Intervention de Sébastien Mosneron Dupin

Je ne peux que souscrire aux propos d'Yvan Guichaoua sur la complexité de la situation et l'enchevêtrement du local et du national. C'est un peu comme l'Orient compliqué, plus vous essayez de comprendre, plus la complexité des équilibres en présence et des facteurs de crises vous apparaissent. Le Sahel, c'est comme les Balkans, si vous avez compris, c'est que l'on vous a mal expliqué...

Mon propos sera complémentaire, il est celui d'un opérateur de l'Etat en charge de la coopération technique. Il sera nécessairement empreint d'humilité : si la coopération au développement avait réussi au Sahel, nous ne serions pas en train d'en parler. Il y a de très belles réussites et de nombreux échecs. Il faut apprendre de nos échecs. D'une certaine façon, l'insistance sur le continuum sécurité/développement, c'est une leçon apprise sur le terrain, l'un sans l'autre, cela ne marche pas !

Un mot sur Expertise France. Nous sommes l'agence française de coopération technique. Nous conseillons, nous accompagnons des ministères et des administrations partenaires dans le cadre de réformes de leurs politiques publiques. Notre coeur de métier est le renforcement de capacité. Nous apportons un appui à la définition et à la mise en oeuvre de politiques publiques autour de quatre axes prioritaires :

- Renforcer la gouvernance démocratique, économique et financière,

- Contribuer à la stabilisation des pays fragiles et à la sécurité,

- Lutter contre le dérèglement climatique

- Renforcer la santé publique et le développement humain.

Le Sahel est notre priorité géographique : l'Afrique concentre plus de 50 % de notre activité, et le Sahel 25 à 30 %. Nous menons une trentaine de projets nationaux et régionaux. Citons d'abord l'accompagnement des ministères de l'économie et des finances du Niger, du Mali et de la Mauritanie, dans la gestion et l'augmentation des ressources domestiques. Il y a en effet un enjeu fiscal dans ces pays, afin de financer les services publics de base et faire face au doublement de la population d'ici 2050. Nous accompagnons également le Mali dans un processus de décentralisation, très lié aux accords de paix : le couple décentralisation-déconcentration est l'une des clés du développement local dans cette zone comme dans l'ensemble de l'Afrique.

Dans le domaine de l'emploi et de la formation professionnelle, nous menons un projet en direction des jeunes dans la région de la Boucle du Mouhoun, au Nord du Burkina Faso, en mettant l'accent sur le bassin d'emploi : qu'est-ce qui fonctionne, quelles sont les qualifications nécessaires ? Nous travaillons aussi dans les domaines du changement climatique dans plusieurs pays du Sahel, de la santé - notamment au Tchad - et de l'éducation de base au Niger.

Dans le domaine de la sécurité, nous conduisons avec la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), notre homologue allemande un projet de renforcement de capacité des forces de gendarmerie autour de Mopti, au centre du Mali, à travers la fourniture d'infrastructures, d'équipements et de formation. Nous développons également une action conjointe, en parallèle, avec la GIZ en matière de services publics de base et de création d'opportunités économiques. Notre stratégie consiste à travailler sur une zone limitée, mais sur le renforcement de capacité de l'ensemble des services publics de façon à répondre aux besoins des populations et à relégitimer l'Etat.

Ces projets illustrent très clairement la capacité d'Expertise France, issue de la fusion d'opérateurs qui traitaient aussi bien des questions de sécurité que de développement humain, à proposer des projets intégrés sur ce continuum.

En matière de sécurité, nous assurons également le soutien logistique d'opérations de maintien de la paix dont la Minusma qui est une des opérations les plus meurtrières - 146 morts depuis son lancement - et la plus coûteuse - 1 milliard d'euros par an - des opérations de maintien de la paix menées par l'ONU aujourd'hui. Expertise France exerce cette activité dans le cadre d'un accord intergouvernemental entre la France et l'ONU. Nous assurons également le soutien logistique à la Force du G5 Sahel.

