Intervention de Muriel Pénicaud

Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les sénatrices et les sénateurs, je vous remercie de m'accueillir au sein de votre commission afin de vous présenter le troisième volet de la transformation en profondeur du marché du travail. En effet, la réforme de l'assurance chômage que le gouvernement propose fait suite à une première transformation du marché du travail via les ordonnances de septembre 2017 qui ont permis de lever certains freins à l'embauche notamment dans les PME et les TPE. Elles donnent également plus de souplesse dans l'organisation du dialogue social dans les entreprises. A cet égard, j'ai réuni le 28 juin dernier quatre cents directeurs des ressources humaines et syndicalistes qui sont venus témoigner de la nouvelle dynamique du dialogue social engendrée par cette réforme ainsi que de la conclusion de nouveaux types d'accords. Nous avons appelé cette rencontre « les réussites du dialogue social ».

La deuxième étape de notre réforme systémique a été la stratégie de développement des compétences, sujet au coeur de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel du 5 septembre 2018, ainsi que le plan d'investissement dans les compétences de 15 millions d'euros. Celui-ci a pour objectif de former deux millions de jeunes et de demandeurs d'emploi. Comme vous le savez, cette loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel prévoyait une troisième étape : la transformation des règles de l'assurance chômage afin de lutter contre la précarité et d'inciter les demandeurs d'emploi au retour à l'emploi. L'article 57 de cette loi prévoyait que le Gouvernement transmettrait à cette fin un document de cadrage aux partenaires sociaux. Cette transmission s'est faite en septembre dernier. Elle a d'ailleurs été précédée d'une phase de concertation, afin d'établir un diagnostic partagé avec les partenaires sociaux.

Les partenaires sociaux ont ensuite accepté de négocier pour une durée maximale de quatre mois. Vers la fin de ce délai, ils ont demandé à pouvoir bénéficier d'un mois supplémentaire. Puis, à la suite du constat d'échec des négociations en février dernier, le Gouvernement a engagé une nouvelle phase de concertation approfondie et intense, prenant la forme d'échanges bilatéraux avec l'ensemble des acteurs concernés : partenaires sociaux, acteurs de terrain... A l'issue de ceux-ci, le Gouvernement a pris ses responsabilités en présentant le 18 juin dernier, par la voix du Premier ministre, les orientations retenues pour cette troisième étape. Il s'agit ainsi d'une réforme pour l'emploi, contre le chômage et la précarité. Elle propose une transformation en profondeur des règles de notre assurance chômage, mais aussi de l'accompagnement des chômeurs. Les décrets prévus par la loi ont été adressés aux partenaires sociaux, pour consultation, ce matin. Ils disposent d'une douzaine de jours pour nous transmettre leurs avis. Au final, ces trois volets forment un tout cohérent et systémique.

Nous en sommes convaincus : le chômage de masse n'est pas une fatalité. Nous pouvons le vaincre, même si ce mal ronge notre société depuis trente ans maintenant. Mais pour y arriver, seule une approche systémique et en profondeur peut réussir. Notre but est de permettre aux actifs, aux salariés et aux demandeurs d'emploi de mieux se former, d'être mieux accompagnés pour trouver un emploi stable ; et pour les entreprises de trouver les compétences dont elles ont besoin pour se développer. Une entreprise sur deux aujourd'hui - et je tiens à rappeler ce chiffre - éprouve des difficultés de recrutement. Vous en connaissez tous dans vos territoires.

Depuis 1958, nous disposons en France d'un régime d'assurance chômage protecteur. C'est une bonne chose et nous en sommes fiers. Pour autant ce régime doit s'adapter en permanence à l'évolution du marché du travail, pour favoriser le retour à l'emploi et lutter contre la précarité. Cette réforme s'articule autour de trois axes.

Premièrement, il faut arrêter la course à la précarité. Les entreprises qui proposent trop souvent et massivement des contrats très courts doivent être responsabilisées. Les contrats très courts sont une spécificité française, qui ne se justifie pas sur le plan économique. On ne peut pas admettre aujourd'hui que 70 % des embauches soient des contrats d'un mois ou moins et qu'un tiers des contrats à durée déterminée (CDD) soient des contrats d'un jour ou moins. Nous avons en quelque sorte réinventé les journaliers en France, ce qui est choquant.

