Intervention de Jacques Toubon

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de me donner l'occasion, deux mois après la présentation, le 17 janvier dernier, de mon rapport relatif à la dématérialisation et aux inégalités d'accès aux services publics - il est en ligne -, de m'exprimer sur ce sujet dont l'enjeu social est considérable.

Dès 2013, le Défenseur des droits de l'époque, Dominique Baudis, avait annoncé un « choc de simplification » des démarches administratives. Les réclamations présentées au Défenseur des droits par les usagers traduisent une réelle préoccupation depuis plusieurs années, ce sujet étant toujours d'actualité ; elles sont soumises soit directement aux 500 délégués territoriaux, soit par l'intermédiaire de la plateforme téléphonique, ou encore par courrier.

À la suite de la mise en oeuvre du plan Préfectures nouvelle génération, plusieurs milliers de réclamations ont été enregistrées concernant la délivrance en ligne effective à partir du 6 novembre 2017 à zéro heure du permis de conduire et de la carte grise, qui est devenue le premier motif de saisine du Défenseur des droits. D'autres recours ont porté sur les prestations sociales, les titres de séjour ou la déclaration de revenus.

Je me suis saisi de la dématérialisation et des inégalités d'accès aux services publics, car nous avons une perspective à cet égard. Le Gouvernement a lancé, en octobre 2017, un programme de transformation de l'administration dit « Action publique 2022 », dont l'un des objectifs est la dématérialisation de l'intégralité des services publics à l'horizon 2022, soit dans trois ans et demi. Cette ambition est tout à fait justifiée, car la dématérialisation des procédures administratives permet de simplifier, pour une majorité d'usagers, l'accès aux informations ou aux documents administratifs. Le site service-public.fr, régulièrement utilisé par des millions d'utilisateurs, est un succès.

J'ai donc décidé d'analyser en profondeur les réclamations que nous recevions. L'an dernier, j'ai traité 96 000 dossiers, ce nombre étant en augmentation de 6 % à 7 % par rapport à l'année précédente et de plus de 25 % par rapport à l'époque où j'ai pris mes fonctions, voilà quatre ans et demi. Au total, 56 000 réclamations portent sur les relations avec les services publics. Ces demandes représentaient déjà la plus grande part des activités du Défenseur des droits, mais elles sont en augmentation de 10 % - c'est l'une des hausses les plus importantes.

Nous avons commencé à identifier un certain nombre de risques. Pour trouver des solutions, nous avons entendu différents acteurs, dont les porteurs des réformes de dématérialisation, les représentants d'associations qui accompagnent les usagers dans leurs démarches administratives, les représentants d'associations d'élus comme l'Association des maires de France (AMF) ou encore des services ministériels.

En vertu de la loi organique du 29 mars 2011, le Défenseur des droits doit traiter les réclamations, garantir la promotion des droits et faire avancer les choses sur les dossiers qui lui sont remis en cas d'inégalité d'accès aux services publics. Dans mon rapport, j'ai voulu alerter sur les risques de rupture d'égalité entre nos concitoyens et sur les dérives d'une transformation numérique des services publics. Mais j'ai démontré que le processus de dématérialisation, dès lors qu'il est respectueux des principes et des objectifs du service public, qu'il ne laisse personne de côté, peut améliorer de façon significative la qualité du service rendu aux usagers ; il peut constituer un puissant levier d'amélioration de l'accès de tous aux services publics, devenir une source d'économies substantielles pour l'administration et un moyen d'éviter certains déplacements.

Tous les progrès envisagés ne sont possibles que si le processus s'accompagne des démarches de simplification et d'automatisation et s'il favorise la lutte contre le non-recours. Par exemple, la nouvelle prime d'activité en ligne mise en place il y a deux ans est une franche réussite, car plus de 73 % des personnes éligibles au dispositif ont obtenu satisfaction, alors que les prévisions initiales s'élevaient à 50 %. Au moins 30 % des demandeurs ont été assistés par divers intervenants, employés des caisses d'allocations familiales ou de Pôle emploi, etc.

Nous ne devons pas nier les risques d'exclusion liés à la dématérialisation des démarches administratives. Pour y remédier, il faut garantir à tous, au minimum, une connexion internet de qualité et l'accès à des équipements informatiques, et ce sur l'ensemble du territoire. Or 0,7 % des Français, soit 500 000 personnes, n'ont pas accès à une connexion internet fixe. Et dans les communes de moins de 1 000 habitants, plus d'un tiers d'entre eux n'ont pas accès à un internet de qualité - 75 % des communes françaises et 15 % de la population. De surcroît, 19 % de nos concitoyens n'ont pas d'ordinateur à domicile et 27 % n'ont pas de smartphone.

Nous avons constaté de fortes disparités entre les territoires au détriment des outre-mer pour l'accès tant à l'internet qu'à la téléphonie mobile, y compris pour bénéficier de forfaits à bas coût. Les écarts de coûts avec les métropolitains ont augmenté pour la téléphonie mobile : en 2015, les services étaient plus chers de 60 % aux Antilles et en Guyane et de 20 % à La Réunion ; l'accès à internet était également plus coûteux, de 40 %, dans les outre-mer, même si cet écart s'est fortement réduit entre 2010 et 2015. En 2013, 66 % seulement des ménages domiens étaient équipés d'un ordinateur, soit 20 % de moins que les ménages métropolitains.

