Intervention de Philippe Marini

Cette audition est une audition attendue, qui fait suite à différents travaux menés dans le passé par la commission des finances du Sénat, puis à une enquête réalisée par la Cour des comptes, à notre demande, au titre de l'article 58-2°.

Elle est ouverte à nos collègues de la commission de la culture. Nous nous réjouissons de les accueillir autour de la présidente de cette commission, Marie-Christine Blandin.

De notre côté, prendront activement part à la discussion le rapporteur général et le co-rapporteur des crédits de la mission culture, Aymeri de Montesquiou.

L'enquête de la Cour des comptes concerne « la gestion et le financement du centre national du cinéma et de l'image animée » (CNC).

C'est un sujet sensible, car il s'agit d'un domaine d'excellence française et d'une grande industrie participant à notre spécificité nationale, et qui, au-delà des aspects culturels qu'il recouvre, représente un bon sujet de politique budgétaire.

C'est aussi un « cas d'école », en quelque sorte, qui peut illustrer le phénomène que je qualifiais il y a déjà, hélas, un certain nombre d'années - d'ailleurs sans succès - d'« agencisation » de l'Etat, cette tendance de l'Etat à confier des politiques régaliennes ou leur prolongement à ces entités - en particulier des établissements publics - financées par des ressources affectées que sont les opérateurs. Nos collègues se souviennent des initiatives qu'il a fallu déployer au fil des années pour contenir cette évolution et appliquer à la gestion des opérateurs les mêmes règles - en matière d'effectifs, de dépenses de fonctionnement, d'intervention - qu'au sein des services centraux de l'Etat eux-mêmes.

Notre commission avait donc empiriquement mis le doigt sur un certain nombre de questions à présent reprises de manière plus rationnelle et organisée par la Cour des comptes, mais je souligne la continuité des travaux menés sur le CNC par les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs généraux successifs. C'est un sujet que je m'étais efforcé, à l'époque, de débroussailler. Nicole Bricq avait poursuivi ce travail.

J'observe que, dans le projet de loi de finances pour 2013 qui nous est soumis, figure un article 28 qui reprend une idée que j'avais formulée, tandis que l'article 26 du même projet de loi de finances revient sur le dispositif de plafonnement adopté en loi de finances pour 2012.

Naturellement, parmi nos questions figure celle de savoir si les 150 millions d'euros d'écrêtement des ressources du CNC dont il s'agit sont bien calculés et s'il ne serait pas concevable d'aller plus loin. La commission de la culture exprimera son point de vue...

Je ne voudrais pas préjuger du contenu de cette audition.

Je remercie particulièrement le président de la troisième chambre, Patrick Lefas, les rapporteurs de la Cour des comptes, Antoine Mory et Blandine Sorbe, ainsi que le contre-rapporteur, Jacques Tournier.

Au titre du CNC, nous nous réjouissons de recevoir le président Eric Garandeau ; nous savons combien son action pour le développement et le rayonnement de notre industrie cinématographique est importante. Même si nous abordons les sujets dont il s'agit sous un angle budgétaire, nous ne sous-estimons pas la valeur de ce qui est fait au sein de cet établissement, bien au contraire. Il ne faut pas nous en vouloir d'exercer des missions pour lesquelles nous avons bénéficié de la confiance de nos collègues.

Le ministère de la culture est représenté par Christopher Miles, secrétaire général adjoint.

La direction du budget est représentée par le sous-directeur de la huitième sous-direction, Alexandre Grosse et par le chef du bureau de la justice et des médias, Alexandre Tisserant.

Quant à la direction de la législation fiscale, elle est représentée par Antoine Magnant, sous-directeur de la fiscalité des transactions, la part des recettes affectées des différents prélèvements de nature fiscale étant essentielle dans le débat que nous allons avoir.

Je souhaiterais pour ma part que le dialogue puisse se nouer entre la Cour des comptes, le Sénat et le CNC sur trois principales questions que je me permets de formuler.

Tout d'abord, quel serait le bon niveau de prélèvements sur les ressources ou sur le fonds de roulement du CNC - ou sur les deux - sans fragiliser les missions de ce dernier ?

