Intervention de Alain Milon

Dans le cadre d'un exercice désormais bien établi, les présidents des commissions permanentes procèdent chaque année à un bilan de l'application des lois relevant de leur compétence au 31 mars, 6 mois après la fin de la session.

Ces informations font, vous le savez, ensuite l'objet d'un rapport de synthèse présenté en conférence des Présidents, puis en séance publique. Cette année, le débat avec le Gouvernement est prévu le mardi 5 juin.

Ce bilan est réalisé à partir du suivi permanent, par chaque commission, des textes réglementaires relevant de son domaine de compétences. Il est principalement statistique mais comprend aussi des éléments qualitatifs sur la conformité des textes d'application à l'intention du législateur ou sur les raisons des retards constatés.

Le bilan annuel que je vous présente aujourd'hui porte uniquement sur les lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017, entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017. Il intègre les mesures d'application publiées jusqu'au 31 mars 2018.

Cette borne de six mois correspond à l'objectif retenu par une circulaire du 29 février 2008 pour le délai d'édiction des mesures réglementaires nécessaires à l'application des lois.

Vous serez par ailleurs destinataires d'une note détaillée texte par texte, destinée au rapport d'ensemble qui sera publié au mois de juin.

Je me bornerai donc aujourd'hui à vous faire part des principaux constats, qui compte tenu du profil particulier de l'année considérée, portent principalement sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

Durant l'année parlementaire 2016-2017, le Parlement a adopté cinq lois examinées au fond par notre commission des affaires sociales. S'y ajoute une loi adoptée définitivement au cours de la session extraordinaire de juillet 2017. C'est autant que l'année précédente et c'est beaucoup moins que pour chacune des deux années antérieures, où nous avions examiné quatorze lois, soit un niveau particulièrement élevé.

Ce chiffre également tient à l'atypie de la période considérée, au cours de laquelle le Parlement a suspendu ses travaux pendant plusieurs mois en raison des élections.

Cinq des six lois votées en 2016-2017 résultaient d'une initiative gouvernementale :

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ;

- la loi ratifiant l'ordonnance portant création de l'Agence nationale de santé publique ;

- la loi ratifiant l'ordonnance portant simplification des procédures mises en oeuvre par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé et comportant diverses dispositions relatives aux produits de santé ;

- la loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

Une loi, relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse, provient d'une initiative de l'Assemblée nationale.

Sur six lois examinées au fond par notre commission, quatre étaient d'application directe et deux appelaient un total de 73 mesures règlementaires d'application, dont 71 pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

La loi ratifiant l'ordonnance portant simplification des mesures mises en oeuvre par l'ANSM nécessitait en outre deux mesures d'application qui n'ont jamais été prises.

Au total, 53 mesures avaient été prises au 31 mars 2018, soit un taux de 73 %, supérieur à celui constaté l'an dernier (67 %) à la même période pour un nombre de dispositions à appliquer moins important et très concentrées sur la LFSS.

71 % des mesures d'application ont été prises dans les six mois de la promulgation, c'est à dire dans le délai fixé par la circulaire gouvernementale de 2008. La quasi-totalité des mesures prises a paru dans un délai d'un an.

Pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, le taux de mise en application au 31 mars dernier est 75 %. Une grande partie des dispositions est donc applicable, comme c'est généralement le cas pour cette catégorie de texte.

Pour ce qui concerne l'assurance maladie, plusieurs dispositions sont entièrement applicables. C'est le cas pour le fonds national pour la démocratie sanitaire ou encore pour les contrats de praticien territorial médical de remplacement (PTMR). Les quatre textes réglementaires nécessaires à la mise en application des différentes dispositions de l'article 97, relatif au régime des autorisations temporaires d'utilisation (ATU), ont par ailleurs été publiés.

D'autres ne sont encore que partiellement entrées en application. Parmi les expérimentations, deux sur trois seulement sont devenues applicables : celle relative à l'administration par les pharmaciens du vaccin contre la grippe et celle sur la prise en charge de la souffrance psychique des jeunes. Par contre, pour le parcours de soins des personnes souffrant de douleurs chroniques, les textes d'application n'ont pas encore été pris, dans l'attente des recommandations de la HAS sur le référentiel de prise en charge. L'article 60, qui aménage le régime de prise en charge dérogatoire des soins pour les victimes d'actes terroristes, n'est pas non plus entièrement applicable.

Une troisième série de dispositions, enfin, n'ont pas reçu leurs textes ou documents d'application.

Les décrets nécessaires à l'application de l'article 62 (continuité des droits à la prise en charge en cas de changement de situation professionnelle) ne sont pas parus mais sont, d'après les indications transmises, en voie de parution et de finalisation.

Les dispositions de l'article 75 relatives à la mise en oeuvre d'un dispositif de prévention buccodentaire à destination des enfants et des jeunes doivent être mises en application ou par la convention dentaire, ou, à défaut, par arrêté interministériel. Les négociations étant toujours en cours entre l'assurance maladie et les chirurgiens-dentistes, ces dispositions complémentaires sont toujours en attente.

Sont également en attente de publication les textes d'application de l'article 80, prévoyant que les transports inter établissements sont pris en charge par l'établissement de santé prescripteur et non plus par l'assurance maladie. L'entrée en vigueur de cette mesure, initialement prévue au 1er mars 2018, a été repoussée au 1er octobre 2018 par l'article 67 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Ne sont pas encore parus, enfin, tous les textes réglementaires prévus par l'article 98 relatif au conventionnement entre les fabricants de médicaments et le CEPS.

Sur le volet médico-social, un décret du 28 novembre 2017 a fixé à quatre ans le délai de caducité des autorisations si l'établissement ou le service social ou médico-social n'est pas ouvert au public, avec une possibilité de prorogation pouvant aller jusqu'à trois ans.

Par ailleurs, une disposition de l'article 89 prévoyant la modulation du tarif versé aux établissements accueillant des personnes handicapées en fonction d'objectifs d'activité n'a toujours pas fait l'objet d'application.

Ces statistiques ne prennent pas en compte les demandes de rapports que notre commission essaie, comme vous le savez, de limiter autant que possible. Sur les douze demandes de rapports, 6 ont été satisfaites, 3 sont encore dans les délais de remises et 3 n'ont pas été remis dans les délais prévus.

Pour compléter ce bilan, je voudrais signaler qu'au cours de la période étudiée, deux lois sont devenues totalement applicables : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 et la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant.

Treize mesures réglementaires sont intervenues en application de lois votées avant octobre 2017, que je ne détaillerai pas ici.

Un mot sur les ordonnances. Neuf ordonnances ont été publiées entre juillet 2017 et mars 2018 qui recouvrent la quasi-totalité des habilitations inscrites dans la loi santé.

Quant aux ordonnances prévues par la loi d'habilitation du 22 septembre 2017, elles ont été publiées dans un délai remarquable de 56 jours et ratifiées très rapidement par la loi du 29 mars 2018.

Tels sont les principaux enseignements pouvant être tirés de ce bilan annuel.

Nous constatons globalement un effort pour publier les textes d'application dans des délais relativement raisonnables. Si vous me permettez une dernière remarque, je voudrais faire observer que dans la procédure globale d'élaboration des normes, le temps de la procédure parlementaire est de fait relativement réduit et qu'il me semblerait hasardeux de vouloir le réduire encore.