Intervention de Christian Cambon

Nous examinons le projet de loi de ratification du traité signé le 22 janvier 2019 à Aix-la-Chapelle. La perspective de la tenue d'un conseil franco-allemand en septembre a conduit le Gouvernement à hâter l'examen de ce texte, qui débute donc au Sénat.

Depuis l'acceptation par le chancelier Adenauer du projet de Communauté européenne du charbon et de l'acier proposé par Robert Schuman en 1950, depuis le premier jumelage entre les villes de Montbéliard et de Ludwigsburg, depuis le discours à la jeunesse prononcé par le Général de Gaulle au château de Ludwigsburg en 1962, l'amitié franco-allemande a remplacé la haine et le revanchisme au coeur même de l'Europe.

Le 22 janvier 1963, le traité de l'Élysée a gravé dans le marbre cette nouvelle amitié qui devait prévaloir non seulement entre les gouvernements, mais aussi et surtout entre les peuples. Nous sommes nombreux à avoir étudié l'allemand première langue !

Dans l'esprit du Général de Gaulle, ce traité visait certes à instaurer une coopération approfondie entre les deux pays. Mais il avait aussi pour but d'arrimer définitivement l'Allemagne à une Europe que le Général voulait indépendante malgré la forte influence exercée par les deux grandes puissances. La relation franco-allemande, c'est une amitié entre deux pays, mais c'est aussi la condition même de la possibilité d'une amitié plus large, celle entre tous les membres de l'Union européenne.

Dans une conjoncture internationale marquée par le retour de l'affirmation sans nuance de la puissance, par une versatilité parfois troublante de l'allié américain et par le Brexit, toute réaffirmation de cette relation franco-allemande est aussi la manifestation d'un attachement profond à la paix, à la prospérité et à la sécurité européennes. C'est aujourd'hui aussi une alliance de valeurs, pour la défense du multilatéralisme.

Par le traité d'Aix-la-Chapelle, l'Allemagne et la France ont ainsi réaffirmé leur amitié. Elles ont également souhaité répondre ensemble aux grands défis politiques, économiques, environnementaux, sociaux et technologiques du XXIe siècle, tout en garantissant la sécurité de l'Europe face à toutes les menaces et en défendant des valeurs démocratiques aujourd'hui en recul.

Pourtant, le contenu reste limité dans son ambition et marqué par une série de réserves ; il est moins concret que le traité de 1963. Je soulignerai cependant un certain nombre d'avancées, dans les domaines relevant des compétences de notre commission.

La première vertu est, de manière stratégique, de rappeler que le couple franco-allemand est nécessaire à l'Europe, en particulier à sa sécurité. La France et l'Allemagne s'engagent « à renforcer la capacité d'action de l'Europe » et à « investir conjointement pour combler ses lacunes capacitaires » dans des projets industriels.

La seconde vertu de ce traité est de favoriser une approche stratégique et opérationnelle commune aux deux pays. On sait en effet que nos approches en matière de défense et de sécurité sont très différentes. Quand la France pense indépendance stratégique, opérations extérieures, Afrique et Moyen-Orient, l'Allemagne pense OTAN, relation transatlantique, missions civiles et menaces à l'Est.

Les ambitions de défense allemandes sont structurellement limitées par des blocages institutionnels : contrôle parlementaire étroit, mandat international impératif, opinion publique assez rétive à ces concepts et classe politique réticente à toute mission de combat. Ainsi, 86 % des Allemands souhaitent le retour des contingents allemands, qui ne font pourtant que de la formation, du transport de troupes ou de la logistique hospitalière.

Il faut donc saluer la volonté « d'instaurer une culture commune » annoncée par le traité. Cet objectif de rapprochement des cultures militaires, de nature à faciliter les déploiements conjoints et complémentaires de nos forces armées, devrait d'ailleurs être étendu à d'autres pays européens par le biais de l'Initiative européenne d'intervention (IEI) lancée par la France en juin 2018.