En second lieu, le modèle économique du CNC - qui a pour principale conséquence d'inciter l'opérateur à programmer des dépenses de manière à utiliser la totalité de ses ressources - est-il compatible avec la situation actuelle des finances publiques ? Peut-il exister une exception culturelle à ce point différente des règles dont la direction du budget est le gardien vigilant ?

Enfin, que penser des relations entre les ministères de tutelle et le CNC ? La prospérité relative du CNC a pu conduire à externaliser vers cet opérateur certaines dépenses budgétaires qui n'entrent plus dans les enveloppes du ministère, mais que ce dernier assumait jusque-là. Il y a eu en quelque sorte une stratégie d'évitement de la norme des dépenses applicable au budget du ministère de la culture au sein du budget de l'Etat. En d'autres termes, les uns et les autres ne se sont-ils pas opportunément rendu service ?

Pardonnez le caractère direct de ces questions mais ce sont les principaux sujets que nous avons relevés.

Au terme du débat, nous aurons à prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes dans le cadre d'un rapport d'information.

La parole est à la Cour des comptes...

M. Patrick Lefas, président de la 3ème chambre de la Cour des comptes. - L'enquête que la commission des finances a commandée à la Cour des comptes et dont j'ai l'honneur de présenter les résultats visait, en accord avec votre rapporteur spécial, d'une part, à porter un jugement sur l'efficacité et l'efficience de la gestion du CNC dans sa mission de soutien aux filières cinématographiques et audiovisuelles et, d'autre part, à apprécier la situation financière de l'établissement et la pertinence de son modèle de financement.

Ce choix d'enquête s'est avéré prémonitoire puisque la matière traitée est au coeur de l'actualité.

L'enquête s'inscrit en effet tout d'abord dans le contexte très porteur du cinéma français.

Elle fait écho à une réflexion engagée sur les agences de l'Etat. L'inspection générale des finances souligne ainsi que « les taxes affectées aux opérateurs, qui représentent près de 10 milliards d'euros, soit près de 20 % des apports financiers totaux de l'Etat aux opérateurs, soulèvent d'importantes difficultés de gouvernance et d'ordre budgétaire ».

Elle inclut également en arrière-plan la réflexion sur l'adaptation des outils de l'exception culturelle à l'ère numérique qui a été confiée à M. Pierre Lescure.

Elle ne peut ignorer, aussi, les incertitudes juridiques concernant la conformité au droit communautaire de la taxe sur les distributeurs de services de télévision (TSTD), taxe qui va faire l'objet d'une enquête de la Commission européenne.

De ce point de vue, les indications récemment données par un ministre délégué montrent que le Gouvernement réfléchirait à une adaptation de cette taxe sous forme d'un prélèvement forfaitaire sur chaque abonnement fixe ou mobile intégrant une offre de télévision, la Taxe sur les Services de Télévision 2 (TST 2).

Enfin, les conclusions de cette enquête viennent à point nommé puisque vous vous saisirez, après l'Assemblée nationale, du projet de loi de finances pour 2013.

A titre liminaire, je tiens à saluer la disponibilité des services du CNC et des administrations de tutelle, ministère des finances inclus, les rapporteurs ici présents ayant toujours trouvé une écoute extrêmement attentive et réactive à leurs questions. La contradiction s'est, je pense, déroulée dans des conditions sereines.

Je tiens aussi à dire que la réforme budgétaire et comptable de grande ampleur mise en oeuvre par l'établissement, à la demande du précédent contrôle de la Cour des comptes, est une vraie avancée et a permis de disposer de données financières très précises, même si on peut regretter qu'on ne soit pas allé jusqu'à la mise en place d'une comptabilité analytique.

Le rapport étudie successivement les ressources du CNC et les aides déployées par l'établissement. Il analyse ensuite sa gestion interne et propose des pistes pour en améliorer le pilotage. Il met enfin en évidence la nécessité de redéfinir le modèle de financement du CNC, le niveau de ses ressources actuelles n'apparaissant plus corrélé à ses besoins structurels. La Cour formule quatorze recommandations et identifie trois scénarii alternatifs.

