Intervention de Muriel Pénicaud

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite vous remercier pour vos interventions, qui montrent qu’au-delà de nos divergences, la politique de l’emploi, en direction notamment des personnes les plus éloignées du marché du travail, est une priorité commune.

De ce point de vue, 2018 constitue un tournant important pour la mission « Travail et emploi », traduction budgétaire cohérente de notre volonté de rénovation profonde du modèle social français. Il s’agit de mieux protéger les salariés et de libérer les énergies des entreprises, afin que ces dernières investissent et créent de l’emploi, permettant au plus grand nombre d’accéder à l’emploi.

La mission « Travail et emploi » reflète l’ambition des chantiers que nous avons engagés en ce sens.

Comme vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, une première étape a été franchie avec la publication des ordonnances, le 22 septembre dernier. Elles seront prochainement soumises à votre ratification, après l’avoir été à l’Assemblée nationale, la semaine dernière.

Je peux vous dire que, sillonnant la France depuis la publication des ordonnances, j’ai constaté leur effet psychologique réel sur les PME : elles reprennent confiance ! Nous avons éteint une peur, et cette confiance nouvelle, liée à la reprise de la croissance, donne envie aux chefs d’entreprise d’embaucher ; les carnets de commandes se remplissent et la croissance repart avec robustesse – je reviendrai sur le problème qui les inquiète désormais, à savoir trouver les compétences dont elles ont besoin, à propos du plan d’investissement pour les compétences.

Le climat que je viens d’évoquer sera consolidé par la réforme de l’assurance chômage, de la formation professionnelle et de l’apprentissage, en vue de laquelle les concertations sont ouvertes ou s’apprêtent à l’être, et que je défendrai devant vous au printemps prochain.

C’est dans ce contexte que s’inscrit le budget de la mission « Travail et emploi », stable de loi de finances en loi de finances, autour de 15, 2 milliards d’euros, et en baisse assumée de 1, 5 milliard d’euros à périmètre constant.

Oui, il s’agit d’un budget de transformation ; il rompt clairement avec la logique de traitement statistique du chômage : nous basculons vers une politique d’insertion durable dans l’emploi des publics qui en sont le plus éloignés, notamment les jeunes.

Ce changement majeur se traduit par des choix assumés de réallocation de nos moyens.

Premièrement, nous ferons un effort financier d’une ampleur sans précédent en faveur de la transformation des compétences incluant les formations qualifiantes et les compétences numériques, via le plan d’investissement pour les compétences, qui sera doté de 15 milliards d’euros sur cinq ans. L’objectif est de former et d’accompagner un million de demandeurs d’emploi peu qualifiés et un million de jeunes décrocheurs à l’horizon de 2022.

C’est un enjeu majeur : tous les experts, aujourd’hui, estiment que plus de la moitié des emplois vont être profondément transformés dans les dix ans qui viennent : 10 % à 15 % d’entre eux vont disparaître ; 10 % à 20 % des métiers qui existeront dans dix ans n’existent pas encore aujourd’hui, et seront créés dans l’intervalle.

Face à ce défi, les demandeurs d’emploi et les jeunes d’aujourd’hui, qui seront les salariés de demain, doivent être préparés et armés, afin de pouvoir bénéficier de cette croissance et de cette transformation au lieu de les subir, en trouvant un emploi. L’enjeu stratégique, tant pour les entreprises, qui doivent pouvoir tirer bénéfice de la croissance et en saisir les opportunités, que pour les demandeurs d’emploi, est essentiel. D’où cette priorité donnée au plan d’investissement pour les compétences.

Je rappelle, à ce titre, qu’à niveau bac +2 et plus, le taux de chômage est de 5, 6 %, en baisse tout à fait manifeste, alors que le taux de chômage de nos concitoyens non qualifiés est de 18, 6 %. Oui, le marqueur n° 1 du chômage, c’est le manque de qualification ! C’est pourquoi la compétence est la meilleure protection contre le chômage, et sera notre priorité.