Sur le plan opérationnel, les initiatives conjointes entre nos deux pays ont jusqu'à présent été assez limitées : la création de la brigade franco-allemande était avant tout symbolique. Même si Français et Allemands se retrouvent souvent sur les mêmes terrains - c'est le cas en Afghanistan et au Mali -, il s'agit souvent de déploiements juxtaposés, la France étant dans le haut du spectre de l'intervention militaire et l'Allemagne davantage dans la logistique. En fait, le seul déploiement conjoint récent consiste dans l'intégration d'un détachement français à un bataillon allemand à l'occasion des opérations de réassurance dans les États baltes et en Pologne en 2018.

Aussi nous faut-il soutenir l'ambition affichée par le traité dans ce domaine, mais ce ne sera pas facile. Cela ne se fera pas en un jour, même si la position de l'Allemagne a indéniablement évolué au cours des dernières années vers une plus grande prise de responsabilités au niveau international. On l'a vu hier, les déclarations allemandes ne vont pas exactement dans ce sens.

Autre aspect positif, le texte promeut des programmes de défense communs, mais beaucoup de chemin reste à parcourir. Faire des projets communs pour des investissements lourds, c'est à la fois indispensable et très difficile. Certes, il y a eu des succès depuis le traité de l'Élysée, comme les missiles MILAN, les Transall, l'Alphajet, puis les Hélicoptères NH90 et Tigre, l'A400M, le radar COBRA, le missile METEOR, tous à mettre à l'actif de notre coopération.

Chacun connaît les quatre principaux projets communs, évoqués lors du Conseil franco-allemand de défense du 13 juillet 2017 à Paris.

J'évoquerai tout d'abord le futur char lourd MGCS (Main ground combat system). Une lettre d'intention commune entre la France et l'Allemagne, signée en juin 2018, a prévu des travaux d'étude, d'architecture, de recherche de technologie et de démonstration, dans l'optique d'une première livraison en 2035. Nous n'ignorons plus cependant qu'une incertitude pèse sur le partage industriel entre la France et l'Allemagne. La lettre d'intention signée le 19 juin 2018, lors du séminaire de Meseberg, a ainsi confirmé le leadership allemand - sur le système de combat aérien du futur, c'est l'inverse -, et une répartition à 50/50 entre les deux pays. Les acteurs industriels sont Nexter, appuyé par Thalès pour les aspects liés au combat collaboratif Scorpion, KMW et Rheinmetall, mais la répartition industrielle donne lieu à d'âpres négociations.

La volonté de Rheinmetall d'accroître sa part, voire de s'emparer de KNDS-groupe, société commune à parts égales de Nexter et de l'allemand KMW, a tendu les négociations sur le plan industriel.

Certes, la ministre des armées se veut rassurante, mais l'équilibre industriel entre les deux partenaires doit être respecté : 50/50, c'est 50/50 ! La commission a mis en garde à plusieurs reprises sur le fait que cette question peut devenir bloquante à terme. J'ai rendez-vous le 9 juillet avec le président de la commission de la défense allemand, Wolfgang Hellmich, et je compte lui parler très clairement de ce sujet.

En ce qui concerne le système de combat aérien du futur, le SCAF, une lettre d'intention a été signée en juin 2018 avec l'Allemagne, puis avec l'Espagne et un accord-cadre a été signé la semaine dernière en marge du salon du Bourget. Le projet franco-allemand se concentre sur un aéronef de nouvelle génération, avec un leadership de Dassault, complété par un système de drones pour le combat collaboratif, sous leadership d'Airbus. La phase d'études doit s'étendre jusqu'en 2030 et l'organisation industrielle pour le développement et la production est loin d'être définie à ce stade.

Une coopération importante existe aussi sur la future capacité de patrouille maritime, une lettre d'intention ministérielle ayant été signée lors du salon aéronautique de Berlin le 26 avril dernier, visant à lancer l'étude de concept d'ici à la fin 2019.