Depuis la création du CNC en 1946, l'extension des missions de l'établissement et la multiplication des taxes qui lui ont été affectées ont conduit à soustraire progressivement la politique cinématographique et audiovisuelle du champ des dépenses du budget général de l'Etat - champ qui constitue la norme pour la conduite des politiques publiques et de toutes les politiques culturelles - et à laisser s'accroître de manière ininterrompue les ressources et les dépenses publiques consacrées au financement des secteurs soutenus par le CNC.

Cette évolution a été rendue possible par le système des taxes affectées qui permettait d'échapper aux règles fixées en matière de normes de dépenses pour le pilotage de la dépense du budget général. Le principe général commandant cette construction budgétaire originale est le suivant : taxer la diffusion des contenus cinématographiques et audiovisuels et en reverser le produit à un organisme finançant l'ensemble de la filière.

Au nom de ce principe ont successivement été taxés la billetterie des salles de cinéma, les chaînes de télévision, les sociétés vendant ou louant des contenus audiovisuels sous forme de vidéogrammes et, en dernier lieu, les distributeurs de services de télévision, cette notion large regroupant des opérateurs aussi divers que les chaînes de télévision acheminées par décodeur, les opérateurs du câble, les fournisseurs d'accès à Internet et les opérateurs de téléphonie mobile.

Au cours de la période sous revue, le rendement de ces taxes a crû de manière très sensible. Les ressources du CNC sont ainsi passées de 528 millions d'euros en 2007 à 867 millions d'euros en 2011, soit une augmentation, inédite au sein des quelques 80 autres opérateurs du ministère de la culture et de la communication, de 46,3 %. Une telle progression est liée au dynamisme des taxes affectées qui représentent plus de 90 % des ressources de l'établissement, leur produit étant passé de 442 millions d'euros en 2001 à 806 millions d'euros en 2011.

La création, en 2007, de la Taxe sur les Services de Télévision « distributeurs » (TSTD) a joué un rôle majeur dans l'augmentation des ressources de l'établissement, le produit de cette taxe passant de 94 millions d'euros en 2008 à 322 millions d'euros en 2011, au point de représenter près de 40 % des recettes du CNC.

Bénéficiant de cette forte progression de recettes, le CNC a développé ses aides aux secteurs cinématographiques et audiovisuels. Leur montant, qui s'élevait à 468 millions d'euros en 2007, a atteint 575 millions d'euros en 2011, soit une progression, elle aussi inédite au sein des politiques publiques de la mission « culture », de 23 % en quatre ans.

Diverses nouvelles aides ont vu le jour, axées davantage sur les supports de diffusion que sur les contenus, comme c'était le cas dans la logique traditionnelle de soutien à la production. Un vaste plan de numérisation des salles et des oeuvres a par ailleurs été engagé sur la période 2010-2015, représentant au total près de 372 millions d'euros, pour accompagner l'adoption de cette nouvelle technologie de diffusion par les différents maillons de la chaîne du cinéma.

Cette multiplication de dispositifs reflète une économie générale des aides dans laquelle la création de nouveaux mécanismes ne s'accompagne pas de la nécessaire évaluation de la cohérence globale des soutiens. Les dispositifs s'empilent : on en compte au moins 66 en 2012.

La mesure de l'efficacité des aides peine encore à se faire une place dans un tel cadre. Sauf à accepter sans discussion le postulat selon lequel le dynamisme d'un secteur emporte la nécessité de lui affecter toujours plus d'argent public et donc d'en faire une priorité de politique publique d'un rang supérieur à toutes les autres priorités gouvernementales, la justification d'une telle augmentation continue des aides n'est pas clairement établie.

A cet égard, sans s'être livrée à une évaluation exhaustive des aides du CNC, le temps manquant, la Cour des comptes souhaite néanmoins appeler l'attention sur la nécessité de croiser plusieurs indicateurs pour apprécier le dynamisme de la filière cinématographique et audiovisuelle.

