Intervention de Louis-Jean de Nicolay

Je vous présente aujourd'hui l'avis budgétaire relatif à l'aménagement du territoire. Comme l'an passé, il porte sur les crédits de deux programmes de la mission « Cohésion des territoires » : le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et le programme 162 « Interventions territoriales de l'État ». Il intègre également les ressources du compte d'affectation spéciale dédié au « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale », également appelé FACÉ.

Rapporteur pour avis sur ces crédits pour la première fois, je souhaite saluer l'important travail mené ces dernières années par mon prédécesseur, notre collègue Rémy Pointereau, et son engagement sans faille en faveur des territoires ruraux. Je le remercie d'ailleurs pour son aide lors du lancement de mes travaux.

J'en viens aux crédits demandés dans le projet de loi de finances initiale pour 2018. Je rappelle que le montant total des deux programmes budgétaires que nous examinons aujourd'hui reste modeste, car ils représentent 3 % des crédits de la politique transversale d'aménagement du territoire, telle qu'évaluée en annexe du projet de loi de finances. Celle-ci représente un total de 7,7 milliards d'euros en 2018.

Je vous propose d'évoquer en premier lieu les crédits du FACÉ, qui connaissent une légère baisse cette année. Ses ressources passent de 377 millions d'euros en 2017 à 360 millions en 2018. Cette baisse de 4,5 % est répartie de manière homogène entre les différentes actions du programme principal.

Les crédits du FACÉ permettent de soutenir les travaux d'extension et de renforcement des réseaux de distribution d'électricité menés par les autorités organisatrices. Les recettes du fonds proviennent d'une contribution versée par les gestionnaires de réseaux publics, dont le taux est modulé en fonction de la taille des communes afin d'assurer une péréquation en faveur des zones rurales.

Les élus locaux sont attachés à ce fonds historique de la politique d'aménagement du territoire. Ses ressources permettent en effet d'étendre les réseaux existants, de les protéger contre les intempéries et de diminuer le nombre de départs mal alimentés. Il faudra donc être vigilant quant à l'évolution des crédits dans les prochaines années.

J'en viens au programme 112, qui finance des dispositifs nombreux et très divers en faveur de l'aménagement du territoire : les contrats de ruralité, la prime d'aménagement du territoire, les restructurations des sites de défense ou encore les maisons de services au public.

En succédant à notre collègue, Rémy Pointereau, j'ai été surpris non seulement par la diversité mais également par la dispersion des actions financées par le programme. Cette situation n'évoluera pas en 2018, ce qui est paradoxal au sein d'une mission qui porte désormais le nom de « cohésion des territoires » mais qui manque encore singulièrement de cohérence !

Je me concentrerai donc sur les points qui me semblent les plus importants.

En 2018, les crédits du programme enregistrent une forte baisse en autorisations d'engagement, de près de 58 %, en passant de 452 à 191 millions d'euros. Quant aux crédits de paiement, ils passent de 247 à 255 millions d'euros, soit une légère hausse de 3 %.

Cette évolution résulte essentiellement d'un retrait du programme 112 des crédits dédiés aux nouveaux contrats de ruralité et au pacte État-métropoles. Le programme 112 comportera toutefois 44 millions d'euros de crédits de paiement, afin de couvrir les engagements pris dans les contrats signés en 2017, ainsi que 15 millions au titre du pacte État-métropoles. Ce sont ces crédits qui conduisent à la hausse de 3 % que je viens d'évoquer.

Je rappelle que les contrats de ruralité ont été mis en place fin 2016 afin de formaliser des actions et des financements pluriannuels en faveur de projets de territoire, organisés autour de six thématiques : l'accès aux services et aux soins, la revitalisation des bourgs centres, l'attractivité territoriale, la mobilité, la transition écologique et la cohésion sociale.

Conclus entre l'État et les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) ou les intercommunalités, ces contrats associent d'autres participants, comme les départements ou les régions, ainsi que des partenaires publics, comme la Caisse des dépôts. Fin septembre, plus de 480 contrats signés ou en cours d'élaboration ont été identifiés. Au total, 786 intercommunalités participent à un contrat de ruralité, dont 443 par un PETR ou un pays.

