cas de besoin.

S'agissant du programme 123 « conditions de vie outre-mer », on constate une hausse globale des crédits qui s'établissent à 775 millions d'euros en AE et 735 en CP. Les augmentations financent principalement, d'une part, à hauteur de 166 millions d'euros en CP, l'action 2 « aménagement du territoire », c'est-à-dire, en pratique, les contrats de plan, et, d'autre part, l'action 6 « collectivités locales » avec 226 millions d'euros qui incluent un effort particulier de 55 millions d'euros pour les constructions scolaires en Guyane.

Le sujet le plus délicat concerne l'action 1 « Logement » qui, je le rappelle, est gérée depuis 1997 par le ministère des Outre-mer. J'en dirai quelques mots pour résumer une situation assez complexe. Le Gouvernement indique que la diminution de la LBU « Ligne Budgétaire Unique », qui passe en autorisations d'engagement de 246 à 226 millions d'euros, sera compensée à hauteur de 20 millions par des cessions des parts de l'État dans les sociétés immobilières d'outre-mer (SIDOM). La baisse prévue par le Gouvernement porte paradoxalement sur l'aide à la rénovation, qui est fondamentale, et ce choix délibéré est motivé par le fait que la ligne budgétaire unique (LBU) n'est pas le seul levier pour la construction de logements. Je dois reconnaitre qu'au cours des auditions, les bailleurs sociaux ont présenté des statistiques qui montrent l'importance du moteur fiscal pour la construction et la réhabilitation - en témoigne, par exemple, le « pic » de l'année 2012.

Au total, je rappelle tout d'abord que le Sénat a imprimé sa marque de réalisme dans la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer, dite EROM, en fixant un objectif de 150 000 logements construits ou réhabilités en dix ans. Pour atteindre concrètement ce but raisonnable, il faut une stratégie globale et articulée comprenant des subventions, des aides fiscales, des procédures d'agrément efficaces, mais aussi du foncier, des normes de construction adaptées et une programmation astucieuse pour choisir les bonnes cibles et les bons emplacements de construction ou de réhabilitation. Ce constat doit nous amener, en loi de finances, à soutenir la prolongation et le perfectionnement des réductions d'impôt, en particulier pour les travaux de mise aux normes sismiques et para cycloniques.

Un mot, enfin, sur l'action 9 de ce programme 123 : il s'agit de l'équivalent « fonds vert » au bénéfice des collectivités françaises du Pacifique, avec un mécanisme de bonification des prêts de l'Agence française de développement. Le Gouvernement a baissé les dotations en indiquant qu'il s'engageait à élargir le dispositif aux territoires des Caraïbes et de l'Océan Indien. Les députés ont cependant choisi de prélever 20 millions sur le programme 138 pour préserver ce canal de financement du fonds vert.

J'en viens aux grands défis ultramarins qui appellent, comme le reconnait le Gouvernement, des compléments budgétaires. J'ajoute que le Sénat a une mission essentielle : poursuivre son travail de mise au point de mesures de simplification et d'adaptation.

Il faut d'abord rappeler que globalement, pour nos outre-mer, les événements et contraintes climatiques s'ajoutent à un contexte économique général difficile qui se résume à une donnée fondamentale : un taux de chômage ultramarin double de celui de l'hexagone. Depuis plusieurs années, nous soulignons qu'il y a là une menace grandissante pour la cohésion sociale et politique de plusieurs territoires et nos forces armées ont exprimé des inquiétudes qui portent tout particulièrement sur Mayotte aux prises avec une forte immigration illégale et des difficultés majeures.

L'épisode cyclonique de septembre 2017 a été exceptionnellement violent (moment d'émotion et applaudissements de sympathie)... mais il nous faut prendre du recul et retenir les leçons du passé. Les incidents climatiques ont plusieurs facettes : c'est bien entendu une épreuve cruelle qui appelle des mesures de solidarité mais les responsables politiques doivent aussi l'analyser comme le révélateur des forces et des fragilités existantes et impulser une reconstruction non pas à l'identique mais en franchissant un palier qualitatif. En particulier, les normes de demain ne doivent pas être celles d'hier.

S'agissant des crédits de reconstruction, je ferai d'abord deux remarques méthodologiques : pour soutenir les victimes dont la survie économique est menacée, les mesures générales, de type moratoire, sont envisageables mais pas toujours parfaitement ciblées : l'État doit aussi décentrer et décentraliser les aides en s'appuyant sur les collectivités qui analysent très finement les besoins. Je souligne au passage qu'un moratoire n'est pas une exonération mais une dette qu'il faut rembourser tôt ou tard.

Ma seconde réflexion porte sur les canaux budgétaires de la reconstruction. Le premier réflexe consisterait à créer un programme particulier dans la mission outre-mer mais ce serait contreproductif car comme en témoigne le document de politique transversale, tous les ministères ou presque peuvent être concernés dans leurs domaines d'action respectifs.