Un film destiné à l'ONU présentant l'action d'Expertise France est montré aux participants.

Après cette illustration concrète du savoir-faire d'Expertise France, quelques mots sur la notion de continuum sécurité-développement et sur les leçons tirées de notre expérience sur le terrain.

Si l'on parle tant de ce continuum aujourd'hui, c'est que jusqu'à présent, les opérations de développement et de sécurité étaient conçues et menées de façon séparée, pour plusieurs raisons.

D'abord, les dépenses de sécurité ne sont pas éligibles à l'aide publique au développement au sens de l'OCDE. De plus, la réforme des services de sécurité et le renforcement des forces de police ne font généralement pas partie du mandat des bailleurs de fond. C'est le cas par exemple à l'AFD. Enfin, les mentalités ont longtemps été marquées par la dichotomie entre services sociaux, forcément bénéfiques aux populations, et services régaliens, toujours du côté de l'arbitraire et de la violence. Les « trois D » que sont la défense, la diplomatie et le développement ont ainsi longtemps fonctionné avec un personnel, des instruments et des budgets séparés et une coordination très faible.

Depuis quelques années, toutes les réflexions à la commission européenne, comme à la Banque mondiale sur les Etats dit « fragiles », les Etats dit « faillis », sur l'approche dite « globale » où sur « la vulnérabilité » visent à essayer de décloisonner les 3D et avoir une analyse plus globale des situations et des réponses plus intégrées, associant des questions de développement, de sécurité et de gouvernance.

En effet, le bilan de l'aide au développement depuis un demi-siècle au Sahel est mitigé. Des sommes considérables y ont été consacrées. La stratégie Sahel de l'Union européenne représente par exemple un budget de 8 milliards d'euros pour la période 2015-2020. L'aide s'est souvent concentrée sur les infrastructures et le développement humain : route, irrigation, santé, éducation avec quelques succès, mais globalement les résultats ne sont pas à la hauteur des espoirs. Le Sahel concentre toujours 3 des 5 pays les plus pauvres du monde. Quelques chiffres peuvent illustrer la situation : 77 % des adultes au Mali ne savent ni lire ni écrire ; 5 % des surfaces cultivables sont irriguées ; 0,2 % de la population rurale a accès à l'électricité continue. Les mouvements djihadistes et les trafics se sont développés sur le terreau du sous-développement. Chacun de ces pays souverains depuis plus de 50 ans a sa part de responsabilité, mais l'APD aurait pu sans doute faire plus ou mieux.

Comment expliquer cette situation ? De nombreux facteurs interviennent. Pour ce qui relève de la responsabilité de l'aide au développement, on peut relever des problèmes de méthode et d'allocation.

D'abord, il y a eu manifestement des problèmes liés au ciblage de l'aide qui n'a pas toujours répondu aux priorités des populations notamment en matière de sécurité et de services régaliens. Aujourd'hui des zones entières sont désertées par l'Etat et les services publics de base. L'ordre public n'est plus assuré. L'Etat ne rend plus les services de base qu'attendent les populations locales. Il est enfin progressivement délégitimé au profit de groupes violents qui font régner l'ordre et assurent parfois de véritables services sociaux.

Autre oublié, l'agriculture : alors que 70 % de la population du Sahel est rurale, l'agriculture n'a pas toujours constituée la priorité des bailleurs. Seuls par exemple 3,5 % des 3,4 milliards promis en 2015 à la Conférence des donateurs de Bruxelles sur le Mali lui ont été consacrés.