Cette disparité spatiale, autrement dit l'éloignement de l'Hexagone, ne doit en aucun cas aboutir à un traitement différencié des outre-mer, lequel est puni en vertu de l'article 432-7 du code pénal. Il faut donc résorber cette fracture numérique pour éviter toute discrimination en fonction du lieu de résidence par une personne chargée d'une mission de service public. C'est pourquoi je me suis rendu en octobre dernier en Martinique et en Guadeloupe, afin d'aller à la rencontre des usagers des services publics. En septembre prochain, je me rendrai à La Réunion et à Mayotte.

L'inclusion numérique et l'accès effectif aux procédures dématérialisées ont parfois été mis à mal du fait de la mauvaise conception de certains sites internet des préfectures et de modalités d'organisation inadaptées, lesquelles ont par exemple empêché le dépôt de demandes de titres de séjour. Autre procédé utilisé : certains sites internet bloquent les demandes dès qu'un certain quota est atteint, ce qui s'apparente à un refus du service public. Je vais prochainement publier un rapport sur la façon dont les malades étrangers sont traités. De plus, l'impossibilité de reproduire le relevé d'identité bancaire d'un pays de l'Union européenne peut empêcher le versement, par la Caisse nationale d'assurance maladie ou la Caisse nationale des allocations familiales, d'une prestation sociale, alors que la loi l'autorise parfaitement. Enfin, certaines personnes en arrêt maladie ne peuvent momentanément s'inscrire sur la liste des demandeurs d'emploi, bien que la loi les y autorise.

Pour respecter les droits des usagers, la conception et le déploiement initial des procédures administratives dématérialisées doivent impérativement prendre en compte tous les cas prévus par les textes. Pour ce faire, il convient de maintenir plusieurs modalités d'accès aux services publics à côté de la procédure dématérialisée. À défaut, le moindre dysfonctionnement technique risque d'entraîner une rupture de la continuité du service public et de soulever un problème d'ordre constitutionnel. En conséquence, la dématérialisation doit constituer une possibilité et non une obligation pour l'usager, qui doit pouvoir choisir le mode de communication le plus approprié à sa situation.

Je recommande d'ajouter des dispositions législatives au code des relations entre le public et l'administration, afin d'éviter que certaines modalités d'accès aux services publics disparaissent au profit d'une seule démarche dématérialisée. C'est l'une de mes préconisations fondamentales.

Il est également très important que les personnes en difficulté fassent l'objet d'un accompagnement particulier. En 2017, 12 % des plus de 12 ans, soit 7 millions de personnes, ne se connectent jamais à internet. Et 18 millions de personnes, soit un tiers des Français, s'estiment peu ou pas compétentes pour utiliser un ordinateur.

Nous tentons depuis longtemps d'attirer l'attention des pouvoirs publics sur ces questions, mais nous étions un peu isolés. Les personnes âgées ou les personnes handicapées ne sont pas les seules visées - on aurait pu penser que l'effet de la démographie allait tout régler -, cette question de société concerne énormément d'individus, de tous âges et de toutes conditions. Il est vrai que les dispositifs d'accompagnement sont insuffisamment intégrés dans les stratégies de dématérialisation des services publics. Les points numériques qui ont été mis en place lors du déploiement du plan Préfectures nouvelle génération afin de faciliter, par exemple, la délivrance des permis de conduire et des cartes grises, se sont révélés insuffisants, malgré l'intervention des volontaires du service civique, dont la formation n'est pas complète.

Les maisons des services au public (MSAP) peuvent jouer un rôle non négligeable dans l'accompagnement de nos concitoyens, mais cette réponse généraliste n'est pas totalement satisfaisante face aux besoins d'accompagnement. Il y a trois ans, avec Jacques Mézard - alors ministre -, j'ai participé à la première rencontre des MSAP. Nous nous sommes rendu compte qu'il fallait réagir contre la fatalité de la désertification.

Actuellement, les MSAP, au nombre de 13 030 sur l'ensemble du territoire, disposent d'un accès à internet, d'une imprimante et d'un scanner. Elles constituent le relais de l'accompagnement numérique des personnes en difficulté. Pourtant, elles peinent à atteindre cet objectif, car elles sont très hétérogènes. De plus, les agents d'accueil doivent être en mesure de renseigner les demandeurs sur l'aspect à la fois administratif et numérique de leur démarche. Or, s'agissant du numérique, les mesures se limitent la plupart du temps à la mise à disposition d'un ordinateur, sans réel accompagnement lors de l'utilisation des services en ligne.

Par ailleurs, les MSAP remplissent des missions différentes, qui dépendent de leur porteur : collectivité, association ou un groupe comme La Poste, qui gère plus de 500 MSAP. Elles ne peuvent devenir le seul lieu d'accueil et d'accompagnement des personnes en difficulté, car elles ne disposent pas toutes de l'expertise des agents d'accueil des services publics. Il faudrait qu'elles comprennent, outre des personnels d'accueil plus généralistes, des représentants de la CAF ou autre. Or, je me suis heurté sur ce point au refus de ma caisse départementale.