S'agissant enfin du drone MALE - moyenne altitude longue endurance -, domaine dans lequel notre dépendance aux drones américains REAPER est patente, la coopération franco-allemande est lancée, aux côtés de l'Espagne et de l'Italie, l'objectif étant de parvenir à un contrat global en 2019. La France dénonce depuis le début de ce projet un problème d'« obésité », en raison des spécifications allemandes. Avec deux moteurs et un poids de dix tonnes, ce drone sera trop lourd, trop cher et donc difficile à exporter. Nous avons besoin de ce drone au Mali et dans le massif des Adrar des Ifoghas, les Allemands, eux, souhaitent faire de la surveillance urbaine au-dessus de leur territoire. Ils veulent donc deux moteurs pour des raisons de sécurité, le drone ne pouvant pas s'écraser sur une ville. La France a demandé à revoir la copie. Mais enfin, le projet est sur les rails !

Enfin, d'autres projets communs sont également prévus en matière d'observation spatiale, d'hélicoptères d'attaque, ou encore de transport aérien tactique.

Il est indispensable d'avancer de concert sur l'ensemble de ces projets, même si cela s'annonce difficile, les industriels de défense préférant se mettre en situation de concurrence plutôt que de coopérer. Le choix est pourtant clair : c'est faire ensemble ou mourir. Les coûts de développement sont tels pour le futur avion de combat que si nous ne le construisons pas ensemble, nos futurs avions seront américains, voire chinois. L'ensemble des investissements à réaliser se monte à 25 milliards d'euros. Compte tenu de l'état de nos finances publiques, inutile de vous dire que nous ne sommes pas en mesure de financer seuls un tel projet.

Les exportations d'armements constituent la partie irritante de notre coopération. Les Allemands, pour des raisons politiques et de concurrence commerciale, et avec une bonne dose d'hypocrisie sachant ce que fait Reinmetal via sa filière sud-africaine, bloquent actuellement des ventes d'armement français. Ainsi, Thalès ne peut pas livrer des matériels aux Émirats à cause d'une seule pièce usinée en Allemagne présente sur ses radars ! Cette situation a conduit l'ambassadrice de France en Allemagne, Anne-Marie Descôtes, que nous avons reçue, à publier une tribune dans la presse allemande, laquelle a bien posé le débat.

Le traité d'Aix-la-Chapelle vise à faire sauter ce verrou. En matière de coopération capacitaire et industrielle, les parties s'engagent à intensifier « l'élaboration de programmes de défense communs et leur élargissement à des partenaires » - c'est l'article 4.3 - et à élaborer « une approche commune » en matière d'exportation d'armements pour ces projets.

Pour l'instant, les discussions sont en cours pour conclure de nouveaux « accords Debré-Schmidt », mais elles n'ont pour l'instant pas abouti. Le contexte politique outre-Rhin depuis 2018 est très sensible sur cette question, ce qui explique notamment l'annonce de la suspension des exportations vers les pays participant directement au conflit au Yémen. Mais les difficultés créées pour les industriels français risquent de les pousser à fabriquer des armements « german free », c'est-à-dire sans composants allemands du tout. Nos industriels réfléchissent actuellement à cette solution. Cette éventualité devrait inciter à la conclusion d'un accord sur les exportations, dans un intérêt mutuel.

Le projet d'accord en cours de négociation comprendrait deux volets distincts : d'une part, les grands projets intergouvernementaux communs en franco-allemand, le char MGCS et le SCAF, sur lesquels des certitudes sont nécessaires pour avancer ; d'autre part, les projets où un partenaire est très minoritaire et ne devrait pas pouvoir s'opposer aux projets d'exportation du partenaire majoritaire. Un seuil devrait être fixé en deçà duquel un partenaire ne pourrait bloquer les exportations de l'autre.