Enfin, l'aide n'a pas réussi à accélérer la transition démographique au Sahel. Au Niger, la moyenne d'enfants par femme est de 7, contre par exemple 2,2 en moyenne en Asie. Cela a un impact majeur sur le niveau de vie des populations. Au Niger, le PIB par habitant a régressé de 30% depuis l'Indépendance du fait du décalage entre croissance économique et croissance démographique. Il y a aujourd'hui 70 millions d'habitants au Sahel ; ils seront 200 millions en 2050, sans doute 500 millions avec le Nigeria. Cette zone - qui n'est pas éloignée de la rive Sud de l'Europe - court des risques majeurs en termes de sécurité alimentaire. Entre insécurité et famine, on est potentiellement face à une bombe démographique

Autres difficultés bien connues, les problèmes de coordination entre bailleurs et le manque d'évaluation des projets et de leur impact global. Il arrive que l'on puisse améliorer la situation de certains agriculteurs sédentaires en faisant du tort aux éleveurs nomades ou vice-versa, que l'on aide une ethnie au détriment d'une autre Enfin, l'aide a souvent contourné les structures étatiques jugées trop fragiles et nuit à la consolidation de l'Etat. La coopération au développement a toujours été prise entre le souhait politique d'impact à court terme et la nécessité de s'inscrire dans le long terme. Mais sans doute au Sahel le court terme a prévalu sur le renforcement des capacités des Etats à long terme.

Sur le plan sécuritaire, quel bilan peut-on dresser ? La situation a conduit à une implication croissante d'armées étrangères en substitution des forces nationales incapable de faire face à la montée de l'insécurité et des menaces. Au Mali, l'incapacité des forces de sécurités intérieures, la multiplication des mouvements violents, le développement des trafics, la crise libyenne : tous ces facteurs ont conduit aux épisodes que l'on connait. Si l'intervention de Serval puis de Barkhane ont été salutaires, elles ont suscité un élan populaire qui ne peut cependant durer.

Tout le monde sait que le choix de faire assurer l'ordre public par des forces étrangères françaises ou multinationales n'est pas une solution durable quelle que soit la qualité de ces armées. Les forces françaises seront et sont parfois déjà perçues comme des forces d'occupation, malgré tous les efforts de Barkhane pour s'insérer dans le tissu local, travailler en partenariats avec les forces maliennes, et agir au bénéfice de la population locale. Il en va de même de la Minusma comme en témoigne la détérioration rapide de la piste d'atterrissage de Kidal par des forces locales alors qu'elle avait été reconstruite depuis peu dans le cadre du programme que nous avons porté pour le compte de la Minusma. Cet exemple témoigne d'un manque de compréhension des populations à l'égard des missions de l'ONU dans le contexte, il est vrai complexe, de Kidal. Le ressenti de ces populations locales est un élément clef de la situation. En dépit du milliard de budget annuel de la Minusma, des 600 millions de Barkhane, les attaques ont augmenté. C'est pourquoi une solution sahélienne aux problèmes sahéliens est nécessaire : c'est le sens du G5 Sahel.

Après ce constat, quelles sont les nouvelles orientations prises par les politiques de coopération au Sahel ?

La détérioration de la situation a tout d'abord clairement illustré la nécessité d'une approche coordonnée et globale du continuum sécurité / développement.

La première orientation retenue par les bailleurs repose donc sur une approche simultanée des questions de sécurité et de développement consistant à coordonner les analyses, à monter des projets ensemble en synergie, pour renforcer les capacités des services de l'État sur place. Il ne s'agit pas de demander aux militaires de faire du développement ou aux coopérants de faire de la sécurité, mais qu'ils agissent de façon coordonnée et complémentaire. A Expertise France, nous avons l'avantage d'avoir les deux profils, nous partons d'une analyse conjointe des situations et des ressentis des populations pour monter des projets intégrés associant : la sécurité, la gouvernance locale, l'accès à la justice et aux services de base ainsi que le développement d'activités génératrices de revenus.

Cela suppose de mettre le renforcement de capacité au coeur du dispositif. Il ne faut pas faire à la place, mais faire avec, conseiller, former, se rendre non plus indispensable mais dispensable, c'est-à-dire pouvoir se retirer en sachant que l'autonomie des acteurs ainsi accompagnés est assurée.