Ainsi, dans le cadre de ce plan d’investissement, dès 2018, nous engagerons un effort majeur dans la formation, avec 1, 25 milliard d’euros en autorisations d’engagement et un triplement des crédits de paiement dédiés à cette politique. Oui, les 15 milliards divisés par cinq n’y sont pas, ce qui n’a échappé à personne. Mais nous devons – c’est important – nous prémunir contre toute logique hâtive qui pourrait produire des effets d’aubaine sur le marché de la formation.

La priorité est de bien travailler avec les régions, les branches et le service public de l’emploi sur la gestion prévisionnelle, à la fois sectorielle et territoriale, des emplois. Il y va de notre capacité de bien cibler ces formations, afin d’en faire de réelles chances d’accéder à l’emploi.

En outre, s’agissant de la garantie jeunes, nous viserons le seuil de 100 000 bénéficiaires, en forte augmentation par rapport au chiffre réalisé en 2017, qui se situera autour de 87 000.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous m’avez fait part de vos inquiétudes sur le plan budgétaire ; en la matière, je veux vous rassurer : en 2017, la garantie jeunes avait été « surbudgétée » en loi de finances initiale – les prévisions de dépenses étaient très optimistes. L’exécution sera de 404 millions d’euros en autorisations d’engagement ; nous prévoyons qu’elle soit de 479 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2018. Évidemment, le dispositif de la garantie jeunes n’est pas limité : si les bénéficiaires étaient plus nombreux que prévu, nous réallouerions les moyens nécessaires au sein du budget de la mission.

Deuxièmement, nous mettons l’innovation sociale au service de la lutte contre l’exclusion sur le marché du travail. C’est le sens de la mission que j’ai confiée à Jean-Marc Borello, qui me rendra ses conclusions d’ici à la fin de l’année. Sa réflexion inclut les contrats aidés, mais son champ est beaucoup plus large.

Dans ce contexte, les dispositifs d’insertion les plus efficaces seront soutenus et leur ciblage renforcé.

Nous avons ainsi décidé d’accélérer nettement la création du dispositif dit des « emplois francs », mettant en œuvre cet engagement de campagne du Président de la République, qui permettra d’aider les personnes plutôt que les territoires, pour lutter efficacement contre les discriminations à l’embauche et l’assignation à résidence, dont sont victimes les diplômés comme les non-diplômés habitant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Concrètement, toute entreprise ou association, qu’elle soit située ou non dans un desdits quartiers, bénéficiera d’une prime de 15 000 euros sur trois ans pour l’embauche en CDI ou de 5 000 euros pendant deux ans pour l’embauche en CDD d’un habitant d’un de ces quartiers prioritaires.

C’est massif : c’est l’équivalent de neuf mois de salaire pour un emploi au SMIC.

Nous avons ciblé cette mesure, à titre expérimental, pour 2018, sur cinq zones géographiques : la Seine-Saint-Denis tout entière, l’agglomération d’Angers, l’agglomération Val de France et celle de Cergy-Pontoise, dans le Val-d’Oise, le territoire Grand Paris Sud, qui englobe Grigny et Évry, et une partie importante des métropoles de Marseille et de Lille. Un quart des demandeurs d’emploi de ces quartiers prioritaires seront ainsi éligibles au dispositif.

À cette fin, 180 millions d’euros ont été imputés en autorisations d’engagement, pour 2018, sur le programme 103, via l’adoption de deux amendements du Gouvernement, en séance, à l’Assemblée nationale, sur proposition préalable de la majorité parlementaire, qui avait elle-même déposé un amendement en ce sens.

Par ailleurs, les 200 000 contrats aidés non marchands programmés pour 2018 pour un montant de 1, 45 milliard d’euros seront réservés aux employeurs qui mèneront une véritable politique d’accompagnement et de formation, permettant de sortir durablement une partie importante de leurs bénéficiaires de la précarité.

Les travaux de Jean-Marc Borello, même s’il n’a pas fini sa mission, démontrent que tous les dispositifs d’insertion efficaces, sans exception, reposent sur le triptyque suivant : accompagnement, expérience de travail, formation. Le dosage entre les trois éléments peut être différent d’un dispositif à l’autre, mais l’efficacité suppose les trois dimensions, que la précédente formule des contrats aidés n’incluait pas obligatoirement.