Ainsi, l'augmentation du nombre de films produits chaque année - 203 en 2001, 272 en 2011, soit une hausse de 33 % - qui apparaît comme un objectif sous-jacent de la politique de soutien déployée par le CNC, ne saurait représenter à elle seule un motif de satisfaction car cette politique de soutien, que j'aurais tendance à qualifier de « productiviste », a pour contrepartie une exposition de plus en plus limitée des films en salles.

L'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs doit également conduire à s'interroger sur la pertinence de certains dispositifs d'aide, dès lors qu'ils présentent par rapport aux objectifs des résultats stables, voire déclinants, pour des coûts souvent croissants.

C'est le cas en particulier dans le domaine audiovisuel, où la France entretient un système d'aide unique en Europe, dans son principe et dans son ampleur - 229 millions d'euros en 2011 - pour des résultats d'audience des productions nationales parmi les plus faibles du continent, même s'il existe ici ou là de brillantes exceptions.

Dans ce contexte, la Cour des comptes recommande d'élaborer une méthode d'analyse de l'efficacité et de l'efficience des dispositifs d'aide mis en oeuvre au regard, d'une part, des autres soutiens et, d'autre part, des objectifs fixés au CNC par ses tutelles et par le Parlement.

Sur le plan de la gestion interne, le contrôle mené par la Cour des comptes conduit à constater des progrès, par rapport au précédent contrôle, en matière de transparence des coûts de fonctionnement mais nous relevons que le prélèvement sur le produit des taxes affectées pour financer les frais de gestion du CNC augmente plus vite que ce même produit - plus de 72 % contre plus de 60 % entre 2007 et 2011.

Nous observons aussi que la masse salariale croît deux fois plus vite que les aides versées et que les dépenses d'indemnisation des membres des commissions d'attribution des aides sélectives du CNC connaissent une forte progression.

En outre, il n'existe toujours pas de schéma pluriannuel de stratégie immobilière.

Enfin, malgré l'aisance de sa trésorerie, le CNC a emprunté 22 millions d'euros pour acquérir l'immeuble du 3, rue Galilée, ce qui est venu augmenter la dette publique alors même que l'opérateur disposait d'une trésorerie abondante. Au total, les critères maastrichtiens raisonnant malheureusement en brut et non en net ont fait que la dette de l'ensemble de l'administration publique augmentait. Certes, il ne s'agissait que de 22 millions d'euros mais cela mérite réflexion !

Au-delà de l'augmentation des aides à court terme, l'examen des recettes et des dépenses de l'établissement met en évidence des marges de manoeuvre budgétaires incontestables. Le fonds de roulement de l'établissement, qui s'élevait à 800 millions d'euros au 1er janvier 2012, doit certes permettre d'honorer des engagements - provisions, crédits à reporter - mais il existe d'incontestables marges de redéploiement et des réserves budgétaires libres d'affectation. Je pense que notre débat permettra d'y voir plus clair.

L'établissement destine ces réserves à trois usages : le financement du vaste plan de numérisation des films et des salles de cinéma - 250 millions d'euros - la constitution d'une réserve destinée à prévenir les retournements de conjoncture - 57 millions d'euros - et enfin le financement du plan immobilier de l'établissement en vue de regrouper ses différentes implantations sur un site unique, dans Paris - 28 millions d'euros.

Si la mise en réserve témoigne d'un principe de prudence qui n'est pas critiquable en soi, elle invite néanmoins à s'interroger sur l'adéquation entre les ressources de l'établissement et ses besoins pérennes.

De surcroît, favorisé par l'autonomie à la fois budgétaire - grâce aux taxes affectées - et institutionnelle de l'opérateur, le président du CNC, établissement public, n'a pas de lettre de mission. En outre, l'établissement n'est pas lié au ministère de la culture par un contrat d'objectifs et de performances ; il échappe à la justification au premier euro et ne dispose d'un conseil d'administration que depuis 2009.

Le modèle de financement du CNC conduit à déterminer le niveau des dépenses en fonction du montant des recettes issues du produit des taxes. La pérennité de ce modèle se trouve aujourd'hui remise en cause par la situation globale des finances publiques. Le CNC ne doit-il pas apporter son écot à l'effort de redressement des comptes publics, et quelle peut en être l'importance ?

