Intervention de Didier Migaud

Je souhaite débuter cette audition par une présentation générale du corps des magistrats de la Cour des comptes, qui rentre dans la haute fonction publique, objet de votre commission d'enquête.

J'évoquerai ensuite quelques éléments relatifs à la mobilité des magistrats de la Cour des comptes et aux activités qu'ils exercent à l'extérieur des juridictions financières, en complément des données statistiques détaillées qui ont été communiquées il y a quelques jours à votre commission.

Je vous dirai également quelques mots du cadre déontologique dans lequel s'inscrivent ces activités, qu'elles soient ponctuelles et accessoires ou conduites au titre de la mobilité.

Enfin, je conclurai mon propos en vous rappelant les principales observations et recommandations tirées par la Cour des comptes de ses travaux sur la haute fonction publique, ses caractéristiques et son fonctionnement.

Tout d'abord, le corps des magistrats de la Cour des comptes comprend trois grades, auditeurs, conseillers référendaires et conseillers maîtres. La majorité des magistrats ont accédé à la Cour des comptes par la voie de l'auditorat à la sortie de l'ENA, dans une proportion de 59 %.

L'alimentation et la dynamique démographique du corps sont également assurées par d'autres types de recrutement, qui permettent l'accueil de hauts fonctionnaires d'horizons très diversifiés par les recrutements par la voie du tour extérieur et au titre de l'article L. 4139-2 du code de la défense pour les officiers, qui représentent tous deux 40 % du corps.

Sur la période concernée par les travaux de la commission d'enquête, de 2007 à 2017, les principales caractéristiques démographiques de la population des magistrats de la Cour des comptes affichent une légère diminution des effectifs du corps, qui passe de 403 à 395 magistrats, mais une augmentation du nombre de magistrats en fonction à la Cour des comptes et dans les juridictions financières, de 244 à 265 magistrats, soit une augmentation de 8 %, représentant les deux tiers des effectifs du corps.

L'effectif des magistrats en fonction hors des juridictions diminue, passant de 39 % à 33 % des effectifs totaux du corps, soit de 159 à 130 magistrats, et un effectif dans le secteur privé, qui représente seulement 8 % du corps.

Le pyramidage des grades qui composent le corps des magistrats de la Cour des comptes est inversé. Si le nombre d'auditeurs reste relativement stable au cours de la période, les effectifs de conseillers référendaires diminuent en revanche de 19 %, alors que ceux de conseillers maîtres augmentent de plus de 30 % - ce qui peut poser quelques problèmes.

La stabilité de l'âge moyen des magistrats du corps s'établit à 51 ans au 31 décembre 2017.

Deux facteurs importants me semblent devoir être pris en compte pour apprécier la nature des mobilités des magistrats de la Cour des comptes et leur évolution au cours des 10 dernières années. Le premier concerne l'évolution interministérielle intervenue depuis 2008, qui permet la validation réglementaire de la mobilité vers le secteur privé, les autorités administratives indépendantes (AAI) et les groupements d'intérêt public (GIP) au titre de la mobilité statutaire des corps recrutés par la voie de l'ENA.

Cet élément participe de l'explication du nombre de magistrats en fonction dans le secteur privé, public et au sein des AAI, au-delà des choix de carrière individuels des magistrats de la Cour des comptes.

Le second, c'est la nécessaire représentation de la Cour des comptes dans des instances - AAI, commissions et institutions diverses -, qui résulte de la stricte application de dispositions réglementaires ou législatives.

Les magistrats qui, à ce titre, exercent des activités accessoires dans ces instances sont donc désignés en application du droit en vigueur.

Sur la période considérée, il apparaît que les choix de mobilité des magistrats vers la sphère publique sont relativement constants. Entre 40 et 50 sont en activité dans les ministères, y compris les cabinets ministériels, et environ 30 à 40 personnes exercent des fonctions dans des entreprises ou organismes publics.

Selon les années, entre sept et seize magistrats exercent ou ont exercé en cabinet ministériel depuis 2007, soit en moyenne moins de 3 % des effectifs du corps.