Le deuxième axe est l'incitation de tous les demandeurs à reprendre un emploi, par des règles d'indemnisation plus justes et un accompagnement renforcé et adapté à chacun. Deux principes simples sont posés : personne ne doit gagner plus au chômage que lorsqu'il travaillait ; et nous ne laisserons personne au bord du chemin. Ainsi, chacun doit pouvoir être accompagné de façon plus proactive et intensive vers un retour à l'emploi. Il faut donc trouver des solutions sur mesure, adaptées à chaque territoire, afin de répondre aux problèmes concrets d'accès à l'emploi : la garde d'enfant, le transport, l'accès à la formation nécessaire afin de répondre à une offre d'emploi disponible... On ne peut pas se satisfaire d'un taux de chômage de 8,7 %, même s'il baisse depuis deux ans. En outre, au moment où la dynamique du marché du travail est encourageante, on ne peut pas admettre que des centaines de milliers d'entreprises peinent à recruter, notamment les TPE et les PME qu'il s'agisse d'artisans, de commerçants ou d'industriels. J'ai même rencontré des entreprises qui ont été obligées de mettre la clé sous la porte et alors même qu'elles ont dû refuser des commandes en raison de difficultés pour embaucher. J'étais récemment à Franconville dans un EHPAD, secteur qui peine à recruter.

Pour gagner la bataille de l'emploi et faire reculer la précarité, nous nous engageons sur plusieurs fronts : une plus forte responsabilisation des employeurs, une modification des règles d'indemnisation afin qu'elles incitent à la reprise d'un emploi stable, de nouveaux droits pour les salariés, et enfin un meilleur accompagnement des demandeurs, des entreprises et des territoires. En effet, il existe aujourd'hui d'importantes différences dans l'accès à l'emploi et aux ressources d'un territoire à un autre. Je vais développer ces points successivement.

Lorsque l'on voit l'explosion des contrats courts, on se rend compte que certaines entreprises les utilisent au-delà de la nécessité de couvrir un besoin ponctuel et imprévisible. Il existe ainsi de très nombreux cas dans lesquels deux entreprises concurrentes de même taille, dans le même territoire n'ont pas le même système de gestion des ressources humaines : alors que l'une fait majoritairement appel à des contrats à durée indéterminée (CDI) et recourt à des CDD pour des surcroits de besoins inopinés, l'autre a plus de la moitié de ses effectifs employés en contrats extrêmement courts. Cette pratique se fait au détriment des salariés évidemment, de la sécurité au travail, car l'on constate que les accidents du travail touchent le plus souvent de tels contrats, et parfois de la qualité des produits et des services. Mais, cela se fait également au détriment de la collectivité, car les contrats courts représentent pour l'assurance chômage un déficit annuel de 9 milliards d'euros. Il n'est donc pas juste que l'entreprise faisant des efforts pour mieux organiser son travail paye les mêmes cotisations d'assurance chômage que l'entreprise qui recourt systématiquement aux contrats précaires. C'est la raison pour laquelle nous allons installer un système de bonus-malus dans les sept secteurs qui ont le plus recours à ces contrats et créent le plus de précarité : l'industrie agroalimentaire, y compris les boissons et le tabac, la production et la distribution d'eau, l'assainissement et la gestion des déchets, la dépollution, la publicité et les sondages, l'hébergement et la restauration, les transports et la logistique, le travail du bois et du papier, la fabrication des produits en caoutchouc et plastiques. Afin de vous donner un ordre d'idées du recours à ces contrats très courts dans ces secteurs, en moyenne les entreprises concernées ont trois contrats précaires pour deux contrats stables, soit par exemple 15 CDD pour 10 CDI ou 150 intérimaires pour 100 CDI.

