Intervention de Hervé Maurey

Comme chaque année, il nous appartient de dresser le bilan de l'application des lois suivies par notre commission, qui porte sur les lois adoptées au cours des dix dernières années jusqu'au 30 septembre 2019. Sont comptabilisées, dans ce bilan, les mesures d'application prises jusqu'au 31 mars 2020.

Cette année, comme l'a proposé le Bureau de la commission, les rapporteurs des dernières lois adoptées présenteront un point sur leur application, conformément à la récente réforme du Règlement du Sénat qui prévoit que le rapporteur est chargé de suivre l'application de la loi après sa promulgation et jusqu'au renouvellement du Sénat.

Deux lois importantes ont été définitivement adoptées après le 30 septembre 2019 et ne sont donc pas comptabilisées dans le bilan statistique d'application des lois cette année, même si leur rapporteur nous feront un premier bilan de leur application : la loi d'orientation des mobilités et la loi relative l'économie circulaire.

Quatre lois examinées au fond par notre commission sont entrées en vigueur au cours de l'année parlementaire 2018-2019 : la loi du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et la loi organique relative à la nomination de son directeur général, ainsi que la loi du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité et la loi organique portant sur la nomination de son directeur général.

Seules les lois ordinaires nécessitaient des mesures d'application. Au 1er avril 2020, une majorité des mesures d'application attendues avaient déjà été publiées : la loi sur l'ANCT est applicable à 73 % et la loi créant l'Office français de la biodiversité à 62 %.

Parmi les vingt-cinq lois adoptées avant la dernière année parlementaire au cours des dix dernières années relevant des domaines de compétence de la commission et prévoyant des mesures d'application, neuf nécessitent encore une ou plusieurs mesures d'application au 1er avril 2020, ce qui est encore beaucoup trop.

Seize mesures d'application de ces lois ont été adoptées entre le 1er avril 2019 et le 31 mars 2020, faisant ainsi progresser leur taux d'application ; mais en regardant dans le détail, on se rend compte que certaines mesures concernent des textes adoptés depuis plus de six ans. C'est le cas par exemple de la loi du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable, pour laquelle un décret a été publié le 4 septembre 2019.

Le taux d'application de lois importantes adoptées en 2016 n'est pas satisfaisant, plus de trois ans après leur adoption. C'est le cas de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, pour laquelle quatre mesures d'application sont encore attendues. C'est également le cas de la loi du 20 juin 2016 pour l'économie bleue - trois mesures d'application sont encore attendues ; la loi est applicable à 88 % - et de la loi du 28 décembre 2016 sur la montagne - quatre mesures d'application sont encore attendues et de ce fait la loi n'est applicable qu'à 73 %.

Enfin, le taux d'établissement des rapports demandés au Gouvernement est toujours en dessous de 50 % : sur les 55 rapports attendus depuis le 1er octobre 2009, seuls 25 ont été à ce jour transmis.

J'aimerais pour terminer évoquer un sujet important : la ratification des ordonnances prévues par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire. Les ordonnances prises sur le fondement des habilitations prévues dans la loi ont été publiées et les projets de loi de ratification ont été déposés. Néanmoins, aucun de ces textes n'a fait l'objet d'une ratification, faute d'inscription à l'ordre du jour des projets de loi de ratification. Nous avions pourtant insisté sur ce point lors de l'examen du projet de loi, en indiquant qu'il serait indispensable que l'examen des mesures de ratification s'accompagne d'un véritable débat sur les choix retenus, afin d'examiner leur adéquation aux objectifs fixés par la loi. Force est de constater que tel n'a pas été le cas et que le Parlement n'a pas eu l'occasion de débattre des choix faits par le Gouvernement.

L'exemple le plus frappant est celui de l'ordonnance sur la gouvernance de la SNCF. Publiée en juin dernier, elle a fait l'objet de sévères critiques par le régulateur quant à l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure. Or ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2020 et le Parlement est mis devant le fait accompli, sans avoir eu l'occasion de débattre des choix proposés.

Lors de notre déplacement au Conseil d'État, celui-ci avait en outre souligné que le Gouvernement prenait parfois des libertés par rapport au périmètre des habilitations à légiférer par ordonnance.