Intervention de Alain Milon

Dans le cadre d'un exercice désormais bien établi, les présidents des commissions permanentes procèdent chaque année à un bilan de l'application des lois relevant de leur compétence au 31 mars, six mois après la fin de la session précédente.

Ces informations font ensuite l'objet d'un rapport de synthèse présenté en conférence des Présidents, puis en séance publique. Cette année, le débat avec le Gouvernement est prévu la semaine du 10 juin.

Ce bilan est réalisé à partir du suivi permanent, par chaque commission, des textes réglementaires relevant de son domaine de compétences. Il est principalement statistique mais comprend aussi des éléments qualitatifs sur la conformité des textes d'application à l'intention du législateur ou sur les raisons des retards constatés.

Le bilan annuel que je vous présente aujourd'hui porte sur les lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018, entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018. Il intègre les mesures d'application publiées jusqu'au 31 mars 2019.

Cette borne de six mois correspond à l'objectif retenu par une circulaire du 29 février 2008 pour le délai d'édiction des mesures réglementaires nécessaires à l'application des lois.

Vous serez par ailleurs destinataires d'une note détaillée texte par texte, destinée au rapport d'ensemble qui sera publié au mois de juin.

Je me bornerai donc aujourd'hui à vous faire part des principaux constats.

Durant l'année parlementaire 2017-2018, le Parlement a adopté définitivement huit lois examinées au fond par notre commission des affaires sociales, dont une au cours de la session extraordinaire. En légère hausse, ce nombre reste comparable à celui des années précédentes.

Six des huit lois votées en 2017-2018 résultaient d'une initiative gouvernementale :

- la loi ratifiant une ordonnance de mise en cohérence des textes au regard de la loi de modernisation de notre système de santé ;

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ;

- la loi ratifiant l'ordonnance relative à l'adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé ;

- la loi ratifiant les ordonnances relatives à la profession de physicien médical et à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé ;

- la loi ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social ;

- la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Deux lois, relatives au don de jours de repos au bénéfice des proches aidants et au défibrillateur cardiaque, provenaient, quant à elles, d'une initiative de l'Assemblée nationale.

Sur huit lois examinées au fond par notre commission, trois étaient d'application directe et cinq appelaient un total de 242 mesures règlementaires d'application, dont 59 pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 et 169 pour la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, ces deux textes représentant 95 % des mesures d'application attendues.

Au total, 155 mesures avaient été prises au 31 mars 2019, soit un taux de 64 %. Si ce taux est moins bon que l'an dernier (73 %), il faut noter qu'il s'élève à 82 % si l'on excepte la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui n'a été promulguée qu'en septembre 2018 et contient de nombreuses mesures dont l'entrée en vigueur n'est prévue que le 1er janvier 2020.

Près de 80 % des mesures d'application ont été prises dans les six mois de la promulgation, c'est à dire dans le délai fixé par la circulaire gouvernementale de 2008. La quasi-totalité des mesures prises a paru dans un délai d'un an.

Pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, le taux de mise en application au 31 mars dernier est de 90 %. Une grande partie des dispositions est donc applicable, comme c'est généralement le cas pour cette catégorie de texte, mise en oeuvre très rapidement.

Les mesures phares de ce texte, comme l'extension de la vaccination obligatoire, la transformation du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) en allègements de cotisations, la suppression progressive des contributions salariales d'assurance chômage ou encore l'intégration au régime général de la protection sociale des travailleurs indépendants sont pleinement applicables.

Je vous livrerai simplement un chiffre : 103 millions d'euros. C'est le coût pour la sécurité sociale de la suppression des contributions salariales d'assurance-chômage en application du principe fixé par la LFSS 2018 de compensation par l'ACOSS de cette recette à l'Unédic. Ce coût, réparti entre les différentes branches, a été principalement supporté par la branche AT-MP qui n'est certes pas la plus importante en volume mais celle dont l'excédent cumulé expose davantage à ce type de ponction. Une étape majeure a été franchie dans les relations entre la sécurité sociale et l'assurance chômage dont nous devrons tirer les conséquences pour la LFSS. Nous attendrons, à cet égard, les conclusions de notre rapporteur général, missionné dans le cadre de la Mecss sur ce sujet.

Pour porter un regard plus qualitatif sur la suppression du RSI, je vous propose que notre commission entende les principaux responsables de caisses ainsi que l'U2P en juin prochain.

Pour ce qui concerne la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, autre « grand texte » de la session, sa mise en application, ainsi que je l'ai indiqué, est tout à fait satisfaisante pour un texte promulgué en septembre 2018. Certains dispositifs qui n'ont pas reçu de mesures d'application font l'objet de modifications dans le cadre du projet de loi Pacte et je ne peux que regretter ce processus de législation permanente.

Ce texte portait par ailleurs, comme vous vous en souvenez, des mesures très fortes et très symboliques en matière d'assurance chômage comme l'indemnisation du chômage des salariés démissionnaires et des travailleurs indépendants qui ne sont toujours pas applicables faute de textes règlementaires, malgré une communication qui a pu induire certaines personnes en erreur.

Le Gouvernement avait également présenté un amendement au Sénat en vue de l'ouverture de négociations anticipées pour une nouvelle convention d'assurance chômage sur le fondement d'une lettre de cadrage adressée aux partenaires sociaux. La présentation de cet amendement avait fortement pesé sur les débats. Si cet article 56 du texte a bien été mis en oeuvre, la négociation sur l'assurance chômage a quant à elle échoué.

Pour ce qui concerne les autres textes, je voudrais souligner que le dispositif prévu par la loi du 23 février 2017 pour lutter contre les pénuries de médicaments n'est toujours pas applicable.

Sur le front des demandes de rapports au Parlement, la situation n'est pas meilleure que les années précédentes. Les huit lois promulguées contenaient 27 demandes de rapport, dont 18 au titre de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Un nombre très limité a été remis à ce jour ce qui doit nous inciter à réfléchir lors du dépôt d'amendements demandant des rapports.

Voici, mes chers collègues, les principaux enseignements pouvant être tirés de ce bilan annuel.

Nous constatons globalement un effort pour publier les textes d'application dans des délais relativement raisonnables. Reste à examiner comment ces réformes sont effectivement mises en oeuvre sur le terrain. C'est tout le sens de nos missions d'évaluation et de contrôle.

Je vous remercie.