Les contrats de ruralité sont un bon outil, au service d'un développement transversal des territoires. Par ailleurs, à travers ces contrats, les problématiques rurales des territoires bénéficient d'une vraie reconnaissance, à l'instar des contrats de ville pour les territoires urbains en difficulté. Enfin, cet outil contribue à un sujet qui me tient à coeur : le soutien au bourg centre des villes petites et moyennes, en particulier des anciens chefs-lieux de canton.

Les représentants des collectivités territoriales que j'ai contactés m'ont confirmé que ces contrats vont dans le bon sens et constituent un progrès pour les élus locaux, tout en appelant de leurs voeux une harmonisation des conditions de mise en oeuvre d'un territoire à l'autre, ainsi qu'une stabilité dans le temps des différentes sources de financement.

Par conséquent, on ne peut que regretter ce transfert hors du programme 112, qui ne se résume pas à un ajustement technique. En effet, en étant l'un des nombreux dispositifs susceptibles d'être financés par la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), les contrats ne bénéficieront plus d'une enveloppe clairement identifiée.

Ni le ministre, ni le commissaire général à l'égalité des territoires ne nous ont apporté de garanties sur ce sujet. Je note que l'exposé général des motifs du projet de loi de finances mentionne une somme de 45 millions d'euros, sans préciser s'il s'agit d'un plafond, d'un plancher ou d'un simple montant indicatif. En tout état de cause, ce montant serait quatre fois plus faible que celui consacré à ces contrats en 2017.

Il s'agit donc d'un premier signal négatif envoyé aux territoires au sein de ce programme.

Par ailleurs, si l'on examine les autres crédits du programme, hors contrats de ruralité et pacte État-métropoles, on constate également une érosion des moyens : les autorisations d'engagement passeront de 210 à 191 millions d'euros, tandis que les crédits de paiement passeront de 217 à 196 millions d'euros.

Cette évolution est regrettable car elle révèle une absence d'orientations fortes et de priorisation claire, en décalage avec l'État stratège que nous avons appelé de nos voeux avec le président dans le rapport que notre commission a adopté en juin dernier, et auquel le ministre avait souscrit.

En autorisations d'engagement, cette baisse concerne essentiellement les contrats de plan État-région et la prime d'aménagement du territoire. En crédits de paiement, elle résulte principalement de l'extinction des crédits dédiés aux pôles d'excellence rurale, de l'évolution des restructurations des sites de défense et d'une baisse des ressources dédiées au CGET.

S'agissant des crédits apportés aux CPER par le programme 112, leur montant diminuera d'environ 6 millions d'euros en autorisations d'engagement. Si des fluctuations interannuelles peuvent se produire pour ces contrats, il faudra être vigilant à l'occasion de leur révision à mi-parcours en 2018, en vue d'assurer le respect de la programmation initiale, notamment des engagements pris par l'État.

Concernant la prime d'aménagement du territoire (PAT), je rappelle qu'il s'agit d'un des derniers régimes d'aide directe aux entreprises autorisés par l'Union européenne. Les subventions apportées par cet outil peuvent faire la différence pour assurer le maintien de l'activité dans certains territoires, comme en témoigne le rôle déterminant de la prime dans la reprise récente de l'usine Whirlpool à Amiens. C'est donc un instrument utile pour nos territoires, qui permet de soutenir les activités existantes et d'attirer des investissements mobiles.

Je regrette que le Gouvernement ait initialement prévu une forte baisse des moyens consacrés à cette prime en 2018. Dans le texte initial du projet de loi de finances, les autorisations d'engagement étaient divisées par deux, passant de 20 à 10 millions d'euros. Ce montant a été rehaussé à 15 millions par un amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale. Il reste toutefois en retrait par rapport à l'an passé. Faute de marge de manoeuvre sur le périmètre de cet avis, je ne présenterai pas d'amendement rapporteur. Toutefois, je pense qu'un ajustement à l'échelle de la mission pourrait être envisagé.