Le nombre de magistrats affectés à temps complet au sein d'une AAI a atteint un maximum de cinq en 2013 et 2014. Il est redescendu à trois en 2017. Ils y occupent le plus souvent des fonctions de direction générale ou de secrétariat général.

Le nombre de magistrats exerçant une activité annexe au sein d'une AAI, comme président ou membre d'un collège, est également assez faible, variant de sept à douze entre 2007 et 2017, ce qui représente entre 2 % et 4,6 % des effectifs du corps.

Par ailleurs, vous constaterez une forte diminution du nombre de magistrats faisant le choix du secteur privé, de 49 en 2007 à 30 en 2017, soit une baisse de près de 40 %.

Ces magistrats, qui représentent selon les années entre 7 % et 12 % des effectifs du corps, occupent des fonctions dans des secteurs très variés, comme la banque et l'assurance pour certains d'entre eux, mais également l'aérospatial, le logement social ou universitaire, la coopération internationale, le monde associatif ou culturel pour d'autres. Quelques-uns ont même fait le choix de créer leur propre entreprise.

Au total, à la fin de l'année 2017, plus des deux tiers des magistrats de la Cour des comptes étaient en fonction dans les juridictions financières. Le tiers restant était majoritairement en service dans l'administration, où ils occupent des fonctions très variées, et souvent très opérationnelles, en administration déconcentrée, dans les opérateurs, en administration centrale et dans les collectivités territoriales. Ils servent notamment dans les domaines de l'éducation, de l'environnement, de la défense et de la sécurité intérieure, des finances, de la culture, de la santé et du social.

Ainsi, comme vous pouvez le constater, l'écrasante majorité des magistrats de la Cour des comptes servent l'État et, plus largement, l'intérêt général. Le corps des magistrats de la Cour des comptes est marqué par une tradition de fidélité au service public.

Pour autant, les mobilités des magistrats, qu'elles interviennent dans le secteur public comme dans le secteur privé, doivent être encadrées par des principes déontologiques stricts. La Cour des comptes s'est depuis longtemps organisée pour veiller à leur respect, au moment du départ comme du retour de ses collaborateurs dans le cadre de la juridiction.

La réflexion sur la déontologie et la prévention des conflits d'intérêts est aujourd'hui au coeur de l'action publique, car il ne s'agit ni plus ni moins que de garantir et d'assurer la crédibilité de cette action.

Si le sujet est ancien, il a pris depuis une dizaine d'années une acuité particulière et les attentes de nos concitoyens sont sans doute plus vives et plus marquées qu'avant en matière d'impartialité, d'objectivité et de probité des décideurs publics.

Au-delà des mesures répressives, et pour assurer la confiance dans l'action publique, il importe qu'une véritable politique de prévention des conflits d'intérêts puisse être déployée au sein des administrations publiques.

Cette exigence fondamentale s'exprime dans l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui est en quelque sorte la devise de la Cour des comptes, dont la mission constitutionnelle est justement d'assurer la transparence de l'action et de la décision publique.

Une réflexion continue sur la déontologie des agents publics et en particulier sur la prévention des conflits d'intérêts est et sera toujours nécessaire. Ce qui est en jeu, c'est bien sûr la confiance des citoyens, une confiance qui repose de plus en plus, à mesure que grandissent les attentes, sur une impartialité, une objectivité et une probité sans défaut des personnes exerçant les plus hautes responsabilités publiques.

Pour répondre à ces attentes, quelques mesures significatives ont été prises au cours des dernières années. La loi « déontologie » d'avril 2016 a consacré des avancées significatives, dont un certain nombre a été inspiré par le rapport de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique du 26 janvier 2011, à laquelle j'ai participé. Je pourrais bien sûr revenir plus en détail sur ce point si vous le souhaitez.

Je voudrais surtout m'arrêter sur le dispositif mis en oeuvre au sein de la Cour des comptes pour encadrer les mobilités et prévenir le risque de conflits d'intérêts, auquel nous devons en permanence être attentifs.

L'exigence déontologique est très ancienne à la Cour des comptes. Elle s'est manifestée dès notre origine par l'obligation faite à chaque magistrat puis, progressivement, à d'autres catégories de personnels, de prêter un serment solennel qui constitue un engagement personnel essentiel. Ce serment fait appel à la responsabilité individuelle. Sa formule, qui oblige à garder le secret des délibérations et à se comporter avec dignité et loyauté, résume et contient la plupart des engagements déontologiques.