Je voudrais revenir sur les contrats aidés – beaucoup de questions ont été posées sur ce sujet ; nous aurons l’occasion d’en discuter lors de l’examen des amendements, mais je me dois de vous expliquer notre logique.

D’abord, la priorité absolue et la finalité du dispositif des contrats aidés – nous sommes tous d’accord, je pense –, c’est d’aider ses bénéficiaires à sortir de la précarité, du chômage et de la désespérance quotidienne qu’il engendre.

Les travaux de la DARES, la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques, ont été cités : le taux d’embauche des personnes ayant bénéficié d’un contrat non marchand est de 41 %. Mais regardez bien cette étude, mesdames, messieurs les sénateurs : ce taux descend à 26 % pour les emplois durables, c’est-à-dire pour les CDI et les CDD de six mois et plus, ce qui signifie que les autres n’ont retrouvé qu’un intérim de quinze jours.

Nos concitoyens, lorsqu’ils signent un contrat aidé, espèrent davantage ! J’ai rencontré certains d’entre eux. Ils me disent : « Si je travaille bien, on me gardera. » Non ! Le contrat aidé est par nature précaire et à temps partiel, puisqu’il s’agit de mettre à celui qui en bénéficie le pied à l’étrier. Nous devons absolument, par égard pour nos concitoyens, améliorer l’efficacité des contrats aidés ; sinon, nous créons un faux espoir, ce qui n’est pas digne, pas humain, pas efficace socialement et économiquement.

Aujourd’hui, la situation est très différente d’un employeur à l’autre, qu’il s’agisse d’une association ou d’une collectivité locale. Certains font le travail d’accompagnement en profondeur, et arrivent à aider 50 %, 60 % voire 70 % des personnes qu’ils emploient dans le cadre de ce type de contrats, qui sont très éloignées de la qualification, à accéder au marché du travail. C’est l’esprit que nous voulons conserver !

Mais chez d’autres – et en effet, nulle obligation, nulle pression, n’existait en ce sens –, il n’y a pas d’accompagnement, pas de formation, et le taux d’insertion peut tomber à 0 %. Il s’agit juste, alors, d’employer de façon précaire des personnes précaires, qui aspirent souvent à autre chose, pour pourvoir, en général, à des besoins permanents.

Il est donc de notre responsabilité collective que les contrats aidés ciblent le secteur non marchand – j’y reviendrai – et qu’un tel dispositif soit réellement efficace pour les personnes concernées, créant non pas un faux espoir, mais un véritable tremplin vers l’emploi.

Nous supprimons les contrats aidés du secteur marchand, dont les résultats sont bons, mais dont les études prouvent que, dans 63 % des cas, en l’absence d’aide, la même personne, au même moment, aurait été embauchée : avec un tel effet d’aubaine, ce dispositif n’est plus justifié, me semble-t-il, au moment où la croissance repart et où de nombreux emplois sont disponibles. Mieux vaut accompagner les demandeurs d’emploi dans leurs efforts pour accéder au « véritable » emploi dans le secteur privé, plutôt que de subventionner un emploi qui existerait de toute façon.

Mesdames, messieurs les sénateurs, en matière de contrats aidés, vous avez évoqué deux autres points.

D’abord, la finalité du contrat aidé, c’est le demandeur d’emploi ; il est vrai néanmoins que pour beaucoup d’associations, les contrats aidés existent depuis si longtemps qu’ils font désormais partie de leur budget d’équilibre. Nous en sommes conscients. Or, précisément, nous nous donnons, au titre d’autres missions, les moyens d’aider les associations : à partir de 2018, le secteur associatif bénéficiera du crédit d’impôt de taxe sur les salaires, ce qui représente environ 500 millions d’euros ; en outre, au 1er janvier 2019, le secteur associatif bénéficiera de la baisse des charges, soit un gain de 1, 5 milliard d’euros. S’agissant de la capacité des associations à remplir leurs missions, ces autres dispositifs me semblent plus pertinents que les emplois aidés.