Le législateur a lui-même pris la mesure du problème en opérant un prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement, puis en écrêtant le produit de la taxe. Vous avez rappelé les dispositions que vous aurez à examiner à propos du prélèvement en contrepartie de la fin de l'écrêtement. Ces points méritent d'être pris en considération.

Pour la Cour des comptes, ces dispositifs ne semblent pas pouvoir constituer une orientation durable permettant de maîtriser de manière fine l'adéquation entre les recettes et les dépenses de l'établissement sur le long terme et ceci pour trois raisons.

En premier lieu, l'assiette de la taxe sur les distributeurs de services de télévision (TSTD) n'est pas sécurisée ; la pérennité de cette taxe est aujourd'hui conditionnée à l'examen de sa nouvelle assiette par la Commission européenne. Selon nos informations, une enquête va être déclenchée dans les prochaines semaines. Cela crée un élément d'incertitude sur la pertinence du modèle de pilotage autonome par la recette.

En second lieu, s'agissant de la TST « distributeurs », la Cour des comptes considère que le lien entre le fait générateur de la taxation - à savoir l'activité de distribution de contenus numériques relevant de catégories extrêmement diverses -, l'assiette de la taxe - c'est-à-dire le chiffre d'affaires résultant des abonnements aux services de communications électroniques - et son objet - le financement de la création cinématographique et audiovisuelle - apparait à bien des égards beaucoup plus distendu que pour les autres taxes, notamment la taxe sur les entrées en salles de cinéma (TSA) et la TST « éditeurs ».

Troisièmement, les mécanismes correctifs instaurés en loi de finances depuis deux ans ne résultent pas d'une analyse fine des besoins de financement, analyse au demeurant entravée par l'architecture complexe du dispositif d'aides du CNC et par l'insuffisance de la démarche de justification au premier euro présentée dans les documents budgétaires.

La question qui se pose donc à la représentation nationale et qui interpelle la Cour des comptes est la suivante : quels sont les moyens à envisager pour permettre au CNC de poursuivre une action ambitieuse en matière de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles, sans préempter les recettes d'une taxe ayant vocation à frapper un ensemble bien plus large que la seule distribution de contenus audiovisuels et sans se soustraire aux arbitrages budgétaires ?

Pour la Cour des comptes, la réponse consiste à privilégier une approche qui aboutisse à subordonner le niveau de la recette à une hiérarchisation préalable et aussi précise que possible des besoins du CNC rendus nécessaires par l'exercice de ses missions.

Parce qu'elle ne saurait produire ses pleins effets sans une implication accrue du ministère de la culture et du Parlement dans la détermination des orientations stratégiques comme du niveau de ses interventions, cette évolution requiert, au minimum, que l'établissement enrichisse ses outils d'information financière et que les leviers de son pilotage soient également renforcés.

C'est dans ce cadre que nous présentions trois scénarii :

- la fixation d'un plafond de dépenses pluriannuel commandant la détermination du barème des taxes affectées au CNC ;

- le recours à des écrêtements ciblés ; proche de la situation actuelle, ce scénario en diffère néanmoins par le caractère ciblé des écrêtements si ce mécanisme prévaut ;

- enfin, la budgétisation d'une partie de l'actuelle TST « distributeurs », celle frappant les opérateurs de communications électroniques.

L'issue du contentieux communautaire relatif à la taxation des opérateurs de communications électroniques, et les choix qui seront exprimés tant par le ministère de la culture et de la communication que par le Parlement quant à l'intensité souhaitable de maîtrise des dépenses du CNC, pourraient conduire à privilégier l'un ou l'autre de ces scénarios.

En définitive, les différentes recommandations formulées par la Cour des comptes visent toutes un même but : assurer le déploiement d'une politique performante de soutien au cinéma et à l'audiovisuel, disposant d'une visibilité sur ses moyens et rendant des comptes sur leur utilisation.

Je vous remercie.