Pour prolonger ce serment, éclairer les choix auxquels peuvent être confrontés nos membres au moyen de bonnes pratiques et d'exemple de comportements souhaitables et, in fine, prévenir tout doute légitime sur l'indépendance et l'impartialité de nos travaux, une charte de déontologie a été adoptée dès 2006, soit dix ans avant la loi d'avril 2016, et un collège a été constitué pour en suivre l'application en rendant des avis.

Ce collège, commun à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes, est aujourd'hui ouvert sur l'extérieur du corps des magistrats financiers, comme je l'avais souhaité, puisqu'il comprend deux personnalités qualifiées qui siègent aux côtés de trois représentants des juridictions financières. L'une de ces personnalités qualifiées est désignée alternativement par le Premier président de la Cour de cassation parmi les magistrats en fonction à la Cour de cassation ou honoraires et par le vice-président du Conseil d'État parmi les membres en fonction au Conseil d'État ou honoraires. L'autre est nommée par le Président de la République en dehors des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, sur proposition du Premier président de la Cour des comptes.

Saisi une douzaine de fois par an, soit par des magistrats ou d'autres personnels de la Cour des comptes sur leur situation personnelle, soit par moi-même, sur des questions individuelles ou de principe, le collège de déontologie a eu l'occasion de se pencher sur des situations très diverses.

Ces situations concernent différents moments de la carrière ou de l'activité des fonctionnaires susceptibles de soulever les questions déontologiques. Au fil du temps, le collège a mis au point une jurisprudence étendue. Il a par exemple dégagé la notion « d'image et de réputation des juridictions financières » et a souligné qu'une obligation fondamentale des membres de ces juridictions était de ne pas se placer dans une situation qui serait de nature à porter atteinte à cette image et cette réputation, y compris lorsqu'ils sont en activité à l'extérieur.

Il a également mis en relief l'importance du serment que j'évoquais à l'instant et son caractère irrévocable et applicable pendant toute la carrière du magistrat.

Sur un plan plus pratique, les avis du collège ont permis par exemple de préciser la nature et l'étendue des obligations déontologiques des magistrats de la Cour des comptes lorsqu'ils se trouvent dans des fonctions extérieures, qui sont celles de la charte de déontologie et du serment, sans exception ni affaiblissement lié à l'éloignement du magistrat de son corps d'origine.

Bien sûr, il s'est prononcé sur les règles applicables en cas de départ vers le secteur privé, en insistant particulièrement sur les principes majeurs à suivre en de telles circonstances. Au premier rang de ces principes figure l'absence de conflits d'intérêts, qui s'apprécie selon les cas à l'aune des contrôles réalisés ou, pour les conseillers maîtres appelés à délibérer, des secteurs d'intervention de la chambre à laquelle il appartient, le respect du serment - et notamment l'obligation de dignité et de loyauté qui en découle - et celui des valeurs et principes exprimés dans la charte de déontologie, en particulier l'image et la réputation des juridictions financières que je viens d'évoquer.

Par ailleurs, depuis 2017 et en application de la loi d'avril 2016, la Cour des comptes et les juridictions financières ont mis en oeuvre un mécanisme de déclarations d'intérêt qui s'impose aux magistrats de la Cour des comptes, mais également aux rapporteurs extérieurs qui la rejoignent pour quelques années. Ces déclarations, qui sont complétées par un entretien déontologique avec le supérieur hiérarchique, constituent une opportunité d'interroger les pratiques et le comportement de chacun, en identifiant les situations potentielles de conflits d'intérêts à partir de deux questions simples mais essentielles, d'abord, celle de l'interférence potentielle entre une activité exercée à l'extérieur et la fonction occupée à la Cour des comptes, et ensuite, celle de l'intensité du conflit d'intérêts potentiel et donc du doute raisonnable qui pourrait exister sur sa capacité à exercer ses fonctions en toute objectivité.