Cette nouvelle approche, les bailleurs l'acceptent et la promeuvent désormais. Au niveau européen par exemple, la Direction générale Coopération internationale et développement internationale (DG Devco) a ce mois-ci pour la première fois créé un instrument de renforcement capacité en matière de sécurité et de défense (CBSD).

La deuxième voie consiste à mieux se coordonner. La coordination a depuis longtemps été bien perçue comme une nécessité par tous comme en témoigne la « programmation conjointe » au niveau européen, la « stratégie intégrée » au niveau des Nations unies, mais dans les faits beaucoup reste à faire. Au niveau local, chacun a sa stratégie et mène ses projets, parce que la solidarité est aussi un instrument d'influence. C'est pourquoi l'initiative de l'AFD, de la Banque mondiale, de la Banque Africaine de développement, de la France, de l'Allemagne et d'autres de constituer l'Alliance pour le Sahel, qui identifie des chefs de file dans 6 thématiques prioritaires au Sahel (l'accès à l'énergie, la gouvernance, la décentralisation, l'éducation et l'employabilité des jeunes, sécurité alimentaire, sécurité) est une voie prometteuse. La démarche consiste à mutualiser les moyens, augmenter les ressources, aligner les stratégies et les conditionnalités, à intégrer la sécurité dans les projets, et à proposer des actions phares, mesurables et évaluables.

Troisième orientation : aider à la constitution d'une force sahélienne de sécurité efficiente : la force conjointe du G5 Sahel, déployée en trois fuseaux larges de 50 kilomètres orientés nord-sud.

Un Power Point présentant la genèse de la Force Conjointe du G5 sahel son implantation sur une carte et le soutien logistique d'Expertise France est montré aux participants.

La génération de cette force multinationale exigera des moyens. Il faudra opérationnaliser les PC de commandement, assurer l'interopérabilité entre les forces, les former, les accompagner, les équiper - en moyen de communication et de transport de troupes. L'Union européenne a notamment chargé Expertise France de mettre en oeuvre un soutien civil de 50 millions d'euros consacrés notamment à la réhabilitation des PC, aux communications et à l'évacuation médicale d'urgence. Le budget nécessaire au fonctionnement de la force du G5 est compris entre 200 et 400 millions euros. C'est une force naissante : 5 000 hommes pour 5 millions de kilomètres carrés, c'est peu au regard de l'étendue des territoires concernés, mais c'est un début. En outre, dans ce domaine, le principal est la qualité en matière de réactivité, de mobilité et d'interopérabilité. Un autre aspect essentiel est le respect des populations. En cas d'exactions, le remède serait pire que le mal : Boko Haram s'en est nourri. La justice et l'État de droit sont essentiels à l'adhésion des populations.

En conclusion, je formulerais trois séries d'observations au niveau international et français et au niveau de l'agence.

Au niveau international, il convient d'inscrire nos actions dans une stratégie globale de stabilisation autour de 6 piliers : la sécurité, la gouvernance locale, l'accès à la justice et aux services de base ; le développement économique et l'emploi. Il est également indispensable de mutualiser les financements pour favoriser une programmation et une exécution conjointe : c'est le sens des fonds fiduciaires. Il convient d'accorder une plus grande importance à la prévention. Certains pays font l'objet d'une surabondance de bailleurs, d'autres sont « orphelins » - et à l'intérieur de certains Etats fragiles, il y a des zones en difficultés où l'aide ne parvient pas. Comme chacun le sait : la prévention coûte bien moins cher qu'une intervention post-crise, comme en témoigne la côte d'Ivoire ou la RCA. Il faut enfin encourager les circuits courts et évaluer systématiquement les actions menées. Il faut capitaliser sur ces évaluations pour améliorer nos méthodes et l'impact de nos actions. L'évaluation est un élément essentiel de l'efficacité de l'aide.