Enfin, le maillage territorial des MSAP est insuffisant.

Mesdames, messieurs les sénateurs, il vous appartient, en tant que représentants des territoires, d'enrichir les MSAP en redéployant une partie des économies précédemment réalisées et de mettre en place des dispositifs pérennes d'accompagnement des usagers. Cela suppose à mon sens l'instauration d'un service public de proximité réunissant un représentant de chaque organisme social afin de permettre un accompagnement généraliste et de qualité des populations les plus fragiles. Une adaptation s'impose selon les territoires, mais les zones urbaines peuvent être aussi concernées que les zones rurales par de nouvelles fermetures de services publics, dénoncées régulièrement par les éditions départementales du journal Le Parisien.

Je recommande l'élaboration d'une cartographie éclairée de l'ensemble des lieux publics ou associatifs comportant un service d'accompagnement des usagers. Mme Gourault pourrait piloter cette mission, qui entre tout à fait dans le champ de ses compétences. J'ajoute que la dématérialisation des services publics ne peut être pensée indépendamment des autres canaux d'accès aux services publics. Faute de personnels, les accueils téléphoniques sont de plus en plus succincts ; or ceux-ci sont importants, car ils maintiennent une présence humaine.

J'évoquerai maintenant le risque d'un transfert de charges sur des acteurs économiques et sociaux et d'un basculement vers un secteur privé payant, des prestataires pouvant effectuer les démarches dématérialisées en lieu et place du demandeur, moyennant rémunération. C'est déjà le cas pour le permis de conduire, la carte grise, les titres de séjour, les actes de naissance, etc. Ce procédé est problématique dans la mesure où il permet à l'État de labelliser des tiers de confiance, sans que l'on connaisse les conditions requises pour l'habilitation. Or, en principe, ces procédures sont gratuitement réalisées par des organismes publics, à l'instar de l'Agence nationale des titres. Ce défaut d'information des usagers, qui pensent que le paiement est obligatoire, risque de donner lieu à des escroqueries, d'autant que le recours à un tiers payant est proportionnel au degré de vulnérabilité du demandeur, et d'accentuer les ruptures d'égalité.

Nous devons absolument améliorer l'information des usagers, car les grandes associations - Emmaüs, Secours catholique - qui viennent en aide aux personnes vulnérables n'ont pas les moyens de se substituer aux services publics. Je rappelle que la convention internationale des droits des personnes handicapées fait de l'accessibilité aux services publics pour les personnes en situation de handicap une condition préalable à la jouissance effective des droits civils, économiques, politiques, économiques et culturels.

Le principe de l'accessibilité des services de communication au public en ligne des organismes du service public a été réaffirmé par l'article 47 de la loi du 11 février 2005, mais le dispositif prévu est trop peu contraignant, aucune sanction n'étant encourue en cas de non-respect des droits des personnes en situation de handicap. L'amende est due seulement en cas de défaut de publication de la mention de conformité au droit en vigueur. Je recommande donc de prévoir des mesures appropriées afin que chacun, peu importe son état, puisse accéder à ses droits. Actuellement, la plupart des sites publics de l'État ne sont toujours pas en conformité avec la réglementation et le référentiel général d'accessibilité pour les administrations, qui vise à offrir une traduction des critères d'accessibilité et une méthodologie pour vérifier leur conformité.

Par ailleurs, j'ai constaté l'absence de protection des majeurs incapables dans le processus de dématérialisation des démarches administratives. De fait, le tuteur doit utiliser les identifiants personnels du majeur protégé et donc exclure ce dernier pour agir. La situation est similaire en cas d'intervention d'un mandataire judiciaire. Il s'agit d'une nouvelle rupture d'égalité devant les services publics au détriment des majeurs protégés, dont l'existence juridique n'est pourtant pas remise en cause. D'ailleurs, l'article L. 5 du code électoral interdisant le droit de vote à ces personnes a été abrogé. C'est pourquoi je recommande la généralisation à tous les services publics d'un double accès aux comptes personnels, l'un pour le majeur incapable, l'autre pour son représentant.

Nous n'atteindrons pas notre objectif de dématérialisation en mettant en oeuvre le plan Préfectures nouvelle génération à marche forcée, sans tenir compte d'une partie de la population. De la même façon, la déresponsabilisation des pouvoirs publics doit être évitée. Si une seule personne était privée de ses droits, ce serait un échec pour notre État de droit, un recul du service public dans notre pays et une dégradation du respect des droits de chacun de nos concitoyens. L'enjeu est essentiel pour notre République.

En conclusion, la réforme de l'État, y compris celle des services des collectivités territoriales, est indispensable, mais elle doit être mise en oeuvre en prenant en compte les besoins des usagers, et non en fonction des difficultés intrinsèques des services. Le Gouvernement est saisi de ces dossiers et paraît conscient de ces enjeux. La Haute Assemblée pourrait jouer un rôle dans la prise en considération des recommandations que je viens de renouveler.