En ayant moi-même conduit un certain nombre, j'ai pu constater à quel point la mise en place des déclarations et des entretiens déontologiques a permis une interrogation efficace sur les pratiques de chacun, et a nourri un dialogue très riche sur les risques de conflits d'intérêts et leur prévention.

Au-delà des mesures d'organisation qu'elle a prises pour elle-même, la Cour des comptes s'est également intéressée au fil de ses travaux au fonctionnement de la haute fonction publique, et elle en a tiré un certain nombre de constats et de recommandations que je souhaite partager avec vous.

Jusqu'à aujourd'hui, la Cour des comptes n'a pas travaillé sur le sujet spécifique de la haute fonction publique. Peut-être le fera-t-elle un jour. Pour autant, elle ne se désintéresse pas de la question, qui a été traitée dans plusieurs rapports au cours des dernières années, dont certains d'ailleurs ont été élaborés à la demande du Parlement. Ces travaux ont permis de dégager des principes certes tirés de cas particuliers mais dont l'application concerne en fait toute la fonction publique.

Les constats et recommandations que la Cour des comptes a tirés de ses travaux portent principalement sur la prévention des conflits d'intérêts, la gestion des carrières et les rémunérations, mais également sur certaines obligations des hauts-fonctionnaires lorsqu'ils quittent définitivement la fonction publique.

Ce dernier point fait directement référence à ce que l'on appelle communément la « pantoufle », c'est-à-dire l'indemnité due en cas de non-respect de l'obligation de servir l'État ou une collectivité publique pendant une certaine période en contrepartie de la rémunération perçue par les élèves fonctionnaires durant leur scolarité.

Je tiens tout d'abord à préciser que la Cour des comptes est extrêmement attentive au fait que les anciens élèves de l'ENA qui quittent définitivement la Cour des comptes après avoir servi moins de dix ans dans le secteur public s'acquittent de cette obligation. Ce cas de figure est très rare, mais nous y veillons.

En revanche, la Cour des comptes a pu constater par le passé que certaines écoles de fonctionnaires ou certains corps n'étaient pas organisés pour permettre un suivi attentif de la carrière de leurs anciens élèves et n'étaient donc pas en mesure de tirer les conséquences financières d'une rupture de l'engagement de servir.

Dans un certain nombre de cas, l'intervention de la Cour des comptes a conduit les gestionnaires à se doter enfin des outils de suivi nécessaires.

En matière de prévention des conflits d'intérêts, la Cour des comptes a pu mettre en évidence l'absence de comité de déontologie indépendant chargé de traiter les situations de potentiels conflits d'intérêts et a recommandé d'y remédier, y compris dans des organismes ou institutions susceptibles d'être particulièrement exposées à ce risque de conflits d'intérêts. Je pense ici à ce que nous avons pu écrire concernant par exemple l'Institut Pasteur.

Plus généralement, la Cour des comptes a rappelé la nécessité de ne pas développer une conception trop limitative de la notion de conflit d'intérêts, et de se conformer au principe très large de prohibition de tout risque en ce domaine posé par le législateur. Un des points positifs de la loi est d'ailleurs d'avoir défini le conflit d'intérêts dans la loi.

De la même manière, nous avons insisté sur l'importance de limiter à des cas très exceptionnels d'éventuelles dérogations aux règles qui instaurent l'interdiction de principe des risques de conflits d'intérêts. De telles recommandations ont notamment été formulées dans le domaine de la santé, notamment concernant la Haute autorité de santé, mais elles sont bien sûr applicables à toute la fonction publique. Encore presque autant que le risque lui-même, l'apparence du risque peut être cruciale, et il faut s'en prémunir bien évidemment.

Enfin, s'agissant toujours du respect des principes déontologiques, il nous est arrivé aussi de constater des améliorations et de les signaler. Cela a été le cas en particulier s'agissant de la gestion du corps des ingénieurs de l'armement. Un suivi réalisé en 2012 d'observations faites en 2003, qui mettaient en évidence une application insuffisante des règles déontologiques par les ingénieurs de l'armement partant dans le secteur privé voire un contournement de la commission de déontologie, a ainsi montré de nets progrès.