J'ai entendu le représentant du Comité interministériel à la reconstruction qui va publier cette semaine un rapport détaillé. Très brièvement, il en ressort que les besoins de reconstruction des bâtiments publics sont limités et relèvent de financements différenciés. Pour aider les collectivités dans leur champ de compétences - en particulier les établissements scolaires - il faudra une disposition législative spécifique. Par ailleurs, un régime de chômage partiel spécifique va être pris en charge par le Fonds national de l'emploi (FNE) : 1000 heures pour 1000 entreprises. Enfin, pour les ménages sinistrés, l'aide d'urgence sera dispensée sous forme de carte prépayée, à la demande des autorités de Saint-Martin.

Comme pour les précédents cyclones, l'ordre de grandeur qu'il faut garder à l'esprit est un ratio de deux tiers de dommages indemnisables par les assurances et un tiers non indemnisable. Pour financer ce dernier tiers, les sources sont multiples : fonds de secours et dotations de différents ministères à la fois en loi de finances 2017, 2018 et en loi de finances rectificative, à quoi s'ajoutent des fonds européens, en particulier pour les agriculteurs. Ceci dit, le fonds de secours reste le canal d'indemnisation le plus rapide : il a été doté, en loi de finances initiale, de 10 millions d'euros et sera abondé par des contributions interministérielles - au titre de la solidarité nationale - pour atteindre 80 millions d'euros en 2018. L'État répartit donc les dépenses entre les budgets 2017 et 2018 et entre différents ministères.

Un mot également sur les Assises des Outre-mer. La tentation est grande de rappeler que la France est trop souvent « championne du monde des diagnostics » et vous trouverez dans le rapport écrit le détail et le calendrier de ces assises. L'audition du Coordinateur de ces assises m'a en partie rassuré sur ce processus car il s'agit d'une personnalité qui conjugue hauteur de vue et réalisme. Le but fondamental de ces assises n'est pas tant de réitérer des préconisations déjà largement connues que de faire émerger et soutenir une nouvelle génération d'entrepreneurs ultramarins, pour employer une formule d'inspiration Schumpetérienne. Il est vrai qu'il ne suffit pas, par exemple, d'acquérir des bateaux de pêche avec des crédits d'investissement - encore faut-il trouver une main d'oeuvre compétente et faire appel à des entrepreneurs capables de mettre en place une filière compétitive : on m'a cité l'exemple d'une ultramarine qui a mis en place au Mozambique des installations de congélation très haut de gamme qui conservent parfaitement les saveurs du poisson. Je vais donc m'efforcer de faire confiance aux assises pour créer un nouvel « écosystème » et faire fonctionner l'intraduisible mécanisme de « bottom up » qui vise à mobiliser le développement en commençant par la base. Budgétairement, il me semble beaucoup trop optimiste de penser que la seule activation des crédits programmés pour 2018 sera suffisante pour financer les projets de qualité qui seront sélectionnés. La ministre a d'ailleurs prévu, en cas de besoin, un projet de loi spécifique pour prolonger ces Assises.

J'insisterai, en dernier lieu, sur le rôle du Sénat dans son rôle d'adaptation du cadre normatif ultramarin : il est fondamental pour optimiser la dépense publique. En effet, on peut aussi faire plus et mieux à budget constant, à condition d'adapter au contexte tropical des normes continentales qui entravent l'activité et génèrent des surcoûts sans pour autant cibler les dangers biens réels. C'est vrai en matière agricole, et le Sénat a adopté plusieurs résolutions dans ce domaine qui ont reçu un excellent accueil auprès de la commission européenne. C'est également le cas en matière de construction et la ministre a indiqué que le Gouvernement suivait de près les travaux de la délégation sur ce point.

Dans le passé, certains ont suggéré de remorquer des icebergs jusqu'en zone tropicale pour faire refroidir l'eau puisqu'en dessous de 26 degrés les cyclones ne peuvent pas se développer. Soyons plus réalistes et modifions les normes de construction qui sont aujourd'hui paralysantes mais, en même temps, ne ciblent pas les dangers bien réels.

Je vous suggère, en émettant un avis favorable à l'adoption de la mission outre-mer, de préciser qu'il s'agit non seulement de voter ces crédits d'amorçage mais également de les activer, les compléter et de les optimiser en suivant nos recommandations.

En revanche, la « jurisprudence » de notre commission en matière de demandes de rapports peut trouver ici à s'appliquer. Les députés ont, en effet adopté quatre articles additionnels rattachés à la mission outre-mer (aux articles 57 quater, quinquies, sexies et septies) qui portent sur des sujets très importants : l'enseignement des langues, l'amiante, l'agriculture et la pêche. La ministre ne s'est pas opposée aux deux derniers mais je signale que la loi EROM a prévu la remise d'une vingtaine de rapports et que les Assises doivent déboucher sur un livre Bleu.