Autre instrument important en faveur de l'attractivité des territoires ruraux, le régime des zones de revitalisation rurale a fait l'objet d'une réforme adoptée fin 2015, qui a modifié les critères définissant ce zonage, en privilégiant une approche intercommunale. Si cette modification a permis l'entrée de nouvelles communes, elle a également conduit à la sortie de nombreuses communes rurales intégrées à de grands EPCI en application de la loi NOTRe. Au 1er juillet 2017, 4 074 communes sont ainsi sorties du classement, contre 3 657 communes nouvellement intégrées.

Pour les communes de montagne sortant du classement, le Sénat a souhaité maintenir pendant trois ans le bénéfice du zonage, par une disposition insérée dans la loi montagne de 2016 dont notre collègue Cyril Pellevat avait été rapporteur. Cela concernait environ 1 000 communes sortantes. Un amendement adopté à l'Assemblée lors de l'examen du projet de loi de finances étend cette solution à l'intégralité des autres communes sortantes, soit un peu plus de 3 000 communes.

En d'autres termes, les effets de la réforme pour les communes perdant leur classement en ZRR ont été gelés pour trois ans. Comme cela a été évoqué lors de l'audition du ministre par notre commission, le 16 novembre dernier, cette situation n'est pas complètement satisfaisante car elle n'apporte aucune visibilité sur le long terme aux communes concernées.

À propos des pôles de compétitivité, les crédits apportés par le programme 112 à l'animation de cette politique sont stables, avec 2,6 millions d'euros pour 2018. Cette politique est importante pour soutenir l'innovation et l'attractivité, et elle contribue à l'identité de nos régions. J'ai attiré l'attention des services sur le risque d'un essoufflement de cette dynamique, en soulignant l'intérêt d'une nouvelle impulsion pour mieux faire connaître l'action des pôles et pour leur redonner de la visibilité.

Je souhaiterais également évoquer le soutien aux maisons de services au public (MSAP), qui augmente cette année d'environ 3 millions pour atteindre 11,3 millions en crédits de paiement pour 2018. Ces crédits correspondent au financement apporté par l'État aux maisons autres que celles installées dans des bureaux de poste, ainsi qu'au financement de l'équipe d'animation nationale gérée par la Caisse des dépôts. En juillet 2017, près de 1 500 MSAP étaient ouvertes ou en cours d'ouverture.

Cet effort en 2018 est opportun car il s'agit à mon sens d'une bonne politique, qui contribue au maintien des services publics dans les territoires ruraux. Nous sommes nombreux à constater localement l'utilité de ces structures pour nos concitoyens. D'après les informations qui m'ont été transmises, le ministère envisage des ajustements de cette politique afin de clarifier et de consolider le dispositif. Cette initiative devrait prendre la forme d'une charte de qualité avec une classification des maisons en plusieurs catégories, selon les prestations proposées.

L'audition du secrétaire d'État au numérique par notre commission le 9 novembre 2017 a souligné l'utilité du réseau grandissant des MSAP, comme interfaces entre le maintien d'une présence physique dans les territoires et la dématérialisation des procédures, en particulier pour accompagner les publics éloignés du numérique. Il me semble indispensable de s'appuyer sur ce maillage de plus en plus dense pour diffuser les nouveaux usages numériques dans les territoires, en faveur de nos concitoyens.

Cela me permet de faire une transition avec l'aménagement numérique du territoire. En termes budgétaires, le programme 112 ne comprend qu'une fraction des ressources dédiées à cette politique, en contribuant au volet territorial et au volet numérique des CPER. Ces crédits permettent notamment de soutenir la planification locale en faveur du numérique, ainsi que le déploiement de certains pylônes de téléphonie mobile.

S'agissant de la couverture mobile, et comme le président l'avait souligné lors de l'audition de l'Arcep, il sera important pour les parlementaires d'être associés à la refonte de cette politique publique, dans le cadre d'une révision anticipée de certaines licences mobiles, assortie de contreparties financières pour les opérateurs.