Au niveau national, deux observations : il conviendrait de créer une équipe France de la coopération et du continuum sécurité développement plus compacte et plus solidaire. Pour l'instant interviennent sur le Sahel à différents titres, par ailleurs tout à fait légitimes : l'AFD, Expertise France, le centre de crise, la Direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD), le Secrétariat général du Conseil supérieur de la défense nationale (SGDSN), l'Etat-major des armées, la Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) : chacun a sa stratégie et ses projets. Sans doute gagnerait-on à une plus grande synergie notamment entre ce qui relève des affaires étrangères et de la défense. Des liens existent, ils pourraient être renforcés. Deuxièmement, s'il faut constituer des alliances internationales, nous gagnerions à mettre des moyens bilatéraux supplémentaires pour peser sur les orientations des bailleurs internationaux et des fonds fiduciaires. La France qui a une intimité avec ces pays du Sahel, une diaspora issue de ces pays, des intérêts majeurs dans la région, ne peut pas sous-traiter cette coopération à d'autres. Un doublement de la facilité vulnérabilité à 200 millions serait sans doute nécessaire.

Quelques observations sur Expertise France. Avec cette agence, vous avez au sein de cette commission en 2014, créé un opérateur particulièrement bien positionné sur le continuum sécurité développement. Son activité sur financements internationaux a augmenté de 70 % depuis sa création. Nous rendons une palette de services qui font de nous un opérateur assez unique au niveau européen ce qui explique notre développement. J'aurais cependant trois observations :

Premier point, le modèle économique qui est le nôtre aujourd'hui n'est pas adapté, en demandant à l'opérateur à la fois de remplir une mission d'intérêt général, d'être un instrument de la politique étrangère française tout en poursuivant un autofinancement qui nous rapproche d'un modèle entrepreneurial privé, qui va à l'encontre même de ce type d'intervention sur des théâtres d'opérations complexes. Il est prévu que notre modèle économique évolue à l'occasion de notre prochain contrat d'objectifs et de moyens 2019-2021, vers un modèle mixte comparable à ceux d'autres agences européennes, telle que l'agence belge.

Deuxième point, avec la poursuite de la réforme du dispositif de coopération technique, nous pourrions être plus efficace. Le texte de loi prévoyait une deuxième vague qui pourrait se traduire par l'intégration des activités de coopérations opérateurs police, justice et agriculture ou un accès plus direct à leur vivier d'experts. Nous y sommes favorables, ce sont d'un côté, des domaines essentiels au continuum sécurité développement, la police et la justice, de l'autre, l'agriculture, une priorité essentielle pour le Sahel.

Troisième point, dans le champ de la stabilisation et de la prévention des crises, Expertise France est financée par de nombreux bailleurs : l'ONU, l'Union européenne, les Anglais, les Japonais, mais assez rarement par l'AFD qui ne représentera en 2018 que 5 % de nos activités. Nous avons donc des marges de progression considérable. Nous n'avons, par exemple, actuellement aucun projet avec l'AFD sur la facilité-vulnérabilité. Expertise France pourrait avoir un soutien plus fort de l'opérateur pivot de la coopération française. Il y a des synergies évidentes entre les deux opérateurs à développer. Ces synergies devraient nous conduire à un rapprochement que j'appelle de mes voeux, mais il faudrait au préalable développer plus de projets ensemble, en particulier, sur ce continuum sécurité développement.

L'année prochaine, vous devrez donner votre avis sur les contrats d'objectifs et de moyens d'Expertise France et de l'AFD. La loi de 2014 sur l'aide au développement sera modifiée : le Parlement aura donc l'occasion de peser sur les orientations de notre politique de coopération eu développement et l'organisation des opérateurs intervenant dans ce secteur.

En conclusion, le Sahel est une des zones les plus fragiles et complexe du monde, avec des dynamiques locales, nationales, internationales enchevêtrées. C'est déjà une zone stratégique pour la France et pour l'Europe. Avec 200 millions d'habitants en 2050, cette zone deviendra une menace stratégique pour l'Europe si la situation ne s'améliore pas.