En matière de gestion des carrières, nous avons pu relever une prise en compte insuffisante de la dimension prospective et des politiques de gestion prévisionnelle des effectifs et des emplois inabouties, qui ne permettent pas toujours de construire des parcours de carrière fluide et génèrent une insatisfaction chronique des intéressés.

Ce constat, qui a été posé pour la gestion des cadres de certains ministères, comme les affaires étrangères, les ministères économiques et financiers, semble pouvoir s'étendre à la haute fonction publique. Il se retrouve également s'agissant des AAI, qui ne sont pas toujours à même d'offrir à leurs personnels une gestion de carrière aussi ouverte que souhaitable.

En ce qui concerne les rémunérations, au-delà des pratiques irrégulières qu'il nous arrive de constater, notamment en matière indemnitaire, la Cour des comptes a mis en évidence à plusieurs reprises des niveaux de rémunération élevés dont la justification semblait difficile à établir. Cela a été le cas notamment en 2017 s'agissant des rémunérations de l'encadrement supérieur des ministères économiques et financiers. Des observations de même nature ont été faites s'agissant d'établissements ou d'entreprises publics, comme en 2016 pour la rémunération des cadres dirigeants de la Caisse des dépôts et consignations ou encore, en 2014, sur la rémunération des cadres dirigeants du groupe La Poste.

Au-delà des questions d'équité que soulèvent les niveaux de rémunération constatés, la Cour des comptes a montré que ces pratiques pèsent sur le bon fonctionnement des administrations et institutions, perturbant la gestion de l'encadrement et constituant un frein à la mobilité entre administrations et organismes du secteur public.

S'agissant des AAI, la Cour des comptes a fait le constat de rémunérations attractives, peu encadrées, souvent comparables à celles des fonctions administratives les plus élevées. Dans ce contexte, elle a souligné le besoin de mieux encadrer les rémunérations, à l'image des dispositifs existants dans la fonction publique, en généralisant l'adoption de cadres de gestion formalisés en matière de rémunérations.

Elle préconise également d'accroître la transparence sur les montants versés, en donnant un fondement réglementaire à la rémunération des présidents et à l'indemnisation des membres, ou encore en procédant à la présentation régulière, pour les autorités dotées d'un collège, d'un suivi détaillé de l'évolution des niveaux de rémunération et de la masse salariale. Ces recommandations visent à une meilleure maîtrise des dépenses de masse salariale des AAI, mais également à garantir une meilleure cohérence des rémunérations de leurs dirigeants avec celles des dirigeants des établissements publics de l'État.

Pour conclure, et afin de démontrer que les travaux de la Cour des comptes peuvent avoir des répercussions utiles et concrètes, je souhaiterais vous signaler le rapport que nous avons réalisé sur la gestion extinctive de Dexia sur les indemnités que pouvaient toucher certains hauts fonctionnaires, alors même qu'ils retrouvaient un poste dans l'administration Nous avions à plusieurs reprises formulé ces propositions. Les conséquences en ont finalement été tirées, puisque la recommandation formulée par la Cour des comptes a été pleinement mise en oeuvre dans la loi « déontologie », qui interdit désormais aux fonctionnaires devenus cadres dirigeants d'entreprises publiques ou privées soutenues par des fonds publics de bénéficier du versement d'indemnités de départ lorsqu'ils réintègrent la fonction publique.

Cette disposition contribue en quelque sorte à moraliser les conditions de retour du privé vers le public, après des abus manifestes dénoncés notamment par la Cour des comptes dans le cas particulier de Dexia. Je sais que c'est un sujet auquel votre commission est particulièrement attentive.

Dans la limite de ses compétences, la Cour des comptes essaye de contribuer à l'enseignement du sujet qui est le vôtre en s'organisant elle-même pour répondre à l'exigence d'exemplarité qui s'impose à elle, peut-être encore plus qu'à d'autres dans ce domaine. Elle met en évidence les bonnes pratiques, mais aussi les dysfonctionnements que nous pouvons constater à l'occasion de nos travaux, et propose des solutions pour améliorer le fonctionnement de la haute fonction publique, en s'attachant à promouvoir plus de transparence et d'équité et en ayant toujours à l'esprit le souci de l'intérêt général.