Nous devrons veiller à ce que cet accord préserve bien notre base industrielle et technologique de défense (BITD) en garantissant la liberté d'exporter des participants aux projets communs. En outre, cet accord devra être contraignant pour les gouvernements futurs, ce qui n'était pas le cas des accords Debré-Schmidt de 1972. J'inscrirai naturellement ce sujet à l'ordre du jour de ma prochaine rencontre avec nos amis allemands.

J'évoquerai maintenant l'aide au développement en faveur de l'Afrique. Ce volet de coopération est essentiel et doit être davantage développé. À cet égard, le traité ne contient pas de grande nouveauté.

Il faut en revanche rappeler l'avancée que constitue depuis juillet 2017 l'Alliance Sahel. En outre, une feuille de route franco-allemande sur le développement a été élaborée au début de l'année 2019. Il est absolument essentiel que l'Allemagne et la France montrent la voie en matière de coordination de ces politiques d'aide publique au développement. Il n'est plus acceptable de juxtaposer des interventions éparses, impossibles à évaluer ensuite de matière consolidée. Nous y serons attentifs dans le cadre de l'examen du projet de loi de programmation à l'automne.

Sur la clause de solidarité mutuelle, là encore, le traité décline l'existant. Il prévoit que les signataires entendent se garantir mutuellement « aide et assistance éventuelle en cas d'attaque armée de leurs territoires ». Rien de nouveau donc : il s'agit de la répétition des clauses dites « de défense mutuelle ou d'assistance mutuelle » de l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord et de l'article 42-7 du traité sur l'Union européenne.

Preuve supplémentaire que l'on reste bien dans le cadre actuel, le traité précise que les deux pays agissent conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Cela signifie notamment que l'engagement en opérations extérieures des forces allemandes reste subordonné à un vote du Bundestag. C'est ce qui explique les difficultés que nous rencontrons pour la coopération opérationnelle.

Enfin, la réforme proposée du Conseil de sécurité de l'ONU reprend la position traditionnelle française. Le texte défend la revendication allemande d'avoir un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies. La France le soutient dans le cadre d'une réforme plus globale visant à améliorer la représentativité de cet organe. Il s'agirait d'offrir un siège permanent non seulement à l'Allemagne, mais aussi à de grands pays émergents : le Brésil, l'Inde et le Japon, ainsi qu'une représentation plus importante aux pays africains. Cette réforme est toutefois bloquée pour le moment.

En tout cas, il ne s'agit en aucun cas de céder à l'Union européenne ou à l'Allemagne le siège français de membre permanent au Conseil de sécurité. Les déclarations à cet égard de Mme Annegret Kramp-Karrenbauer, présidente de la CDU, du vice-chancelier SPD Olaf Scholz et du président du Bundestag, Wolfgang Schäuble, ont suscité quelques inquiétudes. Le texte du traité est, quant à lui, très clair.

En dehors de ces quelques points qui nous paraissent essentiels, le traité aborde les autres domaines traditionnels de la coopération franco-allemande, sans y introduire non plus d'innovation majeure.

Le traité évoque ainsi de manière bienvenue le « développement de l'apprentissage mutuel de la langue de l'autre ». La situation à cet égard est inquiétante. Si l'enseignement de l'Allemand reste stable en France depuis quinze ans, le français est en baisse constante depuis dix ans en Allemagne : alors que 16 % des élèves apprenaient le français en 2007, ils n'étaient plus que 14 % en 2017, et ce à tous les niveaux d'apprentissage.

Saluons aussi le lancement d'une plateforme numérique franco-allemande, destinée en particulier aux jeunes et adaptée aux nouveaux modes de consommation des médias, pour laquelle France Médias Monde, associé à la Deutsche Welle, d'une part, et à Arte, d'autre part, a manifesté son intérêt.