Les entreprises de moins de 11 salariés ne seront pas concernées par ce bonus-malus et les contrats d'apprentissage, de professionnalisation et d'insertion ne seront pas pris en compte dans le calcul. Le bonus-malus fonctionnera comme ceci : plus le nombre de salariés s'inscrivant à Pôle emploi après avoir travaillé pour une entreprise est élevé par rapport à son effectif, plus l'entreprise paiera de cotisations patronales à l'assurance chômage. Inversement, plus elle fait d'efforts, moins elle paiera de cotisations. Les cotisations patronales représentent aujourd'hui 4,05 % de la masse salariale. Demain, elles varieront pour les entreprises de ces secteurs entre 3 et 5 % en fonction des pratiques. L'entreprise bénéficie de nombreux leviers pour allier flexibilité et moindre précarité : la négociation sur l'annualisation du temps de travail permise par les ordonnances, les CDI intérimaires que nous avons confortés avec une base juridique plus stable via la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, les groupements d'employeurs, les contrats de chantier. Nous commençons des discussions avec chacun des secteurs concernés afin de les aider à trouver des solutions favorisant des emplois stables.

En outre, les CDD d'usage (CDDu) se verront appliquer une taxe forfaitaire de 10 euros par contrat, afin d'inciter les entreprises à proposer des contrats un peu plus long. Il est fréquent qu'une entreprise multiplie parfois jusqu'à 160 ou 200 fois des CDDu avec la même personne et pour exercer la même tâche. Dans un tel cas, on ne peut pas dire que la compétence de cette personne n'est pas reconnue ou que les besoins ne soient pas récurrents.

En contrepartie, les entreprises bénéficieront d'une nouvelle offre de services de la part de Pôle emploi, basée sur une obligation de résultat. Dès lors qu'une offre d'emploi sera restée sans réponse pendant 30 jours, Pôle emploi contactera l'entreprise afin de lui proposer un service adapté : retravailler le contenu de l'offre qui parfois n'est pas clair, est peu motivant ou ne correspond pas au marché ou encore organiser une présélection de candidats avec un engagement ferme sur le délai de mise en oeuvre.

J'en viens maintenant au deuxième axe : transformer les règles d'indemnisation pour inciter au retour à l'emploi stable. Le premier principe que nous posons, je l'ai déjà indiqué, est qu'il ne sera plus possible de gagner davantage au chômage qu'en travaillant. Les règles actuelles aboutissent aujourd'hui à ce que plusieurs centaines de milliers de personnes touchent des allocations chômage supérieures à la moyenne des revenus de son travail. C'est le cas notamment des personnes alternant des contrats très courts, et qui peuvent au chômage toucher une indemnité supérieure de 10, 20 voire 100 % à ce qu'elles gagnaient en travaillant. Ce ne sont pas les personnes qui sont en cause, mais les règles. Le bon sens veut qu'un système dans lequel on gagne davantage au chômage qu'en travaillant soit réformé.

Notre conviction est que les indemnités chômage doivent obéir à un principe simple, clair et équitable : à travail égal, allocation égale. Le même montant d'euros gagnés sur la même période doit donner droit à la même indemnisation sur la même durée. Or, ce n'est pas le cas aujourd'hui. Cette modification signifie concrètement que les allocations chômage ne seront plus calculées en fonction du salaire journalier de référence, mais en fonction du revenu mensuel moyen. Personne ne verra son capital de droits diminuer : ce dernier sera seulement réparti différemment sur la durée. Ainsi, si le montant de l'indemnisation pour ces personnes sera plus faible, elles seront indemnisées plus longtemps. Les indemnités chômage ne pourront jamais être inférieures à 65 % ni supérieures à 96 % du salaire net mensuel moyen. Aujourd'hui, les indemnités peuvent atteindre 200 % de ce salaire. Un salarié qui a gagné en moyenne 1 200 euros net par mois sur un an, que ce soit de façon continue ou fractionnée, percevra une indemnité de 960 euros par mois. Ces nouvelles règles entreront en vigueur au 1er avril 2020, afin de laisser à Pôle emploi le temps d'informer les bénéficiaires et surtout de mettre en place un nouvel accompagnement sur mesure, notamment pour le travail précaire. Nous ne touchons pas aux règles « d'activité conservée » qui concernent notamment les assistantes maternelles.