Quant aux réseaux fixes, si les objectifs ont été clarifiés, nous ne savons pas encore quelles solutions opérationnelles vont être mobilisées afin de les atteindre. L'avis rendu le 23 octobre dernier par l'Arcep à la demande du Sénat comporte des propositions intéressantes, notamment en vue de défendre le principe de mutualisation des réseaux.

La question du partage des responsabilités entre opérateurs privés et collectivités territoriales doit encore être précisée, pour s'assurer que toutes les parties prenantes contribuent à l'objectif du très haut débit pour tous en 2022, sans fragiliser les initiatives existantes. Notre commission aura l'occasion de discuter de ces sujets lors de l'examen de la proposition de loi récemment déposée par notre collègue Patrick Chaize, qui vise à sécuriser et à protéger les investissements publics.

Concernant les ressources dédiées au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), l'année 2018 sera marquée par un nouvel effort important de réduction des dépenses.

Les dépenses de personnel diminueront de près d'un million d'euros, soit une baisse de 4 %. Le plafond d'emplois passera de 281 à 266 ETPT, soit une perte de 15 emplois en 2018. Si la baisse de près de 20 % des dépenses hors titre 2 résulte principalement d'économies sur les dépenses immobilières et d'un transfert vers le programme 129, je regrette qu'elle s'appuie également sur une réduction des moyens consacrés au fonctionnement courant et aux études du CGET.

Par ailleurs, comme l'a souligné notre collègue Guillaume Chevrollier dans l'avis qu'il nous a présenté la semaine dernière, les moyens du Cerema diminuent également, alors qu'il s'agit d'un autre pôle important d'expertise au service des collectivités territoriales.

Ces évolutions sont un vrai motif de préoccupation, dans la perspective de la création d'une Agence de la cohésion des territoires. En effet, deux appuis possibles pour cette future structure voient leurs moyens se réduire, ce qui ne crée pas un contexte favorable à sa mise en place.

Lors de son audition, le ministre nous a indiqué que ce projet d'agence, annoncé par le Président de la République lors de la conférence nationale des territoires du 17 juillet dernier, devrait être précisé d'ici la fin de l'année. Parmi les scénarios à l'étude, il est envisagé de placer le CGET à la tête d'un réseau d'expertise qui s'appuierait sur les ressources disponibles au sein de différents organismes de l'État, comme le Cerema. Un projet plus ambitieux, mais également plus long à mettre en place, serait la création d'une « ANRU » rurale, à partir du CGET. Les questions relatives au réseau territorial de cette structure ainsi qu'à la nature des prestations proposées aux collectivités restent à préciser.

Je m'interroge sur la contribution réelle de cette nouvelle structure à l'aménagement du territoire en l'absence de moyens accrus. Si une réorganisation de l'existant pourrait faciliter l'accès à l'ingénierie actuellement disponible au sein de l'État, il faudrait être plus ambitieux et identifier des ressources supplémentaires afin de répondre aux besoins des collectivités territoriales.

Le troisième élément de cet avis est le programme 162, qui apporte un financement interministériel à plusieurs plans d'action territorialisés. Les quatre plans existants en 2017 sont reconduits pour 2018, et s'y ajoutera en 2018 une nouvelle action liée au plan « Littoral 21 », en faveur du littoral occitan.

Les ressources du programme 162 connaissent une évolution contrastée en 2018 puisque les autorisations d'engagement augmenteront, passant de 30 à 34 millions d'euros, tandis que les crédits de paiement diminueront, passant de 29 à 27 millions.

Le programme dédié à l'eau et l'agriculture en Bretagne présente une baisse importante de ses ressources, en passant de 7,7 à 2,5 millions en engagements et de 6,7 à 3,3 millions en crédits de paiement. Il s'agit d'une action importante car la problématique des algues vertes reste un enjeu majeur pour le littoral breton, et les agriculteurs ont encore besoin d'être soutenus pour modifier leurs pratiques agricoles. Le ministère de l'intérieur m'a toutefois indiqué qu'un transfert en gestion devrait permettre de retrouver un niveau plus élevé de crédits en cours d'année, en faveur du plan de lutte contre les algues vertes.