Concernant ensuite la politique économique, le traité se limite à rappeler de grands objectifs. Il évoque ainsi la nécessité d'un approfondissement de l'Union économique et monétaire, d'une base industrielle forte et d'une convergence économique, fiscale et sociale. Il reste toutefois difficile sur ces sujets de passer aux actes. Les déclarations de principe du traité contrastent ici avec le peu d'enthousiasme manifesté par l'Allemagne face aux propositions françaises pour renforcer la politique budgétaire de l'Union européenne. L'Allemagne reste focalisée sur un « schwarze null », peu compatible avec des avancées dans ce domaine.

Enfin, s'agissant de la coopération transfrontalière, le traité prévoit la création d'un nouveau comité de coopération composé des principales collectivités territoriales et autres parties. Il évoque également d'éventuelles dérogations à la législation permettant aux collectivités territoriales de surmonter des obstacles à la coopération transfrontalière. Toutefois, seule une modification de l'article 72 de la Constitution permettrait de donner un véritable contenu à ces dispositions. Autant dire que nous n'y sommes pas encore !

Pour conclure, j'exprimerai un regret. La méthode d'élaboration du traité aurait dû être plus transparente et participative : le Gouvernement français a manqué une occasion de s'appuyer sur le peuple et sur ses représentants. Nous avons été tenus à l'écart de la préparation de ce traité. En octobre, nous avions rencontré les députés allemands, qui étaient consultés sur le texte par leur gouvernement. À la suite de cette rencontre, le Sénat a demandé à l'Élysée à participer à sa préparation, mais nous n'avons pas été entendus. Il ne faut pas s'étonner dès lors des fantasmes qu'a suscités le texte du traité ou des fake news sur l'Alsace Lorraine !

En tant que président de notre commission, je regrette que le Sénat ne soit pas associé à l'Assemblée parlementaire franco-allemande, prétendument en raison des compétences limitées du Bundesrat dans le domaine de la défense et des affaires étrangères : cela méconnaît les compétences constitutionnelles du Sénat. Je me réjouis que la coopération tripartite entre l'Assemblée nationale et le Sénat, d'une part, et le Bundestag d'autre part, reste très soutenue en matière de défense, avec des réunions conjointes très régulières entre nos commissions chargées de la défense.

Que faut-il retenir de ce traité ? J'ai souligné pour la commission les aspects les plus porteurs, notamment dans les domaines de la défense et de la sécurité. Pour le reste, ce traité est un geste, un symbole, mais c'est déjà beaucoup, compte tenu des déclarations récentes assez hostiles contre le président Macron accusé de vouloir faire exploser la coopération franco-allemande -, en raison très certainement de l'extrême tension que provoquent les désignations aux quatre postes à la tête de l'Union européenne. En votant ce traité, nous enverrons un signe positif à nos amis allemands.

Ce traité ne suffira cependant ni à relancer le projet européen ni à donner du corps au projet d'armée européenne, qui paraît lointain et suscite une franche hostilité de nombre de nos partenaires ; ni peut-être même d'une véritable défense européenne. La vision allemande de la sécurité reste en fait très éloignée de la nôtre. Qui, en Europe, est capable de projeter son armée au-delà de ses frontières pour assurer sa sécurité ? La France et le Royaume-Uni, qui, malheureusement, quitte l'Union européenne - M. Cadic est dubitatif... -.Vous savez toutefois combien nous travaillons à garder les Britanniques arrimés à la défense de l'Europe, comme en témoigne notre réunion de la semaine dernière avec des membres du Parlement britannique.

Notre diagnostic sur ce traité est donc contrasté. Il faut soutenir certaines initiatives, notamment en matière de défense. Pour le reste, ce traité, je le répète, est symbolique, à un moment où la relation entre la France et l'Allemagne est perfectible. Il faut y voir un signe important, selon la technique du verre à moitié vide ou à moitié plein, tout en demeurant lucide : ce texte ne révolutionnera pas la coopération franco-allemande.

En tous les cas, je vous propose d'adopter le projet de loi autorisant la ratification du traité entre la République française et la République fédérale d'Allemagne sur la coopération et l'intégration franco-allemandes. Nous en discuterons en séance publique le 3 juillet prochain.