Le deuxième principe est qu'il faudra travailler davantage pour ouvrir des droits à l'assurance chômage. Aujourd'hui, il faut avoir travaillé 4 mois sur les 28 derniers mois. Ce principe avait été mis en place par les partenaires sociaux en 2009, pour répondre à la crise. Ces règles sont uniques en Europe. Sont-elles toujours justifiées alors que le chômage baisse de manière continue depuis deux ans ? Il est temps d'adapter cette règle au contexte actuel. Nous relevons donc le seuil d'ouverture des droits à 6 mois travaillés sur les 24 derniers mois. Notre régime restera toujours l'un des pays les plus protecteurs d'Europe. Le principe de rechargement des droits, créé par les partenaires sociaux en 2014, sera maintenu, mais le seuil de rechargement sera ramené à six mois, au lieu d'un mois.

Le troisième principe relatif aux modalités d'indemnisation du chômage est la prise en compte du niveau de qualification des salariés. Plus le niveau d'indemnisation est élevé, moins il y a de chômage et moins la durée de chômage est importante. Ainsi, pour les plus hauts salaires, le taux de chômage est de 3,8 % : le chômage qui reste est donc frictionnel et on peut considérer que pour cette catégorie de salariés, nous sommes en plein emploi. Je traiterai du cas des seniors plus tard, car il est spécifique. Il faut admettre qu'un certain niveau d'indemnisation n'incite pas au retour à l'emploi. Là encore, ce ne sont pas les personnes qui sont en cause, mais les règles. Demain, les salariés qui touchent un revenu brut supérieur à 4 500 euros par mois verront leur indemnisation baisser de 30 % au bout de 7 mois, avec un niveau plancher fixé à 1 261 euros. Dans ce cas également, le système français reste le plus protecteur d'Europe. Les salariés âgés de 57 ans et plus ne seront pas concernés par cette mesure de dégressivité. Nous savons en effet que le marché du travail des seniors est spécifique. Ils subissent une vraie éviction du marché du travail. C'est la raison pour laquelle nous ouvrirons une concertation avec les partenaires sociaux sur ce thème.

Nous allons également renforcer les droits pour les salariés, les indépendants et les demandeurs d'emploi. Nous allons créer des droits attachés à la personne. Les dispositifs créés par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel sont en train de se mettre en place. Je pense au compte personnel de formation. L'application prévue par la loi permettra à 25 millions d'actifs de choisir librement leur formation. Elle sera pleinement effective d'ici à fin novembre.

Nous allons aujourd'hui plus loin, car nous ouvrons des droits pour les salariés démissionnaires. Ce sujet a déjà été évoqué lors du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel : en cas de création ou de reprise d'une entreprise ou de reconversion, les salariés démissionnaires pourront bénéficier de l'assurance chômage dans les mêmes conditions que les autres demandeurs d'emploi. Pour pouvoir en bénéficier, il faudra avoir travaillé cinq ans en continu. En outre, cette possibilité sera offerte plusieurs fois au cours de la vie professionnelle. Les travailleurs indépendants auront désormais droit à une indemnité, sans cotisation supplémentaire. Cette indemnisation sera de 800 euros par mois pendant six mois. Je rappelle qu'aujourd'hui des agriculteurs, des artisans, des commerçants mettant la clé sous la porte se retrouvent du jour au lendemain littéralement sans rien. Ces situations créent des drames. Peut-être faudra-t-il aller un jour plus loin, avec un système de cotisation, mais ce que nous proposons permettra la mise en place d'un premier filet de sécurité le temps de se retourner ou de trouver une solution. Pour pouvoir en bénéficier, il faudra avoir généré un revenu minimum de 10 000 euros en moyenne sur les deux dernières années - cela peut être 15 000 euros une année, et 5 000 euros l'autre.

Enfin, dernier point, mais tout aussi important, nous réformons l'accompagnement. Les partenaires sociaux et l'État ont beaucoup travaillé sur la nouvelle convention tripartite de Pôle emploi, qui sera bientôt signée. Tous les demandeurs d'emploi qui le souhaitent auront droit dans les quatre premières semaines suivant leur inscription à Pôle emploi à deux demi-journées d'accompagnement intensif. Aujourd'hui, la moyenne est de deux rendez-vous dans les deux premiers mois, d'une durée de 45 minutes. Tous les pays qui ont mis en place cet accompagnement précoce ont de très bons résultats. Les raisons sont évidentes. Au bout de six mois de chômage, on perd confiance en soi et il devient de plus en plus difficile de retrouver un emploi. Nous avons testé ce dispositif dans plusieurs agences. Je suis allée à Nice. Les premiers résultats sont spectaculaires. Les demandeurs d'emploi eux-mêmes nous indiquent que cette prise en charge précoce change tout. Ils se sentent accompagnés, soutenus.