Le programme exceptionnel d'investissement (PEI) en Corse bénéficiera d'une augmentation de ses ressources pour 2018, avec 27,5 millions en autorisations d'engagement et 20 millions en crédits de paiement, soit une augmentation de 46 et de 6 % par rapport à 2017. Cette évolution vise à respecter le niveau d'engagement de l'État programmé dans le cadre de la quatrième convention d'application du PEI. En 2018, le programme devrait permettre de financer notamment la réhabilitation de deux stations d'épuration, le développement de la fibre optique ainsi que des travaux routiers dans les agglomérations de la région.

Les ressources de l'action dédiée au Marais Poitevin diminueront également en 2018, pour atteindre 1 million d'euros en autorisations d'engagement et 1,6 million en crédits de paiement. Jugeant que les objectifs de protection de la biodiversité et des milieux naturels sont en bonne voie d'être atteints, le ministère envisage une clôture de l'action fin 2018.

Si l'on peut se féliciter que certains plans du programme 162 puissent trouver un terme, il faudra s'assurer du maintien d'un niveau élevé de protection environnementale au sein du marais dans les prochaines années.

S'agissant du plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe, l'action se maintient à environ 2 millions d'euros. Pour rappel, l'objectif de ce plan est de gérer les conséquences sanitaires du chlordécone, un pesticide utilisé jusqu'au début des années 1990 pour lutter contre le charançon du bananier.

La forte rémanence de ce produit dans les sols implique un suivi sanitaire de la population ainsi que des mesures de reconversion pour les professionnels concernés. Il s'agit malheureusement d'un problème majeur de santé publique d'origine environnementale, pour lequel il sera indispensable d'apporter des ressources dans les prochaines années, sans pouvoir encore fixer un terme à ce programme.

La principale innovation du programme 162 pour 2018 est la création d'une action dédiée au plan « Littoral 21 ».

Ce nouveau programme est justifié par plusieurs facteurs qui remettent en cause l'attractivité, notamment touristique, du littoral occitan : le vieillissement des stations touristiques, l'inadaptation des infrastructures, le réchauffement climatique ou encore une urbanisation menaçant les espaces naturels.

Le Gouvernement a annoncé une mobilisation totale de 80 millions d'euros sur dix ans de la part de l'État, en faveur de la réhabilitation du littoral dans cette région. Toutefois, pour l'année 2018, l'action correspondante du programme 162 reste faiblement dotée, avec 1 million en autorisations d'engagement et 500 000 euros en crédits de paiement. Il faudra donc suivre le respect de cet engagement dans la durée.

Je précise que ce plan mobilise de nombreux cofinanceurs publics, dont la région Occitanie - qui devrait contribuer à hauteur de 300 millions d'euros - ainsi que les quatre départements concernés. Des crédits de droit commun de l'Ademe, de l'Agence nationale de l'habitat et de l'AFITF devraient également concourir à ce plan.

Cette nouvelle action illustre le rôle d'impulsion qui incombe à l'État pour stimuler et organiser les actions des différentes parties prenantes autour d'un projet commun de territoire. Il faudra cependant examiner avec attention le déroulement de ce plan qui ne fait que débuter.

Pour conclure sur l'ensemble de ces crédits, je regrette que le budget 2018 soit globalement en retrait par rapport à l'an passé. De nouvelles annonces seront sans doute faites d'ici la fin de l'année, mais il s'agit incontestablement d'un signal négatif pour l'aménagement du territoire, quelques mois seulement après la première conférence nationale des territoires. Si l'attachement du ministre de la cohésion des territoires à la ruralité n'est plus à prouver, le budget qui nous est proposé cette année n'est pas à la hauteur des difficultés dans nos territoires et ne garantit pas à nos concitoyens la résorption des fractures territoriales.

Par conséquent, je vous proposerai d'émettre un avis défavorable à l'adoption de ces crédits.