Je voudrais également revenir sur la question de la brutalité de la remise en cause du dispositif. Nous avons tous un devoir de sincérité envers nos concitoyens : nous leur devons la sincérité budgétaire, mais aussi la sincérité sur nos décisions.

Je rappelle que 459 000 contrats aidés avaient été prévus et budgétés pour l’année 2016, chiffre en très forte hausse par rapport aux années précédentes, pour des raisons que vous imaginez, et qui se renouvellent parfois, tous les cinq ans – je ne reviens pas là-dessus, ce n’est pas le sujet. En loi de finances initiale pour 2017, seuls 280 000 contrats aidés avaient été prévus, avec instruction aux préfets d’en consommer 80 %, si possible, au cours du premier semestre.

Nous avons donc hérité de cette brutalité : en arrivant au gouvernement, il nous restait, pour mener à bien le second semestre, moins d’un tiers des budgets dédiés. Pour amortir cette brutalité, nous avons augmenté le nombre des contrats aidés, de 280 000 à 320 000, en ajoutant les crédits nécessaires. Ceux qui s’exclament sur ce sujet tout en ayant voté la loi de finances initiales ne peuvent faire comme s’il s’agissait d’une découverte ; ça l’est peut-être sur le terrain, mais pas au Parlement !

Quid des priorités ? Nous donnons une priorité aux zones rurales, pour toutes les raisons que vous avez évoquées, mesdames, messieurs les sénateurs, aux outre-mer – comme vous le savez, le taux de chômage y est extrêmement élevé, et les perspectives d’emploi dans le secteur privé y sont moindres.

Nous avions également privilégié, pour la fin de l’année 2017, l’accompagnement des élèves handicapés en milieu scolaire – dans ce domaine, les contrats aidés ont été maintenus dans leur intégralité – et le secteur sanitaire et social. Pour 2018, cette dernière priorité voit son champ élargi, elle ne concernera plus seulement le secteur sanitaire et social ; quant aux autres priorités, elles demeurent.

Une appréciation sera faite : la prolongation du dispositif des contrats aidés sera conditionnée au triptyque « accompagnement, formation, expérience de travail », et donc à l’existence d’une véritable politique d’insertion. C’est pourquoi nous avons calibré le dispositif en tablant sur 200 000 contrats – ce chiffre nous paraît le bon pour que la qualité soit au rendez-vous.

J’ai été un peu longue, mais les questions ont été nombreuses sur ce sujet ; il me paraissait donc important de faire ces rappels.

L’effort exceptionnel en 2017 en faveur du financement de près de 71 000 aides au poste pour le secteur de l’insertion par l’activité économique sera consolidé en 2018 avec 822 millions d’euros. Si l’on compte également les exonérations spécifiques financées pour les associations intermédiaires et les chantiers d’insertion, l’effort de l’État sera supérieur à 1 milliard d’euros et permettra à 140 000 personnes environ d’être accompagnées dans leur parcours vers l’emploi. Là aussi, je souligne le travail efficace réalisé par le secteur de l’insertion par l’activité économique, qui obtient globalement de bons résultats tout en aidant les personnes très éloignées de la qualification à prendre pied, par étapes, sur le marché du travail.

Les dispositifs spécifiques aux travailleurs en situation de handicap s’établissent à ce stade à 377 millions d’euros, en hausse de 4 millions d’euros par rapport à la loi de finances pour 2017.

Comme vous, j’ai entendu les inquiétudes des représentants du secteur devant le projet de loi de finances, qui prévoit la création de 1 000 aides au poste avec une révision du mode de financement à compter du 1er juillet. À la suite des préoccupations qui ont été exprimées, soit directement, soit lors de l’examen de la mission « Travail et emploi » à l’Assemblée nationale, j’ai demandé à mon cabinet d’échanger et de se concerter avec l’ensemble des représentants du secteur des entreprises adaptées pour s’assurer de leur engagement à une participation et de leur contribution à la réflexion sur les nécessaires évolutions des modalités de pilotage et de financement des entreprises adaptées.