En outre, tous les demandeurs d'emploi en situation de précarité bénéficieront d'un accompagnement dédié. Je parle ici de personnes qui alternent des contrats très courts. Aujourd'hui, ces personnes sont à la disposition des employeurs, dans l'attente d'un appel téléphonique parfois la veille pour le lendemain, voire le matin pour l'après-midi. Elles ne sont donc jamais disponibles pour faire des recherches d'emploi, ou participer à des formations, des ateliers de recherche d'emploi. Pour ces personnes, nous allons confier à des opérateurs spécialisés la mise en place d'une aide sur mesure, par exemple par l'organisation de formations et d'un accompagnement en soirée ou le week-end.

Par ailleurs, tout demandeur d'emploi qui reçoit une proposition d'emploi stable, mais nécessitant une formation, aura droit à cette dernière qui sera sur mesure. Vous entendez souvent sur le terrain, je pense, que l'offre d'emploi n'a pas pu être pourvue en raison d'un manque de formation. Aujourd'hui, certains employeurs seraient prêts à embaucher quelqu'un sous réserve qu'il puisse être formé, mais ils n'ont pas toujours le financement pour le faire. Nous allons utiliser une part importante du plan d'investissement dans les compétences, afin de garantir, à chaque fois qu'il y a un écart de formation pour une personne qui serait embauchée si elle possédait la compétence requise, un financement de la formation.

Nous sommes conscients que la situation de l'emploi est très différente d'un territoire à un autre : rural, urbain, métropole, outre-mer. Les taux de chômage varient, ne serait-ce qu'en métropole d'un territoire à un autre. Dans certains départements ce taux est de 5 ou 6 %. On est donc presque en plein emploi. En revanche, dans le département des Pyrénées-Orientales, le taux est de 14 % ; il est de 18 % dans les outre-mer. Aujourd'hui, un nombre important de chômeurs, notamment de demandeuses d'emploi, ne peuvent pas accepter une offre d'emploi pour des raisons de garde d'enfants, de transport ou de logement. Le cas typique est l'obtention d'une place en crèche : pour en avoir une, il faut un CDI, mais pour obtenir un CDI, il y a une période d'essai qui ne permet pas de bénéficier de ce mode de garde. Ces problèmes sont donc extrêmement concrets. Pour y faire face, nous devons proposer des mesures opérationnelles, qui ne passent pas forcément par des mesures nationales. Le Premier ministre a demandé une mobilisation territoriale des partenaires sociaux, des élus locaux, mais aussi des CAF, d'Action logement ; bref de tous les acteurs du territoire. Nous travaillons actuellement sur des solutions concrètes afin de lever ces freins à l'embauche.

La transformation de l'accompagnement des demandeurs d'emploi et des entreprises nécessite 4 000 équivalents temps plein à Pôle emploi. Cette évolution sera possible en raison de plusieurs facteurs. Tout d'abord, nous mettons fin à la diminution des effectifs précédemment envisagée. Par ailleurs des gains de productivité importants en raison de la numérisation sont attendus. Troisièmement, la baisse du chômage permet de libérer du « temps-homme ». Enfin, nous allons recruter 1 000 agents supplémentaires dans les prochaines années.

L'ambition des trois volets de cette réforme est de réduire le chômage d'au moins 150 à 250 000 personnes mais aussi d'améliorer la qualité des emplois retrouvés et donc de réduire la précarité. Nous voulons permettre aux entreprises de trouver la main d'oeuvre qu'elles recherchent, mais nous souhaitons aussi les responsabiliser. Tous les acteurs doivent se mobiliser, ensemble, afin de gagner cette bataille des compétences et de l'emploi. Je pense que nous pouvons y arriver.