Aujourd’hui, le dispositif est très compliqué – il comporte notamment trois lignes budgétaires différentes –, ce qui ne permet pas aux entreprises adaptées, qui font un travail de long terme, d’avoir une visibilité suffisante. Nous devons réviser ce mode de financement dans un sens plus efficace et plus durable. C’est le travail que nous avons engagé avec les entreprises adaptées. Nous devons aussi trouver les voies, par l’innovation notamment, du développement de l’emploi durable des personnes handicapées dans les entreprises adaptées comme dans les autres entreprises et voir comment les entreprises adaptées peuvent être un tremplin dans ce domaine.

À ces conditions et au vu des travaux de concertation à conduire, je suis prête à reporter la mise en œuvre de la réforme au 1er janvier 2019, alors qu’elle était initialement prévue pour le milieu de l’année 2018. Je confirme l’engagement pris par le Gouvernement de renforcer le volume d’aides au poste, avec la création de 1 000 aides supplémentaires dès 2018 au bénéfice de l’insertion professionnelle des personnes handicapées. Cet effort, supérieur à celui consenti lors des derniers exercices, se traduira par une augmentation de 8 millions d’euros des crédits dédiés au financement de ces aides au poste. Celles-ci seront ainsi financées selon les règles actuelles, dans l’attente des inflexions envisagées pour 2019. Ce besoin sera couvert en gestion sur les crédits du budget de l’emploi.

Par ailleurs, les budgets de fonctionnement des missions locales, des EPIDE ou encore des écoles de la deuxième chance sont stabilisés à 285 millions d’euros. Le budget de l’AFPA est également stabilisé, à 110 millions d’euros. L’année 2018 sera consacrée à définir une feuille de route stratégique à long terme de l’AFPA dont les bénéficiaires, les salariés et les partenaires de cette association ont besoin.

Comme je l’ai souligné, nous avons dû faire des choix, et la priorité n’a pas été donnée au subventionnement des maisons de l’emploi. Je reviendrai sur les raisons qui ont motivé cette décision, car vous avez été nombreux à m’interroger sur ce point.

La subvention de l’État aux maisons de l’emploi représente 35 % de leur budget, soit un financement important même s’il n’est pas majoritaire. Elle a été réévaluée à l’Assemblée nationale pour atteindre, en 2018, 12 millions d’euros, au lieu des 8 millions d’euros prévus initialement, de façon à continuer d’accompagner le retrait progressif de l’État. Je rappelle que les maisons de l’emploi, dont le nombre a beaucoup diminué au fil du temps, car de nombreuses collectivités locales ont fait le choix d’agir différemment, doivent travailler en complémentarité. Quoi qu’il en soit, la diminution de la subvention est ancienne, puisqu’elle s’élevait à plus de 80 millions d’euros en 2010. Chaque année, les gouvernements successifs, qu’ils soient de gauche ou de droite, l’ont réduite.

Enfin, la mission « Travail et emploi » compense plus de 4, 5 milliards d’euros d’exonérations de cotisations sociales. Ce budget se traduit aussi par des ajustements de périmètre, avec le transfert dans cette mission de l’allocation de solidarité spécifique, dotée de 2, 4 milliards d’euros.

La dotation de l’État à Pôle emploi évolue à la baisse, même si le budget total augmente de 20 millions d’euros, mais elle sera compensée par ses ressources dynamiques assises sur la masse salariale. L’année 2018 sera celle de la renégociation de la convention tripartite et pluriannuelle, et donc d’une vision de long terme du budget de Pôle emploi.

Nous finançons le dispositif d’activité partielle à hauteur de 112 millions d’euros. En outre, le financement de la formation des conseillers prud’hommes sera augmenté.

Mesdames, messieurs les sénateurs, avec la mission « Travail et emploi », notre triptyque « protéger, libérer, investir » est complet. Notre budget est sincère. Il nous permettra de saisir pleinement le potentiel du retour de la croissance en mettant – c’est notre souhait à tous – le pied à l’étrier à de très nombreux jeunes, aux demandeurs d’emploi et aux personnes les plus fragiles, tout en répondant aux besoins de recherche de compétences des entreprises. Ce sont les entreprises qui créent l’emploi dans notre pays, et nous devons les soutenir !